CC BY
36
Теоретико-методологические проблемы развития образовательного комплекса Ставропольского края
В статье рассматриваются проблемы, возникающие в реализации органами местного самоуправления задач государственной политике в области образования на примере Ставропольского края.
Ключевые слова: местное самоуправление, образовательный комплекс, регион, муниципальное образование, реформа, сфера образования.
N.V. Isakov, Doctor of law, professor, professor of Pyatigorsk Branch of North Caucasian Federal University; tel.: 89288256277;
E.A. Abramova, post-graduate of the chair of international relations and international law of Pyatigorsk state Linguistic University; tel.: 88793400985.
Teoretic-metodology problems of development of the educational complex in stavropol territory
In this article the problems arising in realization by local governments of tasks to a state policy in the field of education on an example of Stavropol Territory are considered.
Key words: local government, educational complex, region, municipality, reform, sphere of education.
Исаков Николай Васильевич
доктор юридических наук, профессор,
профессор Пятигорского филиала Северо-Кавказского федерального университета (тел.: 89288256277)
Абрамова Елизавета Александровна
аспирант кафедры международных отношений и международного права
Пятигорского государственного лингвистического университета
(тел.: 88793400985)_
В конце 1990-х гг. в отечественной науке и практике превалировала точка зрения о том, что современный российский опыт не только не соответствует теоретическим основам муниципальной науки, но и доказывает, что в России нет не только основ местного самоуправления, но и отсутствуют многие основы, необходимые для нормального функционирования местной власти вообще. В тоже время, несмотря на скепсис ученых, местное самоуправление как форма народовластия поступательно развивалась в нашей стране. Становление современной модели российского местного самоуправления началось в начале 90-х гг. XX в., вместе с первыми демократическими реформами и принятием первых нормативно-правовых актов в области местного самоуправления. За прошедшие годы в России накопился богатый и разнообразный опыт реализации местного самоуправления. Одна-
ко, проблем в этой области все еще очень много.
Совершенно уверенно можно утверждать, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России начался новый этап реформирования местного самоуправления. В результате реформы местное самоуправление было выведено из сферы местного самоуправления, органы местного самоуправления получили организационно-правовое обособление от аппарата государственного управления.
В настоящее время, большинство российских ученых сходятся во мнении, российская нормативно-правовая модель местного самоуправления относится к англосаксонскому типу, о чем свидетельствуют, в частности, ст. 12 Конституции РФ, где говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
248
Однако это не означает, что органы местного самоуправления не участвуют в реализации государственной политики и решении государственных задач на местах.
Организация предоставления услуг в сфере образования как раз и относится к государственным задачам, решение которой частично возложено на органы муниципальных образований. Система образования в любом государстве обладает своими особенностями, так же как и по своему строится система правоотношений в области образования на уровне местного самоуправления.
Нужно отметить, что в Ставропольском крае и Новосибирской области реформа местного самоуправления началась намного раньше, чем в других субъектах Российской Федерации - уже с 1 января 2005 г. Новые процессы затронули все сферы организации местного самоуправления, в том числе и муниципальное управление образовательным комплексом. За прошедшие 7 лет в крае накоплен уникальный опыт организации и осуществления местного самоуправления, в том числе в сфере предоставления населению образовательных услуг. Этот опыт должен быть проанализирован специалистами и может быть продуктивно использован для совершенствования законодательства России о местном самоуправлении и об образовании.
В России на уровень местного самоуправления переданы функции государства в области дошкольного и среднего образования, а также дополнительного образования. Задачи организации высшего образования остаются в целом за государством, а организация системы дошкольного воспитания и образования не рассматривается как государственная задача и возложена как на институт семьи, так и на местное самоуправление.
Сложившаяся ситуация в России в настоящее время такова, что во многих сельских районах Центра и Севера европейской части России, а также районах Сибири и Дальнего Востока 30-40 % расходов бюджетов так называемых «поселенческих» муниципальных образований тратится на образование. При этом в силу малокомплектности школ количество учеников, приходящихся на одного учителя, оказывается значительно меньше, чем в городах. В результате в старших классах наблюдается острый дефицит «учителей-предметников», что резко снижает уровень подготовки учащихся в сельской местности. При этом в силу ухудшения демографической ситуации сокращается и количество учащихся в «городских» школах, а также школах, расположенных в районных центрах.
Относительно развития системы образования в условиях местного самоуправления в
Ставропольском крае это может привести и приводит к следующим проблемам.
