CC BY
13УДК 622.324 А.М. Белогорьев1
ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ВНУТРЕННЕГО РЫНКА ГАЗА
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы и перспективы реформирования (либерализации) внутреннего рынка газа в России с учетом институционального и регуляторного влияния интеграционных процессов, происходящих в ЕАЭС и ЕС. Проанализированы основные внутриполитические аспекты, ценовое дерегулирование, реформирование магистрального транспорта и подземного хранения газа, либерализация экспорта, позиции заинтересованных сторон и перспективы консенсуса, проблемы целеполагания, имеющийся зарубежный опыт. Сформулированы конкретные выводы и предложения.
Ключевые слова: рынок газа, реформирование газовой отрасли, либерализация, общий рынок газа ЕАЭС, Европейский союз, транспортировка газа, ПХГ, цены на газ, биржевая торговля газом.
Российская газовая отрасль вошла в 2018 г. в состоянии уже привычной, наблюдаемой на протяжении многих лет концептуальной неопределенности во всем, что касается целей и механизмов дальнейшего развития внутреннего рынка газа. Участники рынка, включая ПАО «Газпром», и государственные регуляторы (ФАС России, Минэнерго России, Минэкономразвития России и др.) согласны с тем, что существующая модель рынка, сложившаяся в основных чертах еще в 1990-е гг., разбаланси-рована и требует реформирования. Однако понимание целей и механизмов реформирования принципиально различается, что, в частности, нашло отражение в двух вариантах проекта Концепции внутреннего рынка газа, подготовленных в 2015 г. независимо друг от друга ООО «Газпром ВНИИГАЗ» и ОАО «Роснефть».
На этом фоне в 2014-2018 гг. получили развитие два вида процессов, способных оказать существенное влияние на дальнейшую дискуссию о путях реформирования внутреннего рынка газа. Первый - представляет собой несистемные (то есть оторванные от общих принципов регулирования отрасли), но решительные ре-гуляторные и институциональные изменения -развитие биржевых торгов газом на базе Санкт-Петербургской товарно-сырьевой биржи (далее - СПбМТСБ) и частичную либерализацию экспорта СПГ. Второй вид процессов связан с нахождением российской газовой отрасли в «гравитационном поле» двух крупных интеграционных проектов - формирования, с участием
России, общих энергетических рынков ЕАЭС и создания, без участия России, единого энергетического рынка ЕС. Совокупность этих процессов, на наш взгляд, окажет непосредственное влияние на последующее формирование концепции реформирования внутреннего рынка, согласованной его основными участниками.
Институциональное и регуляторное влияние ЕАЭС
В 2014-2016 гг., подписав Договор о ЕАЭС (19.05.2014) и Концепцию формирования общего рынка газа ЕАЭС (31.05.2016), Россия взяла на себя международные обязательства по частичной либерализации в период 2019-2024 гг. регулирования газовой отрасли в рамках формирования общего рынка газа Евразийского экономического союза. Речь идет, в частности, об отмене принципа единого экспортного окна для стран ЕАЭС, ценового регулирования на оптовом рынке газа в части трансграничных поставок между Россией и странами ЕАЭС, развитии биржевого ценообразования, обеспечении недискриминационной системы доступа к газотранспортной системе и тарификации услуг по ее использованию для участников общего рынка газа.
Вышеперечисленные обязательства были взяты, руководствуясь не интересами газовой отрасли или государственного бюджета, а общеполитическими соображениями - необходимостью укрепления экономического фунда-
1 Алексей Михайлович Белогорьев - заместитель директора по энергетическому направлению Института энергетики и финансов (ФИЭФ), e-mail: millarion@gmail.com.
мента для евразийской интеграции. Основное ожидаемое следствие для газовой отрасли от создания общего рынка газа - существенная потеря в экспортной выручке в силу выравнивания равнодоходных цен на газ в Белоруси, Армении, Казахстане и Киргизии до российского уровня.
Общий рынок газа, как он задуман сегодня, это существенно более узкое явление по сравнению с общими рынками нефти и нефтепродуктов ЕАЭС, не несущее, в отличие от последних, угроз в части налоговой или таможенно-тарифной политики. Однако в институциональном плане, он явно опережает решения, принимаемые (а точнее не принимаемые) в отношении развития внутреннего рынка газа. Реализация мероприятий разработанной в 2017 г. Программы формирования общего рынка газа (должна быть утверждена в 2018 г.), намеченных на 2019-2024 гг., будет постоянным фоном для дальнейшего изменения регулирования на внутреннем рынке.
