CC BY
50
усилий экономистов, юристов, социологов, психологов, политологов для создания комплексного проекта устойчивого развития общества и обеспечения национальной безопасности.
В.Е. Чиркин*
ТЕРМИНОЛОГИЯ СТРУКТУРЫ КОНСТИТУЦИИ XXI ВЕКА
Требования к точности любой терминологии - в науке, технике, даже в обыденном общении - известны, иначе собеседники перестанут понимать друг друга. Это относится не только к словам, их сочетаниям, но и к фразеологическим оборотам, предлогам, а на письме - к написанию слов, знакам препинания. Не меньшее, а может быть, большее значение имеют такие требования в юриспруденции. Еще в школе, а затем студентам-юристам это демонстрируют на хрестоматийном гипотетическом примере о палаче, которому гонец доставил письменный приказ повелителя: «Казнить нельзя помиловать». В тексте не было запятой, а от того, куда ее поставить, зависела жизнь человека. Известно значение предлога «в» в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. В ней говорится о «равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Предлог «в» означает самоопределение в пределах России и исключает сецессию.
Терминология, используемая в конституциях - основных законах, имеет основополагающее значение для всех отраслей права, для текущей правотворческой и правоприменительной деятельности, и если такая терминология неудачна, недостаточно определенна или многословна (например, шесть разных названий субъектов Федерации в России), это тиражируется во многих актах, осложняя правовое регулирование общественных
Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2011 35
отношений. Можно привести множество примеров, когда сложившаяся в течение веков конституционная терминология устарела или неточно отражает реалии. Верхняя палата парламентов уже давно не является верхней в смысле высшей (такая ситуация, возможно, дольше всего сохранялась в Таиланде, но теперь и там, после принятия множества временных и других конституций, дело обстоит не так), глава государства (император в Японии, президент в Германии и др.) зачастую реально уже вовсе не возглавляет государство, британская королева на деле не издает законы «с согласия своих лордов и общин», она лишь подписывает их. Монархи Европы не обладают «верховной властью» в королевстве, как сказано в ст. 12 Конституции Дании 1953 г. (власти у датского монарха нет), нет верховной (и другой публичной) власти (трейиш) у японского императора, у многих иных монархов.
Нет неприкосновенности у глав государств - президентов. Эта формулировка заимствована в некоторых конституциях (в том числе российской) у давних монархических конституций (в новых таких положений уже нет). Действительно, наследственный монарх по традиции неприкосновенен в полном смысле этого слова, буквально: к нему нельзя прикасаться (например, нельзя по своей инициативе помочь монарху-даме подняться по лестнице), но в отношении избранного президента такие статьи конституций неточно отражают ситуацию. Почти во всех странах в отношении президента возможен импичмент (после чего -привлечение к уголовной ответственности, что и имело место в конце ХХ в. в Бразилии, некоторых других странах Латинской Америки). Есть и другие формы ответственности президента. Так, Президент США У. Клинтон был оштрафован в 1998 г. за ложь под присягой и принуждение свиделеля (дамы) к даче ложных показаний; в 2009 г. суд оштрафовал Президента Сербии Б. Тадича за распитие шампанского на стадионе в честь победы сербской футбольной команды; в 2010 г. Президент Тайваня Ма Инцзю был оштрафован судом за нарушение законодательства о выборах. Известны также случаи, когда полицейские в Швеции останавливали автомобиль монарха за нарушение правил дорожного движения.
Можно привести другие примеры, свидетельствующие о том, что с вопросами терминологии в конституциях и в теории конституционного права дело обстоит не совсем благополучно. Это серьезная научная проблема, требующая длительных научных поисков многих ученых и практиков конституционного строительства. Важнейшая исходная часть ее решения - разработка базовых, ключевых терминов, которые в значительной части содержатся в заголовках структурных частей и глав конституций. Такие заголовки глав, разделов, а иногда и статей (во многих конституциях статьи озаглавлены) получают развитие в тексте конституций, а затем тиражируются в текущем законодательстве. Поскольку в рамках статьи невозможно рассмотреть все терминологические проблемы конституции, основное внимание уделено структурной терминологии, определяющей остальные термины.
Оставим за рамками рассмотрения данной статьи страны мусульманского фундаментализма, в основных низамах которых говорится, что конституцией страны являются «священные книги» Коран и Сунна (ст. 1 Основного низама об управлении Саудовской Аравии 1992 г.), а в Социалистической Ливийской Народной Арабской Джамахирии1 наряду с ними составной частью конституции считается «Зеленая книга» бессменного «лидера ливийской революции» Муамара Каддафи, переживающего сейчас трудные времена в связи с революциями на Арабском Востоке, в том числе в Ливии (эта книга предлагает «третью философию» мира в отличие от капиталистической и традиционной социалистической), и обратимся к типичным конституциям других стран. В настоящее время различают три вида структуры действующих конституций: консолидированные2, неконсолидированные и комбинированные. Первые представляют собой единый текст, в него вносятся поправки, реже они прилагаются к
1 Перевод слова «джамахирия» на русский язык не тождествен слову «государство», это, скорее, сообщество, содружество.