Увеличение стоимости обучения одного учащегося в сельских малокомплектных школах. Так, по данным Министерства образования Ставропольского края, средняя стоимость обучения одного ученика в крае в 2006 г. составляла 9,5 тыс. рублей. Однако, к примеру, по данным 2006 г. в Туркменском районе Ставропольского края было 16 школ, в которых обучалось всего 3683 ученика. То есть в одной школе училось примерно 230 человек. Соответственно, запланированная стоимость обучения одного учащегося в районе составляла 11 621 руб. В тоже время, в г. Ессентуки находилось 13 школ, в которых обучалось 8380 учеников. Соответственно, запланированная стоимость обучения одного ученика в г. Ессентуки составляла 5970 руб.
Налицо факт более дорогого среднего образования в сельских школах, чем в школах городских. Средняя стоимость обучения в этих категориях школ составляла на 2006 г. 8641 руб. и 7497 руб. соответственно.
Необходимо было учитывать, что стоимость образования в сельской и городской местности разнятся. В 2010 и 2011 гг. этот фактор был учтен и муниципальные школы поучали подушевое финансирование с учетом этого фактора. Среднекраевой норматив подушевого финансирования в 2011 г. на реализацию федерального государственного стандарта составил в городской местности 17387 руб., а в сельской 20940 руб.
В условиях подушного финансирования образования в нашей стране, образовательные учреждения, расположенные в муниципальных районах Ставропольского края, а в особенности на территории сельских поселений, находятся в очень невыгодной ситуации. Они не способны на фоне уменьшения сельского населения увеличивать количество обучающихся с целью увеличения финансовых поступлений. В тоже время, образовательные учреждения начального, основного и среднего образования, находящиеся в городских округах способны бороться за увеличение контингента учащихся, например, улучшая качество предоставляемых образовательных услуг.
Муниципальные образования не обладают полномочиями по финансированию образовательного процесса, соответственно наполняемость бюджетов муниципальных образовательных учреждений зависит от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. В условиях целевого использования этих средств, перечисленных на организацию учебного процесса, муници-
249
пальные образовательные учреждения не вправе использовать их на иные цели.
Сельские школы рискуют попасть в замкнутый круг, когда уменьшается контингент учащихся и, соответственно, подушное финансирование, внедрение инновационных технологий в образовательный процесс требует финансовых вложений, а качество предоставляемых образовательных услуг не является конкурентным преимуществом по сравнению с другими образовательными учреждениями, так как бороться не за кого. Так, согласно официальным данным Министерства образования Ставропольского края, в
2006 г. в крае было всего 298418 учащихся,
2007 - 282610 учащихся, 2008 - 270585 учащихся, 2009 - 262269 учащихся, 2010 -257356 учащихся, 2011 - 253507 учащихся.
Частично из сказанного выше вытекает проблема финансирования среднего образования в России вообще и в Ставропольском крае, в частности. В контексте проблем финансирования муниципальных школ необходимо отметить следующее.
В 2005 г. в отрасль образования в Ставропольском крае было привлечено в совокупности бюджетных и внебюджетных средств 405 млн. 300 тыс. руб. В процентном соотношении на образование в 2005 г. было потрачено 27 % консолидированного бюджета Ставропольского края, что составило 70 млн 770 тыс. руб.
Распределены бюджетные средства были следующим образом: 4,1 % на развитие учебного процесса, 24,3 % на оплату коммунальных услуг, 8,7 % на содержание зданий и социальные выплаты, 69,2 % на оплату труда. При этом необходимо учитывать, что приведенные нами официальные данные касаются всей отрасли «Образование» Ставропольского края, т.е. финансовые средства распределялись между государственными и муниципальными образовательными учреждениями.
В 2011 г. по отрасли «Образование» (для государственных и муниципальных образовательных учреждений) было освоено 21 млрд 307 млн рублей. Доля расходов на образование в консолидированном бюджете края составила более 25 %. Кроме того, в 2011 г. для модернизации системы общего образования Ставропольского края, в соответствии с Соглашением, заключенным между Министерством образования и науки РФ и Правительством Ставропольского края, размер субсидии из федерального бюджета бюджету Ставропольского края составил 542 млн 306 тыс. руб., из консолидированного бюджета края было выделено 28 млн 803 тыс. руб.
Возникает закономерный вопрос: достаточно ли бюджетных и привлеченных средств для насыщения финансовых потребностей муниципальных образовательных учреждений? Для того, чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо проанализировать потребности муниципальных образовательных учреждений.
В 2006 г. при средней стоимости обучения одного ученика в сельской школе 8641 руб. и стоимости обучения одного ученика в городской школе в 7497 руб. на обучение понадобилось примерно 24 млн 80 тыс. руб. В 2011 г. в совокупности на нужды общего образования края при средней стоимости обучения одного учащегося 19163 руб. было выделено примерно 48 млн 580 тыс. руб. Остальные средства были истрачены на систему высшего образования и среднего образования в крае, ремонт и модернизацию.
