CC BY
60
Финансовый контроль
Удк 336.132
теоретико-методологический аспект внутреннего контроля: практика и развитие
В статье рассмотрены теоретические и методологические аспекты совершенствования и развития системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства.
Ключевые слова: внутренний контроль, контрольная среда, концепция, методология.
Активная мотивация государства на модернизацию российской экономики требует кардинальных изменений в организации и функционировании системы управления органов государственной власти Российской Федерации (в сфере своей компетенции).
В процессе реализации инновационных подходов внутренний контроль должен играть принципиально новую роль и иметь важное самостоятельное значение. Более того, он может быть инструментом, который в ежедневном режиме осуществляет постоянное представление информации:
- о состоянии системы;
- о наличии или отсутствии отклонений от установленных стандартов и нормативов. Это необходимо для информационного обеспечения системы управления и получения возможности принятия своевременных и эффективных решений.
С помощью внутреннего контроля, как свидетельствует мировая практика, осуществляется мо-
Н. и. ДАНШЕШО, кандидат экономических наук, заслуженный экономист россии, доцент кафедры экономики и управления Е-mail: danilenko-nikolay@mail. т российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте российской Федерации, Магнитогорский филиал
ниторинг целевого и рационального использования финансовых и материальных ресурсов для повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности.
От уровня организации и результативности данного вида контроля в значительной степени зависят не только эффективность деятельности соответствующего органа власти, но и реализация процессов социально-экономических преобразований в стране в целом.
В современных условиях внутренний контроль как управленческая функция должен осуществляться на всех уровнях управления. Действующая в настоящее время в бюджетной сфере система внутреннего контроля фиксирует лишь факт нарушения и не дает обоснованного ответа на следующие вопросы:
- как предупредить нарушения;
- как обеспечить целевое использование бюджетных средств;
- как повысить эффективность их расходования.
В научной среде внутренний контроль имеет
широкое определение. Он рассматривается в том числе и как процесс, осуществляемый органом управления организации или другими сотрудниками для получения информации относительно достижения следующих целей:
- эффективность и рациональность деятельности;
- достоверность финансовой (бюджетной) отчетности;
- соблюдение законов и нормативных актов.
Объекты внутреннего контроля выбираются
в соответствии с его целями. Необходимо разграничивать объект внутреннего контроля и предмет внутреннего контроля. В философской трактовке предмет познания - это определенная сторона, свойство и отношение объекта, исследуемые с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах. Предмет определяет границы, в пределах которых изучается объект исследования.
Внутренний контроль является более общим понятием, чем внутренний аудит, хотя нередко они используются как синонимы. Оценка эффективности и рациональности деятельности, являющаяся основной задачей внутреннего контроля, может иметь второстепенное значение (или не иметь вообще никакого значения) в рамках внутреннего аудита, задачей которого является соответствие формальным требованиям.
Внутренний контроль - это очень сложный и тонкий механизм, особенность которого, с точки зрения автора, в его двойственной роли в процессе управления организацией. На практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без взаимосвязи и взаимодействия с контролем. Любая управленческая функция обязательно интегрирована с контролем. Поэтому теоретически, рассматривая каждую стадию как отдельный элемент процесса управления, можно допустить, что элемент контроля присутствует на каждой стадии.
Мировой практике известны разные концептуальные подходы к внутреннему контролю. Их применение в нашей стране сдерживается по ряду причин:
- недостаточное развитие информационных технологий;
- отсутствие унификации технологических процессов и процедур;
- наличие собственных методик организации внутреннего контроля;
- сложность адаптации международного опыта к российской специфике.
Кроме того, исторически сложилось, что теоретические разработки и практическое воплощение
контроля в России (в отличие от стран с развитой рыночной экономикой) в большей степени сосредоточены на финансовой и хозяйственной составляющих контроля, а не на его управленческом аспекте.
Публикации последних лет, посвященные внутреннему контролю, содержат научно обоснованные подходы к его организации в различных экономических субъектах с традиционной точки зрения и с использованием международного опыта. Однако в них не затрагивается проблематика адаптации и синтеза теории и методологии внутреннего контроля, признанных в нашей стране еще в прошлом столетии, с концептуальными разработками по организации внутреннего контроля Комитета спонсорских организаций Комиссии Тредвея (COSO), имеющими широкое применение в мире [3, 5].
Органы Федерального казначейства особое внимание уделяют:
- учету состояния государственных финансов;
- контролю за соблюдением бюджетного законодательства;
- оптимальному и рациональному управлению финансовыми ресурсами.
Любая деятельность внутри органа Федерального казначейства происходит одновременно в двух системах.
С одной стороны - это операционная система, направленная на достижение конкретных целей.