2 Иногда говорят - «кодифицированные», но, думается, что термин «консолидированные» точнее, конституция - это не кодекс конституционного права.
нему (США, некоторые пространные поправки - в Индии). Таких конституций в мире подавляющее большинство (Алжир, Испания, Китай, Россия и др.). Неконсолидированные конституции состоят из множества конституционных (основных - в Израиле3) законов, принятых по процедуре принятия конституционного закона. В Швеции таких законов четыре (о престолонаследии 1810 г. с изменениями, о свободе печати 1946 г., о форме правления 1974 г., о парламенте (риксдаге) 1974 г.), в Израиле основных законов более 10 (о земле, об армии, о кнессете - парламенте и др.), в Конституционном акте Канады 1982 г. их названо 30. Комбинированные конституции действуют в Великобритании и Новой Зеландии4. Они состоят из множества обыкновенных законов - актов, статутов (формального понятия конституционного закона не существует5), судебных прецедентов, имеющих конституционное значение, конституционных обычаев, иногда к ним причисляют также важнейшие доктри-нальные положения знаменитых британских конституционалистов (например, тезис А. Дайси о суверенитете парламента).
Из сказанного видно, что о продуманной структурной терминологии частей, разделов, глав конституции можно говорить только в первом случае (консолидированные конституции). В двух других заголовки законов иногда имеют случайный характер, а в комбинированных конституциях они иногда очень длинны, отражая обыкновения своего времени (например, основной английский закон 1689 г. о неприкосновенности личности habeas corpus, первые два латинских слова которого теперь без перевода входят в некоторые конституции стран мира). Кро-
3 Иногда основным законом официально называется текст консолидированной конституции, например Германии 1949 г. или Финляндии 1999 г.
4 В Новой Зеландии в 1986 г. принят акт, называемый конституцией, но он регулирует только некоторые вопросы, относящиеся к высшим органам государства.
5 Некоторые британские юристы насчитывают в конституции Великобритании несколько десятков законов, имеющих конституционное значение, американские авторы - несколько сот. См.: Great Britain // Constitutions of the Countries of the World. Oceania Publication. N.Y., 1984.
ме того, в состав комбинированных конституций, как уже говорилось, входят и другие акты (прецеденты, обычаи), не имеющие никаких заголовков.
Консолидированные конституции обычно состоят из трех структурных частей: 1) преамбула или введение с соответствующим заголовком (например, Конституция Аргентины 1994 г., Вводный раздел Конституции Боливии 2009 г.) или без него (Конституция РФ 1993 г.), иногда введения или преамбулы нет (Конституция Финляндии 1999 г.); 2) основная нормативная часть, включающая части, разделы или главы с соответствующими заголовками (для них используются самые разные названия, и существует иногда множество членений), такие части в конечном счете делятся на статьи6; 3) заключительные и переходные положения. Иногда преамбуле предшествует краткое провозглашение (говорится, что парламент или народ на референдуме принял конституцию, глава государства объявляет это (конституции Испании 1978 г., Франции 1958 г.). Есть и иные небольшие вводные части, состоящие из нескольких слов. Например, в Конституции Греции 1975 г. говорится, что она принимается «Во имя Святой, Единосущной и нераздельной Троицы». В США поправки к Конституции составляют ее особую часть, как бы приложение к ней, частично это имеет место и в Индии (пространные поправки). В некоторых странах есть приложения к конституции в виде списков (например, официальных языков в Индии), образцов важных документов, текстов присяги и т.д.
Особый интерес для рассматриваемой проблематики представляет основная нормативная часть. Лишь в редких случаях она делится на части, обозначенные цифрами, без заголовков (Конституция Дании 1953 г.), обычно это главы (разделы и др.) с заголовками, иногда используется множество членений (части, разделы, подразделы и др.). Они тоже содержат заголовки, отражающие структуру конституций. Названия глав (частей, раз-
6 Во многих конституциях статьи тоже имеют заголовки, характеризующие содержание статей. Такая практика облегчает пользование конституцией.
делов и др.) разнообразны. Нередко первая глава называется «Общие положения» (Швейцария), «Основные принципы» (Китай) или «Об основных принципах» (Бразилия), «Основы государственного строя» (Финляндия), в России - «Основы конституционного строя», «Республика» в Польше, во Франции и Уругвае - соответственно - «О суверенитете» и «О национальном суверенитете». Крайне редко первые главы (разделы и др.) имеют название «Основы общественного строя» (устройства) или подобно этому, как назывались они обычно в советских конституциях. Лишь в Конституции Чили 1980 г. так называется первая глава.
Следующая глава конститиуций зачастую посвящена правам и обязанностям граждан (в Швейцарии в такой несколько видоизмененный заголовок включены слова «социальные цели», что симптоматично для современных подходов), есть конституции (например, Германия), где в первой главе закрепляются права и обязанности человека и гражданина, в Парагвае такая глава имеет комбинированное название - «Об основных положениях, правах и обязанностях».