Институциональное и регуляторное влияние ЕС
Существенным препятствием в двустороннем энергетическом диалоге России и ЕС многие годы остается разное понимание как текущих, так и особенно перспективных институциональных основ европейского и российского рынков газа. Характерный пример этого - усиливающиеся попытки Европейской комиссии способствовать либерализации правил работы российского рынка газа путем косвенного применения правовых норм Третьей газовой директивы как существенного условия доступа на европейский рынок.
Давление, оказываемое со стороны Евроко-миссии и отдельных стран ЕС, на реализацию проекта «Северный поток-2», а также на участие стран Юго-Восточной Европы в проекте «Турецкий поток», связаны не только с геополитическими противоречиями и коллизиями вокруг судьбы украинской ГТС. Они обусловлены и явным стремлением демонополизировать экспорт российского трубопроводного газа, допустив участие в нем независимых производителей.
Долгосрочная стратегическая «мысль» ЕС в отношении российской газовой отрасли (говорить о формализованной стратегии пока нет оснований) предполагает, по нашей оценке, по меньшей мере, два этапа либерализации двусторонней газовой торговли.
Первый этап заключается в либерализации договорных отношений ООО «Газпром экспорт», выполняющего функцию единого экспортного окна, с его европейскими потребителями. Основным механизмом давления на Россию в рамках реализации этого этапа стало антимонопольное расследование Еврокомис-сии, инициированное в 2012 г. и по состоянию на начало 2018 г. все еще формально незавершенное. Существенное давление оказала также судебная практика, принципиальной вехой в которой можно считать окончательное решение Стокгольмского арбитража от 22 декабря 2017 г. по встречным искам «Газпрома» и «Нафтогаза» Украины. Хотя оно касается формально только российско-украинских отношений, существует возможность его превращения в опасный прецедент для пересмотра, в том числе в судебном порядке, других контрактов ООО «Газпром экспорт» с потребителями в Восточной и Центральной Европе в отношении ретроактивной отмены или изменения условия «бери или плати», запрета на реэкспорт газа и изменения формул контрактных цен. Фактически Стокгольмский арбитраж поставил под сомнение незыблемость ключевых условий традиционных долгосрочных контрактов - правила «бери или плати», запрета на реэкспорт газа и формулы контрактных цен. При этом он не предложил альтернативных механизмов защиты интересов поставщика газа. Характерно, что в своем решении Стокгольмский арбитраж исходил из двух небесспорных с правовой точки зрения, но концептуально значимых принципов: примата рыночных условий над контрактными в случае резкого изменения первых; и широкой трактовки рыночных условий - не только как условий, сложившихся на внутреннем рынке Украины, но и как изменений, произошедших в других европейских странах, импортирующих российский газ, то есть на европейском рынке газа в целом.
Цели первого этапа либерализации практически достигнуты. Так, сроки новых долгосрочных контрактов ООО «Газпром экспорт» в Европе резко снизились (с 20-35 до 3-10 лет). Сами контракты заключаются с большим трудом, существуют первые примеры полного отказа от них (Литва с 2016 г., в перспективе после 2022 г. - Польша). Ключевое условие контрактов «бери или плати» может не войти в новые соглашения, либо войдет в них в сильно видоизмененном виде. «Газпром» вынужден активно заниматься спотовой торговлей, в самих долгосрочных контрактах появилась спотовая привязка (по некоторым данным, в ряде контрактов почти до 50%). Фактически отменен запрет на реэкспорт газа и пр.
Первый этап, при всей эффективности его исполнения, затрагивал лишь то, на каких условиях ООО «Газпром экспорт» заключает контракты со своими европейскими потребителями. Однако планы Еврокомиссии, насколько можно судить, идут значительно дальше. Построение единого газового рынка в ЕС - это не только преодоление фрагментированности национальных газовых рынков стран ЕС и развитие конкурентной среды внутри ЕС. Оно подразумевает также и экспорт европейских правовых норм за пределы ЕС - распространение положений Третьей газовой директивы на поставщиков газа.
Насущная задача Еврокомиссии в рамках второго этапа либерализации - не ограничить поставки российского газа, что просто невозможно сделать в среднесрочной перспективе в условия роста спроса и падения собственной добычи при отсутствии серьезной альтернативы: другие трубопроводные поставщики (Норвегия, Алжир, Ливия) неспособны заметно нарастить поставки, экспортные перспективы Азербайджана ограничены, а экспортерам СПГ европейский рынок газа все еще малоинтересен - цены в Северо-Восточной Азии выше, а рост спроса устойчивее. Но если невозможно добиться диверсификации источников поставок, то можно попытаться диверсифицировать поставщиков из одного источника. Задача Еврокомиссии, которую она пытается реализовать, используя регуляторное и политическое давление на проект «Северный поток-2», заключается, на наш
взгляд, в отмене принципа единого экспортного окна в России и обеспечение прямого доступа на европейский рынок российских независимых производителей газа.