С другой стороны - это система, обеспечивающая контроль установленных параметров операционной системы и представляющая объективную информацию руководству для своевременного принятия управленческих решений.
Для создания системы внутреннего контроля необходимо построить процесс, направленный на формирование правовой базы, норм, процедур, приемов и организационных структур с учетом накопленного опыта и лучшей практики, разработанных для обеспечения разумной гарантии того, что цели будут достигнуты, а нежелательные события - предотвращены или обнаружены и исправлены.
Внутренний контроль можно разделить на четыре взаимосвязанных компонента:
1) контрольная среда;
2) действия по осуществлению контроля - процедуры контроля;
3) информационная система;
4) мониторинг.
Под контрольной средой понимаются действия руководства, направленные на установление и поддержание внутреннего контроля. Контрольная среда влияет на эффективность конкретных средств контроля и включает в себя следующие элементы:
- стиль работы руководства и основные принципы управления;
- организационная структура;
- ответственность и полномочия;
- кадровая политика и практика;
- профессионализм сотрудников;
- порядок ведения учета и отчетности;
- обеспечение соответствия деятельности требованиям законодательства;
- проверка правильности составления документов;
- проверка арифметической точности записей;
- проверка механизма санкционирования операций;
- проведение инвентаризации;
- проверка администрирования информационной системы.
Третьим компонентом внутреннего контроля является его информационная среда. Согласно модели COSO внутренний контроль должен быть встроен в информационную систему и осуществляется менеджерами этой системы.
Следующей составляющей системы внутреннего контроля является мониторинг - процесс, с помощью которого:
- оценивается структура и своевременная работа средств контроля;
- инициируется оперативное принятие решений по исправлению допущенных нарушений.
В Федеральном казначействе вопросам внутреннего контроля и внутреннего аудита придается большое значение. Основополагающие цели, задачи, понятийный аппарат и механизм развития системы внутреннего контроля и аудита определены в Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2011 гг. В данном документе учтены положения:
- Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI);
- Базельского комитета по банковскому надзору (New Basel Capital Accord (Basel II);
- международных профессиональных стандартов внутреннего аудита (The Institute of Internal Auditors. USA);
- рекомендаций Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) по организации внутреннего контроля;
- закона Сарбейнса-Оксли;
- ГОСТ Р ИСО 9000-2001 «Система менеджмента качества (Quality management system)»;
- технологии структурного анализа и проектирования (Structured Analysis and Design Technique);
- ГОСТ Р50.1.028-2001 «Методология функционального моделирования IDEF0/0» [2].
Создана рабочая группа по реализации Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2011 гг.
Под внутренним контролем в системе органов Федерального казначейства понимается непрерывный процесс, осуществляемый руководством, сотрудниками и контрольно-аудиторскими подразделениями органов Федерального казначейства в рамках управления казначейскими рисками, направленный на обеспечение соблюдения требований нормативных правовых актов Российской Федерации и регламентов повышения эффективности и результативности осуществляемых операций в разрезе финансового, административного и технологического направления деятельности [4].
Внутренний контроль осуществляется в соответствии со стандартами, утвержденными Федеральным казначейством.
Субъекты внутреннего контроля в федеральном ведомстве:
- руководители;
- сотрудники;
- контрольно-аудиторские подразделения.
Все они осуществляют процессы и операции
внутреннего контроля в соответствии с возложенными на них полномочиями.
Концептуально система внутреннего контроля Федерального казначейства представлена на рисунке.
Объектами внутреннего контроля являются:
- органы Федерального казначейства;
- сотрудники;
- структурные подразделения данного ведомства.
Методы осуществления внутреннего контроля:
- самоконтроль;
- контроль по уровню подчиненности;
- проведение контрольно-аудиторскими подразделениями проверок тематического и комплексного характера.
Система внутреннего контроля Федерального казначейства
ЦЕЛЬ
Установление соответствия деятельности объекта внутреннего контроля положениям нормативных правовых актов и регламентов
Установление соответствия проводимых финансовых операций и их отражения в бюджетном учете и отчетности требованиям нормативных правовых актов (финансовый контроль)
Установление соответствия осуществляемых операций регламентам, полномочиям сотрудников (административный контроль)
Соблюдение установленных технологических процессов и операций при осуществлении функциональной деятельности (технологический контроль)
ПРЕДМЕТ
Процессы и операции, осуществляемые органами Федерального казначейства в рамках закрепленных за ними функций; формируемые ими документы
Концепция внутреннего контроля Федерального казначейства
В ведомстве создано Управление внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности, а в территориальных управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации - отделы внутреннего контроля и аудита.
В Федеральном казначействе утверждены положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите и стандарты внутреннего контроля и внутреннего аудита для применения контрольно-аудиторскими подразделениями. Разработан ведомственный классификатор нарушений, позволяющий осуществлять системный мониторинг качества выполнения государственных функций и полномочий в установленной сфере деятельности.