Следующие главы обычно посвящены организации государства (Колумбия), географическому пространству и политическому делению (Венесуэла), федеративному устройству (Россия), а затем или непосредственно (если глав об устройстве государства нет) - высшим органам государства (парламенту, главе государства, правительству), другим центральным органам, судам, управлению и самоуправлению на местах. Заключительной нередко является глава о пересмотре и поправках к конституции. Есть и другие, иногда своеобразные названия глав, иных частей, особенно в конституциях стран Латинской Америки (об экономическом режиме, об экономическом и социальном порядке, о контрольных органах и вооруженных силах, о партиях, об оппозиции, о спорте и науке, даже о градостроительстве).
Обобщение структуры действующих конституций и их содержания свидетельствует о некоторых главных тенденциях в развитии конституций и о принципах их современного построения. Первые конституции ХVШ-ХIХ вв. логически, по их внут-
ренней структуре (ее внешним выражением являлись главы с соответствующими названиями), состояли из двух частей: власть и права человека. В первой части говорилось о власти народа и системе государственных органов (часто только высших), во второй - о правах человека - речь шла только о личных и политических правах, о социально-экономических правах, кроме права собственности, не говорилось. В Конституцию США 1787 г. положения о правах человека вошли только через несколько лет после ее принятия и только в виде поправок к ней (Билль о правах).
В современных конституциях, особенно принятых после Второй мировой войны (а таково подавляющее большинство действующих конституций), социальные положения значительно усилены (ранее они ограничивались, по существу, только нормами о власти народа, лишь в мексиканской Конституции 1917 г., веймарской Конституции Германии 1919 г. и ирландской Конституции 1937 г. содержались некоторые более развернутые социальные положения)7. Не говорилось и об обязанностях. Теперь почти во всех конституциях есть положения о социально-экономических правах и основных обязанностях человека и гражданина. Об обязанностях государства по отношению к человеку, особенно в сфере социально-экономических отношений, упоминается редко, хотя в конституциях уже есть нормы об обязанности установить минимальный размер оплаты труда (МРОТ), а иногда - и прожиточный минимум. В современные конституции включены отдельные нормы, относящиеся к общественному строю, часто говорится о защите прав «трудящихся», о социальном, демократическом, правовом государстве, регла-
7 В самом широком объеме социальные положения содержались сначала в советских конституциях. Они исходили из идей классовой борьбы, диктатуры пролетариата, ликвидации частной собственности, власти рабочих и крестьян и др. В современные конституции сохранившихся стран тоталитарного социализма также включены многие социальные положения, хотя по сравнению с первыми советскими конституциями в них содержатся несколько иные положения о власти, собственности, правах человека и др.
ментируется положение политических партий (о других общественных объединениях говорится крайне редко), принципиально изменяется подход к частной собственности. Вместо принципа священной и неприкосновенной частной собственности установлено, что частная собственность должна служить не только собственнику, но и общему благу, говорится о социальной справедливости, о справедливом распределении богатств, о защите от эксплуатации и др. В современных конституциях закреплены и многие другие социальные положения, в связи с чем в отличие от инструментальных конституций далекого прошлого их называют социальными.
Однако социальные и политические положения современных конституций на деле являются лишь отдельными вкраплениями и не представляют собой целостной системы. Современные конституции еще не стали образцом для модели новой конституции XXI в. Как отмечают некоторые французские конституционалисты, отнюдь не симпатизирующие социализму, такая модель могла бы появиться на основе советского конституционного опыта, но этого не произошло, хотя некоторые новые направления конституционного регулирования тогда были намечены. Французский профессор П. Жерар считает, что советский период «мог бы привести к созданию новой конституционной модели, опирающейся на принципы, фундаментально отличные от западных принципов конституционного права», но не привел, демократические положения советских конституций стали только «декларацией, потемкинскими деревнями»8. Конечно, тоталитарные порядки, закреплявшиеся советскими конституциями, не могут быть приняты, но некоторые подходы таких конституций и их терминология могут быть в преобразованном виде учтены при создании новой модели конституции XXI в.
В данной статье не рассматривается объемная проблема социального характера конституций. Речь идет только о структурной терминологии. Однако отметим следующее. Несомненно, социальные положения имеют первостепенное жизненное зна-
8 Gérard P. Le s specifité s c o nstitutio nnalle s Rus se s // L'état et le droit d'est en ouest. Mé langes offerts au professeur Michel Lesages. P., 2006. P. 27.
чение для человека. Для обычного гражданина важны не столько нормы конституции - на какой срок избирается президент (на четыре, пять или шесть лет), какие органы он создает и какие кандидатуры должностных лиц представляет парламенту, каковы его взаимоотношения с правительством, сколько сессий проводит парламент, сколько чтений проводится при принятии закона и т.д., - сколько положения конституций о необходимости установления МРОТ, прожиточного минимума с субсидиями государства для лиц, доход которых не достигает такого минимума, о формах налогообложения (большинство в России выступает за прогрессивный налог, который упорно не желает вводить правительство), о собственности на землю, об использовании земли и природных ресурсов, являющихся достоянием народа, и т.д.