Именно на решение этой задачи направлены две параллельно запущенные инициативы:
- внесение поправок в Третью газовую директиву в части распространения на морские газопроводы ее положений (на основе прохождения части их маршрута через территориальные воды стран-членов ЕС), включая, прежде всего, принципы обязательного доступа третьей стороны и отделения оператора от поставщика;
- предоставление Еврокомиссии специального мандата на ведение переговоров в отношении «Северного потока-2».
На 2018-2019 гг. придется, по всей видимости, интенсивная фаза этого этапа. Ключевым механизмом давления при этом останется неопределенность регуляторной среды реализации проекта «Северный поток-2».
Если анализировать более отдаленную перспективу, то весьма вероятным, по нашей оценке, может стать попытка Еврокомиссии осуществить третий этап либерализации взаимной торговли. Его суть может заключаться в создании условий для прямой закупки европейскими компаниями газа на российском рынке по российским оптовым ценам, с учетом выплаты экспортной пошлины и транспортных расходов. Площадкой для таких операций вполне может стать секция газа СПбМТСБ. То есть по существу речь идет об интеграции российского рынка (и, как следствие, общего рынка газа ЕАЭС) с формируемым единым рынком ЕС. Этот этап, возможно, придется уже на вторую половину 2020-х годов.
Если предположить, что экспортная пошлина в этом случае сохранится на текущем уровне (30%), а разрыв между ценами в России и Европе будет сокращаться, то основными рисками для России в рамках этого этапа станут частичная утрата суверенитета над регулированием внутреннего оптового рынка, а также снижение возможностей проводить государственную экспортно-энергетическую политику. Положительной стороной станет вероятный рост спроса на российский газ в Европе. Во всяком случае, бу-
дут сняты политические и экономические преграды на пути этого роста.
Конечная цель, которую, как нам представляется, преследует Еврокомиссия, трояка. С одной стороны, это снижение цен для конечных потребителей, что всегда заявлялось в числе основных целей энергетической политики ЕС. На текущий момент данная задача не особо актуальна - российский газ и так формировал в 2016-2017 гг. и в начале 2018 г. нижнюю по цене часть предложения газа на рынке ЕС. Но она может стать весьма актуальной в случае дальнейшего повышения мировых цен на нефть.
Вторая цель заключается в снижении зависимости от одной компании-поставщика газа, что можно будет трактовать как важный шаг на пути к диверсификации предложения. Наконец, в-третьих, удастся минимизировать воздействие на двустороннюю торговлю газом между Россией и ЕС от государственного вмешательства со стороны российских регулирующих органов.
Внутриполитические аспекты
При всей важности внешнего воздействия на внутренний рынок газа, текущая государственная политика в сфере его регулирования обоснованно ориентируется, прежде всего, на внутренние факторы развития рынка. Политическое руководство России не готово проводить реформирование газового рынка, руководствуясь, по нашей оценке, четырьмя факторами.
Во-первых, отсутствует явно выраженная необходимость в либерализации. Внутренние цены на газ, несмотря на их резкий рост в 2000-е гг., остаются относительно низкими. При этом не ощущается дефицита в инвестициях - утвержденные инвестиционные программы ПАО «Газпром» в 2017, 2018 гг. и ожидаемая инвестиционная программа на 2019 г. рекордны по своему размеру (капитальные вложения в 2018 г. - 798,4 млрд руб., общие инвестиции - 1278,9 млрд руб.). Независимые производители, хотя и жалуются на дискриминацию, наращивают производственные мощности и увеличивают (за исключением 2017 г.) свою долю на рынке. Активно развивается газификация. В добыче газа благодаря введению в строй
в 2012 г. Бованенковского месторождения (добыча в 2017 г. - 82,8 млрд м3 в год), выходу в 2013 г. на полную мощность (130 млрд м3 в год) Заполярного месторождения, а также быстрого роста добычи попутного нефтяного газа (его годовая добыча за 6 лет увеличилась на 34 млрд м3 в год) сформировался большой резерв свободных мощностей. Экспорт трубопроводного газа в страны дальнего зарубежья бьет рекорды, достигнув в 2017 г. нового исторического пика - 194,4 млрд м3 в год, по предварительным данным ПАО «Газпром». Долгосрочная экспортная стратегия нацелена на опережающий рост поставок сжиженного газа (об этом прямо говорят президентские поручения, данные по итогам совещания 08.12.2017). Производство и экспорт СПГ уже частично демонополизированы. Биржевая торговля газом расширяется.