Совершенствуется и развивается информационно-техническое обеспечение. Во всех контрольно-аналитических подразделениях Федерального казначейства внедрено автоматизированное программное обеспечение «Внутренний контроль и аудит». Продолжается работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей организацию внутреннего контроля и внутреннего аудита. При этом особое внимание уделяется управлению казначейскими рисками, направленному на решение следующих вопросов:
- выявление и минимизация возможных нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов;
- организация постоянного мониторинга казначейских рисков;
- оперативное принятие управленческих решений в отношении казначейских рисков.
В результате такой целенаправленной работы в Федеральном казначействе как одном из федеральных органов исполнительной власти создана и достаточно успешно функционирует система внутреннего контроля.
Учитывая, что существенная часть деятельности Федерального казначейства сосредоточена в территориальных органах, реализация положений данной концепции в значительной степени зависит от того, как внутренний контроль осуществляется в структурных подразделениях.
В современных условиях органы Федерального казначейства осуществляют свою деятельность с использованием сложных информационных систем. В настоящее время - это Автоматизированная система Федерального казначейства (АСФК). Внедрение данного прикладного программного обеспечения
потребовало изменений в организации внутреннего контроля. Это, в частности, связано с наличием в АСФК многоуровневой системы утверждения платежных документов, суть которой заключается в автоматизации процесса проверки:
- заявок на кассовый расход;
- заявок на получение наличных денег;
- заявок на возврат.
Использование информационных технологий при осуществлении однообразных рутинных операций позволяет максимально снизить количество ошибок и нарушений. Встраивание внутреннего контроля в информационные системы повышает его прозрачность и способствуем увеличению его эффективности. При этом, конечно, не стоит забывать, что работу любой информационной системы необходимо подвергать постоянному мониторингу.
Рассмотрим вариант организации внутреннего контроля. К примеру, процесс проверки заявок на кассовые расходы. В рамках заданного процесса прежде чем трансформироваться в платежное поручение, данная заявка просматривается специалистом отдела расходов (самоконтроль) и специалистом, осуществляющим взаимоконтроль, а также начальником отдела.
Специалисты осуществляют взаимосвязанные операции. Причем соответствующим регламентом деятельности и должностными инструкциями за каждым участником этого процесса закреплены определенные полномочия, ответственность и соответствующий контроль. Для одного это - самоконтроль, для другого - взаимоконтроль, для начальника - мониторинг.
При этом на каждом участке контроля осуществляется утверждение (регистрация) документа в АСФК с изменением его статуса. Начальник отдела не может утвердить заявку до тех пор, пока все сотрудники, участвующие в цепочке утверждения документа, не выполнят регистрацию. Таким образом, обеспечивается полный охват предоставленных клиентами платежных документов.
Другой документ - уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа на конечной стадии утверждается руководителем отделения. Это поддерживает необходимый уровень ответственности сотрудников отдела, принимающих от клиентов данный документ.
Перечень основных операций, используемых в качестве объекта внутреннего контроля, уровень их автоматизации, а также наличие (отсутствие)
человеческого фактора и оценка риска представлены в таблице.
Одним из достоинств АСФК является централизация ранее разрозненных баз данных. В связи с этим часть операций, подлежащих внутреннему контролю, используется исключительно на уровне управления Федерального казначейства. Среди них можно выделить [1]:
- контроль за своевременностью зачисления лимитов, бюджетных обязательств на лицевые счета распорядителей (получателей) средств федерального бюджета;
- контроль за своевременностью зачисления предельных объемов финансирования на лицевые счета получателей средств областного бюджета;
- контроль за правильностью оформления заявок на кассовый расход;
- контроль за целевым использованием распорядителями (получателями) бюджетных средств;
- контроль за своевременностью обработки заявок на кассовый расход и другие операции.
Учитывая цели, которые ставятся перед современным внутренним контролем, его арсенал необходимо пополнять новыми формами и методами, наиболее эффективными и менее затратными. Но чтобы получить необходимый эффект от такого вида контроля, необходимо:
- формализовать процедуры контрольных мероприятий;
- разработать единые стандарты и методики его проведения.