Для общества в целом, для установления новых отношений между социальными слоями важны положения о социальной справедливости, социальном партнерстве, социальной ответственности, социальном и демократическом государстве, не только об экономической, но и о политической соревновательности, о конкуренции за руководство государственными делами, о выравнивании уровня жизни различных групп населения и местностей и др. Такие положения содействуют формированию нового менталитета общества, его различных групп и индивидов, формированию новой конституционной идеологии. В этом тоже состоит ценность социальных положений, но с позиций юридического подхода они в своем большинстве имеют некоторые терминологические недостатки. В конституциях им нередко придана форма принципов, а не строгих норм. Конечно, принципы - тоже нормы высокой степени обобщения, их значение очень велико, но они нередко требуют дополнительного регулирования, что может ослаблять прямое действие конституции. На наш взгляд, одна из задач конституционалистов состоит в том, чтобы найти более адекватную юридическую терминологию для прямого и эффективного применения конституционных принципов социально-экономического характера.
В настоящее время во многих странах социально-экономические, а иногда и политические положения конститу-
ций зачастую рассматриваются, скорее, не как действующее право, а как декларации о путях и целях развития общества и государства или как руководство для политики правительства. Во многих конституциях они и закреплены обычно в главах, которые называются «Руководящие принципы политики правительства». В конституциях говорится, что правительство должно руководствоваться этими принципами в своей деятельности, но нельзя требовать их осуществления в судебном порядке (Бразилия, Индия, Филиппины и др.). Конституция Албании 1998 г. (ч. 2 ст. 49) гласит: «Добиваться социальных целей непосредственно через суд нельзя».
Это относится не только к целям или принципам, но и к некоторым социальным правам. Некоторые высококвалифицированные безработные, ссылаясь на конституционное право на труд, пытались добиться работы через суд. Были судебные процессы (в частности, в Индии). Суды постановили, что основные социальные права не защищаются в судебном порядке, защите подлежат лишь нормы и отношения, производные от социальных принципов и прав общего характера (например, не право на труд, а на оплату труда).
Широкое включение социально-экономических и социально-политических положений в конституции, понимаемых как принципы или декларации, в какой-то степени ослабляет регулирующую роль конституции как правового акта, имеющего высшую юридическую силу. Вместе с тем принципы, цели, декларации по своему существу имеют особенно значимый характер, а то, что некоторые из них не могут быть осуществлены в судебном порядке, не лишает их возможностей быть реализованными. Помимо судов, есть другие органы государства, прежде всего высшие (за рубежом они нередко обобщенно называются правительством, «управлением»), которые обязаны реализо-вывать такие цели и принципы (иной вопрос, как это происходит на деле); нельзя сбрасывать со счетов роль давления общественного мнения; бывают и насильственные эксцессы, когда при массовом нарушении социального порядка президенты спасаются бегством из страны (дважды в 2000-х гг. это имело место в Киргизии, в 2011 г. - в Тунисе; таким образом был смещен в
2011 г. президент Египта) или их смещают и разгоняют парламент ворвавшиеся в него толпы народа (Грузия).
Обсуждаемая проблема имеет еще одну очень важную сторону. Конституция - это не только правовой акт, основной закон, имеющий высшую юридическую силу, выполняющий главные нормативно-регулятивные функции в обществе, обеспечиваемые государственным, властным принуждением. В обычных условиях (исключая тоталитарные порядки) конституция, если она не навязана обществу путем насилия или обмана (хотя давление на менталитет народа и на отдельно взятых граждан есть всегда), это также нечто вроде общественного договора между властвующими и подвластными, между различными социальными слоями и политическими группировками общества. Иногда такое качество конституции проявляется весьма отчетливо, например при подготовке к принятию Конституции Испании 1978 г., когда политические партии заключили соглашение об основных положениях будущей конституции. Такую же роль выполняли форумы партий, национальные конференции представителей различных объединений, социальных слоев на рубеже 80-90-х гг. XX в. при крушении тоталитарных режимов в странах Африки и Центральной и Восточной Европы. Они определяли основные положения будущей конституции.
Отмеченная роль конституции как документа с элементами общественного договора имеет очень важное значение для структуры новой модели конституции XXI в. Включение принципиальных социальных и политических положений (о роли трудящихся и защите их, упомянутых выше других социальных положений, о роли партий и политической, пока что только парламентской, оппозиции и др.) в некоторые конституции после Второй мировой войны показывает, что такая роль конституции уже в какой-то мере начинает пониматься.