Во-вторых, неоднозначны итоги ранее проведенной «либерализации сверху» в сферах электроэнергетики и железнодорожного транспорта. В частности, существуют небеспочвенные опасения вероятного роста в случае ценовой либерализации внутренних цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа, что является нежелательным с социально-политической точки зрения.
В-третьих, нельзя назвать однозначно доказанной экономическую эффективность либерализации с точки зрения государства. В частности, что динамика поступлений в государственный бюджет от НДПИ и вывозной таможенной пошлины на газ окажется положительной, или что их возможное снижение будет компенсировано иными налоговыми поступлениями со стороны организаций газовой отрасли.
В-четвертых, ПАО «Газпром», будучи основным игроком в отрасли, категорически не приемлет любые концепции ее организационной демонополизации. Стоит отметить, что инициаторами реформирования железнодорожного транспорта и электроэнергетики в начале 2000-х гг. было руководство самих Министерства путей сообщения и РАО «ЕЭС России», соответственно. Такое необычное поведение монополистов было связано с крайним дефицитом собственных инвестиционных ресурсов при высоком износе основных фондов. В любом случае импульс к демонополизации исходил не извне,
а изнутри монополии. Ничего подобного в газовой отрасли нет и пока не предвидится.
В связи с этим для того, чтобы на политическом уровне было принято решение о реформировании внутреннего рынка газа на основе его либерализации (иные подходы по существу не рассматриваются), нужен отраслевой консенсус относительно ее модели. По меньшей мере консенсус между ПАО «Газпром», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «НОВАТЭК» и ключевыми потребителями, то есть инициатива должна идти «снизу».
Существенным препятствием к достижению такого консенсуса является то, что участники газового рынка вкладывают в понятие «либерализации» разный смысл. Либерализация - действительно широкий термин. Применительно к российскому рынку газа им можно обозначить, по меньшей мере, четыре разных, хотя и взаимосвязанных явления.
Ценовое дерегулирование
Первое из этих явлений - отмена государственного регулирования цен на газ. При этом существуют разные мнения по поводу того, о каких ценах идет речь. По меньшей мере это оптовые цены для промышленных или коммерческих потребителей. Большие сомнения как у участников рынка, так и у регуляторов вызывает целесообразность дерегулирования оптовых цен для населения и приравненных к нему категорий. Отдельная и особо болезненная тема - розничное ценообразование. Стоит отметить, что она остается болезненной и во многих странах ЕС.
Все согласны, что альтернативой регулируемым ценам при свободе договорных отношений должны быть биржевые индикаторы, вырабатываемые внутри России, в частности на СПбМТСБ. Хотя все признают, что текущая торговля в секции газа СПбМТСБ недостаточно ликвидна, а ценовые индикаторы не отражают реального баланса спроса и предложения на рынке, а привязаны к уровню регулируемых цен, устанавливаемых ФАС России для ПАО «Газпром».
Для «Газпрома» биржевые торги сегодня -это единственная возможность вывода части
своих поставок газа из-под регулирования ФАС. Поэтому компания активно выбирает весь свой лимитируемый объем (17,5 млрд м3 в 2017 г.) и легко соглашается на поставки по ценам на 5-10% ниже регулируемых. Однако «Газпром» хотел бы большего, а именно - возможности предоставлять скидку до 15% по всем регулируемым поставкам. То есть права открыто дем-пинговать на внутреннем рынке, чем отчасти в последние годы занимаются независимые производители газа.
В целом реформа ценообразования - отдельный и сложный клубок проблем. Сложность его усугубляется тем, что:
- развитие биржевой торговли, как показывает зарубежный опыт, - процесс длительный. И для того чтобы биржевые индикаторы начали отражать реальное состояние рынка нужно по меньшей мере 10-15 лет их активного развития и использования. А в России торги ведутся чуть более трех лет, с октября 2014 года;
- дерегулирование цен в условиях олиго-польной структуры рынка с большой степенью вероятности приведет после первоначального кратковременного снижения к их росту;
- уже сейчас динамика цен, складывающихся на СПбМТСБ, приобретает непривычную для российских потребителей сезонную волатильность. Это может сильно увеличить спрос на услуги подземных хранилищ газа (ПХГ), что потребует прозрачных условий доступа к ним. Между тем тарифы на услуги ПХГ сегодня не регулируются, а правила распределения их свободных мощностей отсутствуют.