В теоретико-методологическом аспекте для развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в современных условиях следует решить целый ряд новых задач. Назовем некоторые из них:
- развитие механизмов проведения бюджетного аудита в отношении территориальных органов (аудит эффективности использования бюджетных средств, риск-аудит, аудит контроля);
- трансформация подходов к реализации систематического самоконтроля и регулярным камеральным проверкам: от документального - к технологическому и административному с использованием автоматизированных средств контроля;
- дальнейшее совершенствование инструментария и процедур внутреннего контроля, в частности, за счет внедрения дистанционной модели (удаленного доступа);
- обеспечение превентивности контрольных мероприятий с интеграцией внутреннего контроля в общую систему управления при организации исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания бюджетов всех уровней;
- осуществление мониторинга выявленных нарушений, практическая реализация механизма «обратной связи» с целью минимизации рисков повторного возникновения указанных нарушений
Отдельные объекты внутреннего контроля в условиях АСФк
Объект контроля Уровень автоматизации Присутствие человеческого фактора Уровень риска
Правильность оформления платежных документов Высокий Да Низкий
Непревышение кассовых выплат над доведенными Высокий Нет Высокий
лимитами бюджетных обязательств (предельными
объемами финансирования расходов)
Правильность оформления уведомлений об уточнении Высокий Да Низкий
вида и принадлежности платежа
Соответствие кода классификации операций сектора Низкий Да Высокий
государственного управления содержанию проводимой
операции
Своевременность зачисления финансирования на Высокий Да Высокий
лицевые счета распорядителей (получателей) средств
местного бюджета
Своевременность зачисления на лицевые счета получа- Высокий Да Высокий
телей средств федерального бюджета лимитов бюджет-
ных обязательств (детализирующие, доведенные до
них лимиты бюджетных обязательств, дополнительное
финансирование)
Обработка банковских выписок Средний Да Низкий
Обработка сведений о принятых бюджетных обязатель- Высокий Да Низкий
ствах
(путем совершенствования нормативной базы, доработки применяемых прикладных программных продуктов);
- комплексное формирование и развитие нормативной методической базы системы внутреннего контроля, составными элементами которой должны стать процессы формализации процедур контрольных мероприятий и обновляемые методики проведения внутреннего контроля, с использованием лучшей практики;
- углубление взаимодействия с органами государственного финансового контроля всех уровней и правоохранительной системой (на основе соответствующих законодательных, нормативных актов, а также заключаемых соглашений) по формированию единого информационного ресурса, доступного в соответствии с установленной сферой деятельности не только субъектам государственного финансового контроля, но и заинтересованным правоохранительным органам;
- придание контролю таких качеств, как про-цессность, интегрированность, постоянность и эффективность.
Определяющую роль в обеспечении действенного внутреннего контроля призвана сыграть, с точки зрения автора, эффективная кадровая политика. Практика организации внутреннего контроля позволяет сделать вывод о том, что большинство нарушений, выявляемых в ходе контрольных мероприятий, относятся к человеческому фактору и контрольной среде. В одном случае сотрудники боятся сделать ошибку и стараются выполнять свои функции по минимуму, скрывают результаты проведенного внутреннего контроля. В другом -отсутствуют четкое определение и закрепление полномочий и ответственность за ними.
Это в свою очередь снижает объективную оценку адекватности и результативности системы внутреннего контроля, не позволяет определить оперативность реагирования на все проблемы, выявляемые в ходе осуществления внутреннего контроля.
Таким образом, необходимыми элементами выполнения поставленных задач и достижения целей можно считать:
- закрепление за специалистами полномочий и персональной ответственности;
- заинтересованность сотрудников казначейской системы, призванных обеспечить внедрение системы внутреннего контроля.
Вопрос совершенствования внутреннего контроля непосредственным образом затрагивает проблему повышения квалификации специалистов ведомства. Та форма обучения, которая существует ныне, уже не в полной мере отвечает требованиям времени. Программы обучения носят скорее теоретический, чем практический характер.
Помимо опыта работы, знаний, квалификации и навыков специалист по внутреннему контролю должен обладать следующими качествами:
- аналитическим складом ума;
- коммуникабельностью;
- системностью мышления;
- умением аргументированно отстаивать свою точку зрения;
- честностью;
- самоорганизованностью;
- умением планировать свою работу.
Непременными условиями являются:
- знание принципов организации и управления;
- использование научных методов;
- владение базовыми знаниями.
Успешная реализация мероприятий по развитию и совершенствованию системы внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства позволит повысить эффективность управления при решении задач как текущего, так и инновационного характера.
Список литературы
1. Лукашов А. И. Внутренний контроль в условиях автоматизированной системы Федерального казначейства // Финансы. 2010. № 8.
2. Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2011 годах (с изменениями, утвержденными решением Коллегии Федерального казначейства от 27.04.2009 № 16/1). URL: http://www. roskazna. ru/store/20082009con. doc.
3. Макаренко Е. Н. Система внутреннего и внешнего аудита в условиях МСФО и МСА. Орел. 2011.
4. Об утверждении Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе: приказ Федерального казначейства от 25.01.2011 № 19. URL: http://ulyanovsk. roskazna. ru/file/fs/89.29882.19.htm.
5. Серебрякова Т. Ю. Концептуальные модели сквозного внутреннего контроля. Йошкар-Ола. 2010.