Происшедшие изменения в содержании и структуре новых конституций весьма существенны, однако эти сдвиги не только не завершены, но и в должной мере не развиты. Конечно, конституции уже не состоят из норм, целиком относящихся только к высшим органам государства или, позже, к органам и личным и политическим правам индивида, наконец, еще позже, они по-
полнились нормами о социально-экономических правах и принципах местного самоуправления. Но и теперь основная часть текста конституций (в разных странах 85-90%, а то и 95%) и конституционной терминологии посвящена институтам государ-ственности9. На наш взгляд, эта традиция в конституциях XXI в. должна быть изменена. Конечно, регулирование основ организации и деятельности органов государства по-прежнему должно быть важнейшей составной частью конституционного текста. Может быть, эту часть следует даже развить, указав на основы (только на основы) организации органов субъектов федерации и органов местного самоуправления (это есть в конституциях некоторых федераций Латинской Америки), на возможность делегированного и регламентарного (субсидиарного) законодательства (все равно оно есть во всех странах), на принципиальные стороны положения государственных служащих (например, «прозрачность» лиц, занимающих публичные должности, в их доходах и расходах), включив некоторые другие положения. Гораздо лучше это делать в конституционном порядке, если конституция рассматривается как документ с элементами общественного договора, нежели различными подзаконными актами. Такая конституция будет гораздо более объемной, поэтому особенно важны тщательный отбор материала и соответствующая редакция текста, что позволит держать ее размер в определенных границах (в настоящее время, например, индийская Конституция 1949 г. вместе с сотней пространных поправок-приложений составляет целую книгу).
Анализ тенденций развития современной конституции свидетельствует, что логическая, внутренняя терминология конституции XXI в. в отличие от логического двухэлементного подхода первых конституций складывается на базе регулирования пяти крупных блоков: 1) человек, включая понятия гражданина, иностранца, лица без гражданства и др.; 2) публично-правовые
9 Некоторое исключение составляют единичные конституции, например Бразилии, Италии, Португалии, но и в них доминирует часть (в совокупности разные части), нормами которой регулируются организации и деятельность высших органов государства.
и иные коллективы, сообщества людей - общественные объединения (партии, профсоюзы, союзы работодателей, различные объединения по интересам, творческих профессий), религиозные организации и др.; 3) общество страны в целом и его составные части - публичные территориальные коллективы на разных уровнях территориального деления страны; такие коллективы получают свое официальное выражение и организационную форму в территориальных публично-правовых образованиях (общество - в государстве, другие - в субъектах федерации, территориальных автономиях, муниципальных образованиях и др.); социальные слои общества (например, работники и работодатели) и иные публичные группировки, требующие особого конституционного регулирования (например, коренные малочисленные народы, кочевники в некоторых странах); 4) государство, иные территориальные публично-правовые образования и их аппарат публичного управления (высшие и местные органы государственной власти, органы публично-правовых образований); 5) местное самоуправление. Это тоже публичная власть, но иная, чем суверенная государственная власть или государствоподоб-ная власть субъектов федерации. Местное самоуправление пробивалось через королевских чиновников в течение веков и всегда понималось как право низовых (а позже и более крупных, региональных) территориальных сообществ на собственное решение вопросов, имеющих местное значение. Но оно нуждается в сотрудничестве с государственной властью (как и последняя с ним), в организационном выражении этого сотрудничества не только путем заключения договоров (этого недостаточно), но и в создании определенной схемы единства с органами и должностными лицами государства. Это объективно обусловлено: государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации, муниципальная власть - все это ветви единой публичной власти народа (нередко лишь власти, осуществляемой от имени народа). Предложения заменить местное самоуправление государственными органами или должностными лицами непродуктивны, эти институты должны быть органически соединены. О формах такого соединения будет сказано ниже.
В соответствии с предложенной схемой, на наш взгляд, должна применяться соответствующая структурная терминология. Она в основном уже создана в процессе векового развития конституционного права. Речь идет лишь о дополнении недостающих словарных форм и особенно терминологических оборотов.