Реформирование магистрального транспорта и подземного хранения газа
Вторая сторона либерализации - обеспечение прозрачного и недискриминационного доступа к газотранспортной системе и формирование прозрачных механизмов тарифообразования на услуги ГТС и ПХГ. Это тоже не одна, а целая группа проблем.
Нужно ли организационно отделять ГТС от ПАО «Газпром» как производителя газа, вплоть
до полного вывода активов в отдельную государственную монополию наподобие «Транснефти» или Федеральной сетевой компании? Или достаточно будет отдельного и прозрачного (не только для регуляторов, но и для участников рынка) бухгалтерского учета и также прозрачной инвестиционной программы по развитию ГТС? Даже опыт реализации Третьей газовой директивы в ЕС далеко неоднозначно свидетельствует в пользу целесообразности полного отделения.
Если выделить ГТС в отдельную государственную монополию, то не приведет ли это к росту тарифов на услуги по транспортировке газа? О такой возможности постоянно говорит «Газпром», ссылаясь на существующее перекрестное субсидирование внутри компании. Опыт «Транснефти» или ФСК ЕЭС в этом смысле сложно назвать положительным.
Если оставить ГТС в собственности и под управлением «Газпрома» (региональные трансгазы), то не стоит ли вывести из его состава хотя бы Центральный производственно-диспетчерский департамент в качестве независимого системного оператора? Такое предложение входило, например, в первоначальный вариант Концепции формирования общего рынка газа ЕАЭС.
Как справедливо распределять инвестиционную составляющую тарифа между грузоотправителями? Ведь строительство экспортно-ориентированных мощностей составляет существенную часть расходов «Газпрома» на развитие магистрального транспорта газа, при этом независимые производители газа не имеют доступа к трубопроводному экспорту.
Что делать со сложившимся межрегиональным перекрестным субсидированием тарифов на транспортировку газа? Учитывая огромные расстояния от Ямало-Ненецкого автономного округа до отдаленных регионов страны, полный отказ от такого субсидирования будет чреват возникновением существенных социально-экономических проблем.
Как формировать сам тариф? Оставлять ли его двуставочным, как сейчас, или нет? Можно ли допустить транспортировку газа в рамках общего рынка ЕАЭС по внутрироссийским тарифам, как того требует Белорусь?
Наконец, возвращать или нет подземное хранение газа в сферу естественной монополии? И если нет (такова позиция не только «Газпрома», но и ФАС), то как гарантировать отсутствие дискриминации и прозрачность доступа и тарифообразования на услуги ПХГ?
Либерализация экспорта
Третья составляющая либерализации - демонополизация трубопроводного экспорта газа. Такой шаг тянет за собой целый ряд других решений.
Прежде всего, это выравнивание ставки НДПИ между «Газпромом» и независимыми производителями газа. Впрочем, следует отметить, что в 2018 г. размер НДПИ для «Газпрома» итак заметно снизится - с 1063 до 809 руб. за 1 тыс. м3 (оценка «Газпрома»). Кроме того, в ноябре 2017 г. компания получила дополнительные налоговые льготы по разработке ачи-мовским залежей Уренгойского месторождения - ставка снизилась с 660 руб. в 2017 г. до 471 руб. в 2018 году. Для сравнения: средняя ставка НДПИ на газ для «Роснефти» за 9 месяцев 2017 г. равнялась 519 руб. за 1 тыс. м3.
Неясно - вводить или нет институт «гарантирующего поставщика»? Это важно как для покрытия пикового потребления (что требует резервирования мощностей), так и для поставок в низкомаржинальные рыночные сегменты и регионы. Кто и как будет платить за резервирование? Институт гарантирующего поставщика будет функционировать на уровне субъекта РФ или в другом разрезе? Как избежать полной региональной монополизации рынка? Кто будет платить за дальнейшую газификацию регионов и ее организовывать?
Наконец, далеко неясна форма демонополизации самого экспорта. Возможно, по меньшей мере, три ее варианта.
Первый - ООО «Газпром экспорт» становится одним из многих экспортеров, то есть полностью теряет монопольное право на трубопроводные поставки газа за рубеж. При этом за ним сохранится безусловное доминирование в этой сфере за счет имеющихся долгосрочных контрактов (некоторые из них заканчивают свое действие в 2035 г. и даже позднее).