По данным Министерства образования Ставропольского края, в 2005 г. на капитальный ремонт образовательных учреждений было выделено 128 млн руб., что составляет 15 % от потребности. С каждым годом количество образовательных учреждений, требующих капитального ремонта росло: в 2003 г. -850 объектов, в 2004 - 960 объектов, в 2005 г. - 1010 объектов. Подчеркнем, что на сегодняшний день все аварийные объекты - это муниципальные образовательные учреждения.
Что касается текущего ремонта муниципальных образовательных учреждений, то он уже в течении многих лет в основном осуществлялся за счет самих школ, благотворительной помощи юридических лиц, средств родителей обучающихся. В редких случаях стабильно экономически развивающиеся муниципальные образования оказывают образовательным учреждениям, находящимся в их ведении, материальную помощь в проведении текущего ремонта.
Как следует из отчетных данных Министерства образования Ставропольского края, за счет средств федерального бюджета и консолидированного бюджета Ставропольского края в 2011 г. были проведены противоава-рийные мероприятия и созданы безопасные условия эксплуатации 12 объектов образования (9 муниципальных общеобразовательных учреждений и 3 школ-интернатов для детей с ограниченными возможностями по здоровью). На эти цели в 2011 г. из федерального бюджета выделено 49,279 млн рублей, софинан-сирование из консолидированного бюджета края - 20,9 млн руб.
Всего за 2009-2011 гг. на противоаварий-ные работы в школах края из федерального бюджета было направлено 335 млн рублей,
250
103 млн руб. - из консолидированного бюджета Ставропольского края. За счет этих средств к концу 2011 года было выведено из состояния аварийности и капитально отремонтировано 50 школ и школ-интернатов края. Аварийность муниципальных образовательных учреждений была снижена до 9 % от общего количества школ.
При этом в 2012 г. будут капитально отремонтированы 28 государственных и реконструированы 5 муниципальных общеобразовательных учреждений. На эти цели предусмотрено из федерального и консолидированного бюджета края более 265 млн рублей. В 2012 г. планируется вывести из состояния аварийности еще 7 школ.
Констатируем факт, что, несмотря на то, что Ставропольский край в настоящее время не способен в полной мере профинансировать завершение строительства уже возводимых объектов и ремонт образовательных учреждений, из федерального бюджета оказывается серьезная помощь образовательному комплексу края и муниципальных образований.
Важным компонентом современной территориальной организации системы образовательных учреждений является обеспечение транспортной доступности школ. На 1 января 2006 г. в Ставропольском крае было налажено движение 45 школьных автобусов. В тоже время потребность в школьных автобусах составляла 120 единиц.
Полномочия по организации подвоза учащихся в учреждения общего образования возложены законодательством Российской Федерации и Ставропольского края на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Между тем, в связи с недостаточно прочным финансовым положением муниципальных образований, все школьные автобусы, были приобретены за счет средств федерального бюджета. Что касается технического обслуживания, ремонта и замены техники, то муниципальные образования не закладывают на это средства в свои бюджеты. Так, в 2011 г. также за счет средств бюджета Ставропольского края было приобретено еще 70 школьных автобусов для подвоза учащихся в общеобразовательных учреждениях взамен пришедших в негодность.
Таким образом, основной проблемой в области финансирования образования в крае является его недостаточность. Муниципальные образования в большинстве случаев участвуют в финансировании минимально, а федеральных и региональных средств, несмотря на заметное увеличение их общего объема, все еще недостаточно.
В Российской Федерации существуют субъекты, в которых ситуация с финансированием муниципальных образовательных учреждений гораздо хуже, чем в Ставропольском крае. Например, по данным опроса Фонда «Общественное мнение» от 28 февраля 2012 г., 90 % россиян, имеющих детей школьного возраста, сказали о том, что они постоянно вносят деньги в школу.
В Ставропольском крае муниципальные образовательные учреждения столь же активно привлекают денежные средства родителей учащихся для решения школьных нужд. Это означает, что экономика системы образования требует разработки новых организационно-финансовых механизмов своего обеспечения с более активным, эффективным и прозрачным вовлечением средств населения и работодателей. В тоже время, проблему взимания с родителей дополнительных денежных средств, не обусловленных оказанием образовательных услуг в соответствии с уставом образовательного учреждения, можно было бы решить с помощью более активного привлечения населения муниципального образования к участию в общественном управлении муниципальным образовательным учреждением. Этот опыт давно уже накоплен зарубежными странами.
К примеру, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, можно было бы создавать так называемые попечительские советы школ или школьных общественных менеджеров из числа родителей обучающихся. Эти общественные органы занимались бы, во взаимодействии с администрацией образовательного учреждения, в том числе, формированием дополнительных средств школьного бюджета и контролем за его финансированием. Необходимо отметить, что в Ставропольском крае уже имеется опыт создания попечительских советов, хотя и незначительный.