Представляется, что терминологическая структура новой модели конституции должна идти не «сверху», от крупных структур, а «снизу», от «клеточки» всего сущего в жизни общества - от человека. Упомянутые выше блоки норм (логические части) могли бы называться (в том числе не обязательно в такой последовательности) следующим образом: 1) человек и гражданин (в этой части должны содержаться нормы не только об основных правах и обязанностях, но и многие другие положения, например, что человек - высшая ценность (пока что это закреплено только в Конституции РФ), положения, что государство, публичная власть за счет ресурсов общества и других публично-правовых сообществ создает инфраструктуру и обеспечивает основные нужды человека, но он сам также обязан заботиться о себе и своей семье и др.); 2) коллективы и объединения. В этом блоке наряду с теми нормами, которые теперь имеются в конституциях (о партиях и иногда об общественных объединениях), целесообразно более широкое конституционное регулирование. В нем могут содержаться положения о свободе объединения, о различных видах коллективов, объединений, в том числе о коммерческих и некоммерческих, нормы о их государственной регистрации и юридических лицах частного и публичного права, о месте и роли общественных объединений в обществе и государстве, о представительстве объединениями (их органами) в определенных случаях членов объединений, их интересов, о моральной ответственности объединений за публичную деятельность их членов и т.д.; 3) общество и иные территориальные публичные сообщества. В дополнение к имеющимся положениям о собственности, причем иногда в конституциях говорится и о праве исключительной государственной собственности на определенные природные и иные объекты и порядке их использования (чего нет в Конституции РФ, и нередко природные богатства
расхищаются) и наряду с некоторыми другими положениями (например, о единстве экономического пространства и различных видах территориальных публичных коллективов) в этом блоке должны, на наш взгляд, содержаться нормы об экономической, социальной, политической системах, основах духовной жизни общества, а также те принципы, о которых сказано выше (социальное партнерство, социальная справедливость и др.). Кроме того, в данный блок могут быть включены положения о наказании терроризма, на конституционном уровне необходимо решить вопрос о захвате заложников, в частности (в об отрицательном отношении к выкупу) и наказании пиратства в открытом море, без этого такие преступления будут повторяться, а также определенные этические положения в отношении наркомании, алкоголизма, табакокурения; 4) государство, иные публично-правовые образования и органы публичной власти. В конституциях, как говорилось, эти вопросы всегда регулируются подробно. Однако недостает положений о должностных лицах, государственных служащих и иных служащих публичной службы (в субъектах федераций, муниципальных образованиях), о специфике их правового положения, их ответственности. Необходимы также ясные нормы об ответственности государства, публично-правовых образований за ущерб, причиненный физическим и юридическим лицам не только неправомерными, но и правомерными действиями их органов и должностных лиц. Иски могут предъявляться не только к органам и должностным лицам (с ними рядовому гражданину состязаться сложно, хотя и такие положения очень важны), но и к публично-правовым образованиям (их руководители пусть уж сами разбираются со своими должностными лицами, а при невыполнении судебных решений суды должны быть вправе штрафовать таких руководителей); 5) местное самоуправление (подробнее об этом - ниже).
Предложенная схема предполагает ее структурное развитие в более детальную конституционную терминологию. Такая терминология должна учитывать качества конституции как своего рода общественного договора. Так, в первом блоке, помимо положения о человеке как высшей ценности, важно также установить, что меры, предпринимаемые обществом и государством,
другими объединениями, должны исходить из этого постулата. Основные права и свободы большинством конституций регулируются сегодня на уровне международных стандартов, но и в этой части целесообразны, на наш взгляд, дополнительные терминологические формулировки: основные права, свободы, обязанности человека регулируются также определенными международно-правовыми актами; права и выполнение обязанностей обеспечиваются государством, другими органами публичной власти; права и свободы человека ограничены его обязанностями по отношению к обществу и государству, а также правами других лиц; необходимо взаимное уважение и соблюдение прав и обязанностей человека; запрещается злоупотребление правами (использование их не столько для осуществления своих законных интересов, сколько для нанесения ущерба правам и законным интересам других лиц); права и свободы могут быть ограничены, но только законом или принятым на основе закона судебным решением, в пределах, форме и путем процедур, предусмотренных конституцией в соответствии с требованиями международного права, и в строго определенных целях, указанных в конституции и международных актах, ратифицированных государством.
Во второй блок, нормы которого регулируют основы правового положения коллективов, сообществ, объединений людей (а таких норм в действующих конституциях явно недостаточно), в дополнение к ним можно было бы включить следующие положения: право каждого человека в соответствии с законом инициировать создание открытых публичных и иных коллективов (объединений, сообществ), а также закрытых акционерных обществ и участвовать в них (государственные служащие не вправе состоять в политических объединениях), но объединения политического характера создают и участвуют в них только граждане данного государства; создаваемые объединения должны стремиться к осуществлению главной цели - поступательному развитию общества и искать пути сотрудничества для осуществления этой цели. В дополнение к имеющимся положениям о запрете разжигания социальной, национальной, расовой, религиозной розни целесообразно указать, что выдвижение лозунгов,
призывающих к насилию, применение насилия в социальной и политической соревновательности и борьбе запрещается и наказывается; что публичные коллективы (объединения) вправе непосредственно или через своих представителей принимать участие в решении вопросов общественной и государственной жизни на основе закона, на условиях и в формах, установленных им; органы государства, местного самоуправления, другие органы публичной власти должны поддерживать связи с законно созданными коллективами, прислушиваться к их мнению при решении вопросов, затрагивающих интересы этих коллективов, консультироваться с ними или их представителями; объединения, создаваемые в форме организации, должны зарегистрироваться в соответствующих органах государства в качестве юридических лиц частного или публичного права; возможно запрещение определенных объединений и приостановление их деятельности с точным указанием законом условий и органов государства, принимающих такие решения. В этом же блоке должны содержаться положения о роли общественного контроля и общественного мнения. Кроме того, на наш взгляд, часть конституции, посвященная коллективам, объединениям, сообществам, должна логически выйти за пределы привычной терминологии и включать некоторые термины административного права и некоторые термины, относящиеся к частноправовым объединениям, давно уже играющим важную роль в жизни общества (например, акционерные общества, являющиеся формой мобилизации капитала), к публичным корпорациям с некоторыми элементами частноправовых объединений, к публично-частным (смешанным) организациям.