Второй вариант: «Газпром экспорт» выделяется в отдельную государственную компанию
- уполномоченного экспортера при сохранении единого экспортного окна. Все добывающие компании получают право отправлять свой газ на зарубежные рынки путем его продажи уполномоченному экспортеру по равнодоходной цене (net back), исходя из того или иного принципа (вероятнее всего - квотирования от доли в национальной добыче).
Третий вариант: «Газпром экспорт» остается внутри ПАО «Газпром», но его обязывают покупать газ независимых производителей для поставки на экспорт по той же цене net back.
Последние два варианта более приемлемы для государства. Первый вариант - то, к чему стремится ЕС, и то, что планируется реализовать в рамках формирования общего рынка ЕАЭС.
Позиции заинтересованных сторон
Наконец, четвертый аспект либерализации
- демонополизация розничного рынка и газораспределения. Что делать с фактической монополией ООО «Газпром межрегионгаз» в большинстве регионов? Даже «Газпром» не знает, что эффективнее - развивать рынок независимых газораспределительных организаций или по-прежнему, не считаясь с их низкой маржинальностью, содержать внутри компании?
В понимании «Газпрома» либерализация в целом должна ограничиться, во-первых, ценообразованием. Путем полного или частичного дерегулирования цен компания хотела бы потеснить независимых производителей на внутреннем рынке, особенно в сфере поставок газа крупным и высокомаржинальным покупателям (электроэнергетика, химическая промышленность, металлургия и пр.). А во-вторых, введением института регионального гарантирующего поставщика. Это позволило бы переложить на независимых производителей часть социальных обязательств, которые на сегодняшний день несет «Газпром» как естественная монополия.
В свою очередь, для независимых производителей ключевые вопросы либерализации - это недискриминационный доступ к ГТС и ПХГ по обоснованным тарифам (то есть либо ниже, чем
сейчас, либо замороженным без индексации на значительный период) и разрешение на доступ к трубопроводному экспорту с целью повышения маржинальности продаж газа.
Государству, в свою очередь, важно сохранить устойчивость газовой отрасли в непростых внешних и внутренних условиях. Поэтому оно готово идти на частные уступки и «Газпрому», и независимым производителям, не нарушая системных основ рынка в том виде, в котором он сложился в 1990-е годы.
Характерной чертой дискуссии о реформировании внутреннего рынка газа в России является то, что никто, включая основных регуляторов, не интересуется мнением потребителей газа. Это действительно вызывает удивление, поскольку зарубежный опыт либерализации свидетельствует о том, что она проводится, прежде всего, в интересах именно потребителей, во всяком случае, на уровне целеполагания. А в России это инициатива производителей и в интересах производителей.
Потребителям либерализация по существу действительно не нужна. Их интересы с либерализацией в основном никак не связаны. Среди этих интересов, на наш взгляд, следует выделить:
• сохранение низких цен (а для этого лучше всего оставить их регулируемыми для «Газпрома», что косвенно ограничивает уровень цен и других поставщиков);
• снижение стоимости и сроков подключения к сети (с этим, пусть хуже, чем в электроэнергетике, но все же постепенно справляется «Газпром»);
• дальнейшая газификация (и здесь «Газпром» тоже вполне успешен).
Единственный результат либерализации, который интересен потребителям, - это возможность купить недостающие объемы газа на биржевых торгах, особенно в зимний период, и, что еще важнее, - продать излишки законтрактованного газа на биржевых торгах. Это необходимый и востребованный механизм балансировки системы, построенной почти целиком на долгосрочных договорах по принципу «бери или плати». Но он уже есть, и его развитие не требует решительных изменений в самой модели газового рынка.
Проблемы целеполагания
Чтобы определить путь, по которому необходимо идти, сначала нужно согласовать цель, которую планируется достичь. Тем более что этот путь применительно к внутреннему рынку газа явно не инерционный, а болезненный и таящий в себе различные риски.
Существуют общие формулировки цели, с которыми все согласны, - повышение надежности, качества и доступности системы газоснабжения. Однако это не цели реформирования, а скорее - его общие принципы.
Развитие конкуренции само по себе также не может быть целью, поскольку представляет собой лишь механизм достижения целей. Можно сформулировать цель как повышение общей экономической эффективности отрасли, иллюстрируя это стоимостными расчетами. Однако доходы производителей и бюджета, так же как и расходы потребителей, сильно зависят от динамики цен, которая сама по себе много-сценарна. При этом даже сторонники такого це-леполагания фактически говорят об игре с нулевой суммой - либерализация приведет лишь к перераспределению доходов или экономической стоимости внутри рынка, но сама по себе не обеспечит их рост. Поэтому с точки зрения государства такой «госплановский» по своей сути подход выглядят малопривлекательным.