Еще одна проблема в области предоставления образовательных услуг муниципальными образовательными учреждениями связана с подменой ответственного субъекта управления. Напомним, что в современной России для учреждений дошкольного образования, общеобразовательных школ, части учреждений профессионального образования характерна четырехзвенная структура управления: Министерство образования и науки РФ — орган управления образованием субъекта РФ (Министерство образования Ставропольского края, например) — орган власти муниципального образования - образовательное учреждение.
На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализа-
251
цию прав граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Таково требование Закона Российской Федерации «Об образовании» 1992 г.
Однако государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т.е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления. Кроме того, без определения критериев эффективности деятельности управленческих структур в области образования в стране и в крае, невозможно требовать повышения качества управления и нет возможности объективно сравнивать его с опытом зарубежных стран.
Еще одна проблема связана с кадровым обеспечением отрасли, особенно сельских школ. В 1997 г. в образовательных учреждениях Ставропольского края работал 29 201 педагог, а в 2004 г. - 24 667 педагогов. Таким образом, общее количество преподавательского контингента за 7 лет сократилось на 4 534 человека. По нашему мнению, для отрасли образования Ставропольского края, в условиях повышенных требований к уровню образования современного человека, это потеря.
К сожалению, более поздние периоды сложно отследить и официальной информации на этот счет нет. Однако, косвенная информация, например, количество студентов в педагогических колледжах (2005 г. - 7333 человека, 2010 г. - 6419 человек), и другие данные, позволяют утверждать, что количество молодых педагогов, проходящих на работу в школы, особенно сельские, крайне незначительно, а количество учителей достигших пенсионного возраста увеличивается.
При этом, средние цифры по краю не отражают динамику изменения кадрового состава в сельских и городских школах. На основе проведенных нами исследований мы можем с уверенностью говорить о том, что в сельских школах ситуация более критичная, чем в муниципальных образовательных учреждений городов, в особенности имеющих статус городских округов.
Что касается заработной платы педагогических работников, то в среднем отрасли
«Образование» в Ставропольском крае на 2006 г. она составляла 4495 руб., при этом средняя зарплата учителя - 5256 руб., а общая средняя зарплата по краю составляла 5984 руб. В 2011 г. ситуация стала значительно лучше. По итогам года средняя заработная плата учителей в крае превысила среднюю заработную плату по экономике региона за I квартал 2011 г. (14 тыс. 28 руб.) на 9,9 % и достигла 15 тыс. 423 руб. В этой связи мы должны констатировать, что в Ставропольском крае оплата труда педагогических работников сферы образования выше, чем в целом по стране.
Еще одной проблемой в области образования является отсутствие необходимого опыта самоуправления, в том числе и управления образованием на муниципальном уровне. Несмотря на достаточный опыт, накопленный в области местного самоуправления в крае, мы вынуждены констатировать все же молодость института местного самоуправления в России. Если в некоторых зарубежных странах местное самоуправление насчитывает в своей истории до 200-300 лет, и является традиционным, то в нашей стране граждане еще даже толком не поняли что это такое.
Кроме того, местное самоуправление находится не только в стадии становления, но и в стадии реформирования. Соответственно, в условиях недостаточной разъяснительной и информационной обеспеченности проведения муниципальной реформы муниципальные служащие Ставропольского края столкнулись с трудностью понимания происходящих преобразований.
Также, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., довольно нечетко подошел к разграничению полномочий в области образования между органами государственной власти и местного самоуправления, а также создал дисбаланс в разграничении компетенции муниципальных образований первого и второго уровня в социально-экономической сфере. Таким образом, у муниципальных служащих Ставропольского края, работающих в сфере управления образованием, пока нет необходимого опыта для эффективного осуществления своих полномочий.
Из описанной проблемы вытекает следующая: отсутствует четкое разграничение полномочий органов управления образованием при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за образование на уровне муниципалитета. Кроме того, не выделен инвариантный состав функций для определения содержания деятельности
252
муниципальных органов управления в условиях предоставленной Федеральным законом «Об образовании» значительной автономии и самостоятельности образовательным учреждениям.
Местное самоуправление как институт народовластия в России предполагает активное участие население в общественных делах. Из смысла Федеральных законов «Об образовании» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что школьное образование является общественным делом и в его
организации и обеспечении должны принимать участие не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и население муниципальных образований.
Однако, в частности, в Ставропольском крае, мы констатируем неактивность и неготовность местного сообщества участвовать в управлении образованием. Между тем, мы вполне можем заимствовать опыт зарубежных стран в области создания попечительских советов муниципальных школ или иных органов общественного управления муниципальными образовательными учреждениями.
253