Третий логический блок (общество, территориальные публичные коллективы, сообщества) в сфере регулирования основ экономических отношений должен содержать множество новых норм, некоторые из них сейчас разбросаны по отдельным основным законам (их необходимо собрать в систему), ряд формулировок придется создавать заново. К числу таких положений, в частности, относятся: рыночная, но регулируемая экономика; социальная функция частной собственности; исключительная государственная собственность (в том числе на определенные
минеральные ресурсы; такие положения есть в некоторых зарубежных конституциях); разделение имущества других публично-правовых образований на имущество, распоряжение которым регулируется на праве публичной или на праве частной собственности (например, нормы о муниципальной земле и муниципальных дорогах); социально ориентированная экономика; государственное ориентирование экономики и исправление стихии рынка; прогнозирование и индикативное планирование; принципы распределения общественного продукта; сохранение заинтересованности в производстве и недопустимость его прекращения (кроме случаев, предусмотренных в законе); роль труда; прогрессивное налогообложение; государственные займы (международные и внутренние) - только с разрешения парламента, международные займы частных компаний при участии государства в их капитале - только с разрешения государственных органов; справедливое распределение государственного бюджета; разумное и экономичное использование природных ресурсов. Вместо идеологической формулировки о земле, содержащейся в Конституции, необходимы четкие правовые конструкции.
Что касается регулирования основ социальных отношений, то современная модель конституции должна содержать положения о социальной справедливости, социальном партнерстве, социальной ответственности; учет в политике государства общих интересов и особых интересов различных слоев населения, что достигается путем состязательности и компромиссов при применении мирных и демократических методов; принцип выравнивания уровня жизни различных социальных групп и населения различных регионов; осуществление государством, публичной властью «общих дел» (развитие инфраструктуры, образования, здравоохранения и др.) и одновременно особую заботу об обездоленных слоях населения, обеспечение основных нужд каждого нуждающегося индивида (при этом последний должен самостоятельно и постоянно заботиться о себе и своей семье); установление принципов МРОТ, прожиточного минимума («потребительской корзины») и государственных субсидий до размера прожиточного минимума лицам, не имеющим возможности
по не зависящим от них причинам обеспечить самостоятельно прожиточный минимум (при этом установленный законом МРОТ не должен быть ниже установленной законом «черты бедности», а размеры того и другого должны учитывать обычаи народа и реальные возможности общества и государства). В какой-то мере возможно регулирование некоторых вопросов о доходах физических и юридических лиц, о прибыли и ее использовании, установление принципа пределов разного рода бонусов менеджерам (это нередко вызывает повышение социальной напряженности в обществе).
В сфере регулирования основ политической системы помимо норм о политических партиях, о многообразии идеологии и других в третий блок целесообразно добавить положения: о публичной власти народа на всех уровнях организации общества, о суверенной государственной власти, о публичной власти народа (населения) субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования, указав, что сфера полномочий публичной власти в публично-правовых образованиях определяется суверенной государственной властью; о существовании демократического политического режима; о том, что политические отношения регулируются на основе сотрудничества, состязательности и компромиссов различных социальных слоев общества и политических сил; сказать о целях создания и деятельности партий и общественных объединений и главных принципах их организации и деятельности, а также о ликвидации и приостановлении их деятельности (если об этом не будет сказано в части, относящейся к коллективам и сообществам). Здесь же важно определить роль политической (парламентской и непарламентской) оппозиции и способы ее деятельности.
Многие положения, о которых говорилось выше, не являются абсолютной новеллой. Некоторые из них отражены в нормах российского законодательства, другие есть в зарубежных конституциях, третьи применяются на практике, их надо объединить в новой модели конституции.
Не следует также избегать в ней установления некоторых принципов, относящихся к такой деликатной сфере, как духовная жизнь общества. В современных условиях возражения про-
тив этого вряд ли могут быть приняты. В российской Конституции говорится о многообразии идеологии, болгарская, польская конституции запрещают некоторые разновидности тоталитарной и расистской идеологии. Видимо, можно сказать также о свободе интеллектуальной, творческой деятельности и о запрещении судом на основе закона антиобщественных произведений, пропагандирующих национальную рознь, вражду, насилие, противоречащих моральным устоям народа; установить обязанность средств массовой информации давать правдивую и точную информацию, предусмотрев возможность предварительного просмотра общественными советами выпускаемых в свет произведений; закрепить равноправие религиозных конфессий, равное внимание к ним со стороны государства и их равную ответственность за нарушение законов перед обществом и государством; запртить изуверские, тоталитарные секты, наносящие ущерб собственности и здоровью их членов.