Возвращаясь к уже упоминавшимся реформам железнодорожного транспорта и электроэнергетики (сопоставление с ними либерализации газовой отрасли - неизбежно), нельзя не отметить, что их основной целью было привлечение частных капиталов в условиях инвестиционного дефицита. В газовой отрасли на сегодняшний день можно говорить скорее об избыточном или о неэффективном инвестировании, но точно не о недостатке инвестиционных ресурсов.
Второй особенностью реформирования электроэнергетики и железнодорожного транспорта было то, что оно осуществлялось в условиях быстро растущего спроса (до 2008 года). В газовой отрасли перспективы дальнейшего увеличения внутреннего потребления сомнительны. С точки зрения государственного целеполага-
ния, напротив, необходимо всемерно повышать эффективность использования газа, что неизбежно приведет к снижению спроса. Высокую вероятность этого не отрицает даже «Газпром».
Спрос на внешних рынках будет расширяться, но он фрагментирован по источникам поставок. Почти весь рост ожидается не в зоне Единой системы газоснабжения (ЕСГ): «Сила Сибири», сахалинские проекты, «Ямал-СПГ», «Арктик-СПГ». Что касается экспорта из зоны ЕСГ (Европа и СНГ), то резкое снижение (и полная остановка в 2016-2017 гг.) прямых поставок российского газа на Украину нивелировали наблюдающееся увеличение экспорта в европейские страны в 2015-2017 годах. Перспектив для роста спроса со стороны стран СНГ, в том числе в рамках развития общего рынка газа ЕАЭС, практически нет. Со стороны Европы они есть, но весьма неопределенные - как по времени, так и по возможным объемам.
Снижение цен на газ и, соответственно, повышение его ценовой доступности для потребителей - цель в России не только не актуальная, но и экономически сомнительная. Ведь цены и так относительно низкие. Более того, с точки зрения межтопливной конкуренции и проблемы избыточно высокой доли газа в топливно-энергетическом балансе - они слишком низкие. При этом либерализация ценообразования, как показывает зарубежный опыт, намного чаще приводит к росту цен, чем к их снижению.
Зарубежный опыт
Либерализация газовых рынков впервые была проведена в США и Канаде в 19801990-е годы. А затем на основе североамериканского опыта - в Великобритании в 1990-е годы. Следом, на основе британского опыта - в ЕС в 2000-2010-е гг. (процесс этот незавершен), в Австралии и ряде других стран. Сейчас под влиянием как европейского, так и в большей степени американского опыта идет либерализация внутренних рынков в Японии и отчасти в Китае. Из близких нам стран - на основе принципов и норм Третьей газовой директивы происходит либерализация на Украине. Таким образом, постепенно трансформация газовых рынков по шаблонам уже сложившихся моделей охватывает все больше стран мира.
Какие основные выводы можно сделать из зарубежного опыта? Идеи либерализации (продвижения рыночных механизмов) остаются широко востребованными как в экономически развитых, так и в развивающихся странах.
Страны, в которых либерализация уже завершена (США, Канада, Великобритания, отчасти континентальная Европа), и в отношении которых уже можно анализировать ее результаты, заметно отличаются от России и по исходному состоянию рынка, и по возможному целепола-ганию.
Либерализация всегда ориентирована на интересы потребителей (качество, надежность, техническая доступность поставок). При этом ценовая доступность, хотя и декларируется всегда как конечная цель, может заметно снижаться, как происходит сейчас, например, в Китае или на Украине.
Процесс либерализации почти везде идет совместно с интеграцией - либо внутринациональной, как в США или в Китае, либо меж-страновой, как в ЕС. В этой связи неудивительно, что волны либерализации движутся к нам со стороны именно больших интеграционных проектов - ЕАЭС и ЕС.
Перспективы консенсуса
Достижение согласия в отношении модели будущего рынка газа на сегодняшний день, на наш взгляд, представляется нереалистичным. Модель рынка необходимо интенсивно обсуждать, но ждать от этих обсуждений концептуального прорыва пока нет оснований.
Сегодняшняя дискуссия вокруг либерализации внутреннего рынка газа упирается не в противоречия между производителями, а, как нам представляется, в непонимание, что производители и вместе с ними регуляторы могут предложить потребителю как внутреннему (обеспечивающему две трети спроса), так и внешнему (треть спроса и весь будущий прирост).
Само согласование должно отталкиваться от долгосрочных тенденций. Ведь либерализация - длительный процесс, и ее результаты будут пожинаться нескоро. Среди таких тенденций можно выделить следующие.
Во-первых, явный выбор городского потребителя (74% жителей России, 72% - в ЕС-28 или в Турции) в пользу электроэнергии как конечного вида потребляемой энергии. Этому способствует и почти повсеместная (не только в Европе, но и России) политика застройщиков, не желающих иметь дело с дорогим и технически сложным подключением к газовым сетям. В перспективе данный процесс будет только расширяться. Отдельным вопросом являются перспективы опережающего роста парка электротранспорта, несмотря на все усилия по распространению газомоторного топлива и малотоннажного СПГ. Газ в целом становится менее привлекательным для бытовых потребителей в качестве конечного источника энергии.
Во-вторых, только в России газ по-прежнему остается вне конкуренции в электроэнергетике. Хотя и здесь остаются риски роста неиспользуемых мощностей за счет конкуренции с новыми атомными блоками в условиях слабого роста спроса на электроэнергию. В Европе, и даже в СНГ, газовая генерация испытывает нарастающее давление со стороны конкурентов. К примеру, Островецкая АЭС в Белоруси способна, по некоторым оценкам, снизить потребление газа в белорусской электрогенерации на 4,5 млрд м3 в год. На ключевых для нас рынках сбыта, за исключением Китая, газ с трудом удерживает свои позиции в межтопливной конкуренции.
В-третьих, потребители газа меняют свои приоритеты. Гибкость для них теперь не менее важна, чем надежность. Новые требования к контрактным ценам - их прозрачность и способность оперативно отражать изменение рыночных индикаторов. Их «живая» связь с рынком важнее предсказуемости. Потребитель должен выбирать поставщика, а не наоборот.
В-четвертых, наблюдается разноуровневое интеграционное сближение рынков, что отражает общее движение к глобализации оптовой торговли газом. Именно это ранее произошло с рынками нефти и отчасти нефтепродуктов.
Не поставив потребителя в центр целепола-гания, не заинтересовав его (а через него - государство) в либерализации, российской газовой отрасли не удастся, на наш взгляд, выйти из того концептуального тупика, в котором она пребывает уже многие годы.
При этом стоит ориентироваться не на сегодняшние нужды потребителей (для их удовлетворения либерализация не нужна), а на будущие. Либерализация - это институциональный ответ на вызовы именно будущего, а не настоящего. Иными словами, участники рынка газа должны прийти к общему пониманию того, что нужно завтрашнему потребителю. Поняв это и согласовав (с обязательным участием самих потребителей), можно двигаться к построению модели внутреннего рынка газа.
С учетом накопленного опыта, как российского, так и зарубежного (в частности двух целевых моделей ЕС), модель рынка не получится создать разовым усилием. Ее формирование - это процесс пошагового ответа на ключевые вопросы.
Поэтому к модели рынка должна вести дорожная карта, состоящая из конкретных понятных всем шагов. Каждый шаг должен иметь:
• четкую формулировку поставленной проблемы, входа в нее (что ее определяет) и возможных выходов из нее;
• точный срок анализа, обсуждения и принятия решения в рамках данного шага;
• понимание всеми участниками (прежде всего государством), что каждый шаг должен заканчиваться принятием решения, которое должно быть выполнено.
Чтобы такая дорожная карта стала жизнеспособной, она должна быть системной, ее шаги (фрагменты) должны быть четко логически выстроены. Конец этого пути - комплексное решение всех ключевых проблем, сложившихся на внутреннем рынке газа. Но сами решения (шаги) внутри дорожной карты могут быть фрагментарны. Это стратегия малых дел. На большие дела нет, и в ближайшие годы не будет спроса...
Поступила в редакцию 15.03.2018 г.
A.M. Belogoryev2
WAYS OF DOMESTIC GAS MARKET REFORMING
Abstract. The article considers the problems and prospects of Russian domestic gas market reforming (liberalization) taking into account the institutional and regulatory effect of integration processes that take place in the EEU and the EU. The paper analyzes main domestic policy aspects, price deregulation, gas mainline transportation and underground storage reforming, export liberalization, stakeholders' standpoints and consensus prospects, goal setting issues, and existing foreign experience. Specific conclusions and proposals are defined.
Keywords: gas market, gas industry reforming, liberalization, EEU common gas market, European Union, gas transportation, underground gas storage, gas prices, gas exchange trading.
2 Alexey M. Belogoryev - Deputy Director on Energy Studies at the Institute for Energy and Finance (FIEF), e-mail: millarion@gmail.com.