Общественные отношения четвертого логического блока (государство и иные публично-правовые образования) достаточно полно урегулированы действующими конституциями. Выше об этом говорилось подробно. Однако и в этой части требуются некоторые дополнения и уточнения. Традиционно делается акцент только на разделении властей, что было естественно четыре века назад в период борьбы против абсолютизма. Теперь, на наш взгляд, нужна иная формулировка: единство государственной власти и разделение ее ветвей. Следует дополнить это положение также упоминанием о системе сдержек и противовесов, взаимодействии ветвей власти, субсидиарности и пропорциональности. Это уже есть в документах Европейского союза. Иногда в конституциях по-своему решается и вопрос о перечне ветвей государственной власти. В разных странах могут быть выделены свои ветви власти, прежняя триада в конституциях иногда дополняется другими ветвями (избирательная власть, гражданская, контрольная, организационная, юридическая), при определенных формах правления ставится вопрос и об особой президентской власти. Важно указать на обязанность органов публичной власти учитывать в своих решениях общественное мнение; на роль институтов непосредственной демократии в
управлении государством (можно заимствовать и институт action popularis - обжалование определенной формализованной группой граждан в суд актов органов государства, противоречащих, по их мнению, конституции); включить принципиальные положения об избирательной системе, в том числе о возможности досрочного отзыва избранных (в единичных конституциях такие положения относятся и к президенту республики). Необходимо назвать принципы финансовой системы государства, определить роль вооруженных сил, полиции, включая запрет их использования в политических целях, закрепить ответственность государства, других публично-правовых образований за деятельность их органов и должностных лиц, в том числе материальную ответственность.
Вряд ли систему органов других публично-правовых образований (субъектов федерации, автономий, муниципальных образований) следует отдавать на полный откуп таким образованиям. Наряду с общей нормой о том, что такая система в публично-правовых образованиях должна следовать принципам построения и отношений центральных органов, можно включить в этот блок статью об обязательном создании в таких образованиях выборных представительных и исполнительных органов (могут быть и избранные исполкомы), избираемых глав муниципальных образований (главы муниципальных образований могут выбираться представительными органами, что в ряде случаев предпочтительнее, чем выборы мэров непосредственно гражданами).
Последний логический блок - местное самоуправление. В новых конституциях отношения в данной сфере регулируются достаточно подробно. Требуются лишь, видимо, некоторые уточнения и дополнения. Важно закрепить положение, что местное самоуправление - это тоже публичная власть народа низовых территориальных публичных коллективов, действующая в рамках конституции и законов; указать, что местное самоуправление создается на уровне общинных (коммунальных) и вышестоящих региональных публично-правовых образований. На наш взгляд, система органов местного самоуправления в низовых и региональных публично-правовых образованиях сейчас
не совсем одинакова и должна быть неодинаковой, но необходимо, используя свои формы, сблизить эти структуры. Еще более важно сблизить муниципальную публичную власть и публичную государственную власть, их органы. Формулировка Конституции РФ (ст. 12) отдаляет друг от друга эти формы публичной власти, но их разрыв недопустим. Как уже говорилось, по социальной природе это одинаковая власть, и она не может быть иной в одном и том же государстве. На низовом уровне муниципальных образований теперь во всех демократических странах, а иногда и в странах с либеральными, полудемократическими режимами существуют только выборные органы общей компетенции (представительный орган, мэр или староста, есть и другие названия), избираемый непосредственно гражданами или представительным органом (в очень малых муниципальных образованиях вместо представительного органа существует сход граждан, достигших 18 лет). Каких-либо чиновников общей компетенции, назначаемых органами государства или вышестоящих муниципальных публично-правовых образований, на этом уровне нет (могут быть служащие публичной службы, выполняющие частичные функции, например, в почтовых отделениях, в отделениях государственного банка и др.).
Но на низовом уровне тоже возникают некоторые вопросы государственного значения (например, призыв в армию). Мэр, староста может, конечно, заключать с органами военного управления договоры, в соответствии с которыми он тоже будет вести учет призывников, извещать их о необходимости явки в органы военного управления, на медицинскую комиссию и т.д. Но и у других органов государственного управления могут возникать вопросы к мэру - главе местной администрации. Всего заранее договорами не предусмотришь. Поэтому в некоторых странах поступают следующим образом. После избрания мэр назначается на должность государственного служащего министром внутренних дел или другим органом государства и должен выполнять возникающие на местном уровне некоторые функции низового должностного лица государства. Никаких дополнительных «управ» в этом случае создавать не нужно. Во всяком случае можно констатировать, что таким образом обеспечивается дело-
вая связь государственных органов и низовых органов местного самоуправления. Констатация, что вторые не входят в систему первых, недостаточна.
Взаимоотношения на уровне более крупных региональных образований организационно строятся иначе. Помимо избранного регионального муниципального совета (генерального совета и др.) в такое муниципальное образование назначается правительством государственный чиновник общей компетенции (префект, директор, регидор и т.п.). Он имеет свой аппарат и занимается делами государственного значения на местном уровне, муниципальные же органы решают вопросы местного регионального значения. Вероятно, установление таких принципов отношений органов государственной власти и местного самоуправления можно использовать при создании терминологии для новой модели конституции.
В данной статье рассмотрены далеко не все вопросы, касающиеся терминологии, которая может быть присуща новой модели конституции. Жизнь внесет свои дополнения и коррективы, чтобы такая конституция полнее отвечала вызовам времени.
А.В. Малько*
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ**
Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь различную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, экономическая, национальная, военная, информационная и т.п.
* Директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
** Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 11-03-00349а).
