CC BY
87
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2016
В.Ю. МУЗЫЧУК доктор экономических наук, заместитель директора Института экономики РАН
ПАРТИСИПАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ ПРОЕКТОВ
Тема сотрудничества и координации в экономике посредством встраивания институтов гражданского общества в систему государственного управления через процедуру демократического перераспределения властных полномочий приобретает все большую актуальность. В данной статье речь идет о вовлечении институтов гражданского общества в процесс определения основных направлений расходования части бюджетных средств. Партисипативное бюджетирование является бюджетной инициативой, при которой учитывается мнение граждан о направлениях расходования части бюджетных средств. Как правило, партисипативное бюджетирование касается реализации социально значимых проектов на уровне местного самоуправления.
Ключевые слова: партисипативное бюджетирование, расходы на социально-культурную сферу, общественные финансы, социально значимые проекты, местное самоуправление.
1БЬ: Е69, Н50, Н70, Н72.
В настоящее время распределение государственных и муниципальных финансов является исключительно прерогативой органов власти. При этом наблюдаются существенные диспропорции в государственной поддержке: например, бюджетные расходы на так называемый «силовой блок» превалируют над государственным финансированием тех отраслей, функционирование которых способствует переходу страны к инновационному социально ориентированному типу развития (в терминах Стратегии-2020). Из-за диктата финансово-экономических ведомств социально значимые отрасли по-прежнему финансируются от достигнутого, а не исходя из их реальных потребностей. Практика показывает, что в условиях кризиса и неопределенности экономической конъюнктуры социальные расходы одними из первых подлежат секвестрованию [7], [8].
Проблема сотрудничества государства с институтами гражданского общества является одной из центральных в определении стратегических приоритетов социально-экономического развития страны, а также основных направлений их реализации. Поэтому передача этих полномочий целиком и полностью на откуп государству чревата смещением вектора социально-экономических преобразований от нормативных интересов общества в сторону групповых интересов правящей элиты.
Финансирование социально значимых отраслей
Итоги институциональных преобразований в бюджетной сфере России за прошедшие пятнадцать лет демонстрируют твердую установку финансово-экономических ведомств на снижение нагрузки на государственный бюджет за счет сокращения расходов на поддержку социально значимых отраслей. С одной стороны, «ошибочность социальной политики 90-х годов, в соответствии с которой за рыночные реформы надо расплачиваться человеческим капиталом, уже не вызывает сомнений» [9, с. 16]. С другой стороны, реальная действительность свидетельствует о том, что «возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития» (Концепция-2020) и необходимость «качественно иного подхода ко всем отраслям, связанным с развитием человеческого капитала» (Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика), по-прежнему уживаются с остаточным принципом финансового обеспечения тех социально значимых отраслей, которые ответственны за развитие человеческого капитала и улучшение качественных характеристик общественного устройства. После существенного падения объемов государственных расходов на социально значимые отрасли в середине 90-х годов прошлого века, наметившийся с 2000-х годов рост финансирования указанных отраслей не соответствует задачам опережающего развития человеческого капитала.
Так, за период с 2000 по 2015 г. расходы на социально-культурную сферу увеличились в 31 раз в номинальном выражении, а в реальном -только в 5 раз, достигнув значения в 16727,1 млрд руб. в 2015 г. [1, с. 17].
Расходы на социально-культурную сферу возросли с 7,3% от ВВП в 2000 г. до 22,8% от ВВП в 2015 г.1. В разрезе отраслей социально-культурной сферы объемы финансирования за рассматриваемый период увеличились следующим образом: образование - с 3 до 4,1% от ВВП; культура и кинематография - с 0,4 до 0,5% от ВВП; здравоохранение - с 2 до 3,9% от ВВП; социальная политика - с 1,72 до 13,7% от ВВП; физическая культура и спорт - с 0,1 до 0,3% от ВВП; СМИ - остались на уровне 0,2% от ВВП [1, с. 19]. Доля расходов на социально-культурную сферу в совокупных расходах консолидированного бюджета РФ выросла за рассматриваемый период с 27,4% в 2000 г. до 57,1% в 2015 г. [1, с. 20].
За период с 2005 г. по 2015 г. изменилась структура расходов по отраслям социально-культурной сферы: увеличились доли расходов на социальную политику в совокупных расходах на социально-культурную сферу
1 Без учета средств государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования и др.).
2 Без учета средств государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования и др.).
с 51,9% в 2005 г. до 60,1% в 2015 г. и расходов на физическую культуру и спорт - с 1,2 до 1,5%. При этом сократились доли расходов на здравоохранение с 21,1 до 17,1%; расходов на образование - с 22,0 до 18,1%; расходов на культуру - с 3,2 до 2,4%; расходов на СМИ - с 2,2 до 0,8% [1, с. 21].
Эксперты отмечают, что в условиях экономического кризиса «в 2015 г. расходы на социально-культурную сферу в реальном выражении сохранились на уровне 2014 г. Однако в разрезе отраслей сокращение расходов в реальном выражении отмечено по всем отраслям социально-культурной сферы, кроме здравоохранения и социальной политики. В то же время в образовании и культуре расходы сократились не только в реальном, но и в номинальном выражении. Снизилась и их доля как в общем объеме расходов на социально-культурную сферу, так и в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ» [1, с. 107].
Характерной особенностью бюджетного финансирования социально значимых отраслей за рассматриваемый период является тот факт, что «особо приоритетными для государства являлись расходы на «социальную защиту» населения, то есть в определенном смысле расходы «текущего» характера» [1, с. 106]3. Между тем сравнение структуры расходов консолидированного бюджета России и стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), свидетельствует о том, что объемы расходов на социально значимые отрасли в нашей стране существенно отстают от аналогичного показателя в среднем по странам ОЭСР (см. табл. 1).
Прежде всего обращает на себя внимание высокая доля расходов «силового блока» в структуре российского бюджета. Суммарно по статьям «национальная оборона» и «национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в 2015 г. было выделено 6,6% от ВВП, в то время как в среднем по странам ОЭСР это только 3,2% от ВВП. Расходы на «силовой блок» (6,6% от ВВП) в России не намного меньше совокупного объема бюджетных средств, направленных на финансовое обеспечение отечественного образования и здравоохранения (7,4 % от ВВП).
Суммарно по статьям «образование», «здравоохранение» и «культура» расходы консолидированного бюджета России составили 7,9% от ВВП, в то время как в среднем по странам ОЭСР - 13,3% от ВВП. Расходы на социальную политику также существенно отстают от среднего уровня по странам ОЭСР: 12,5% от ВВП в России и 16,1 % от ВВП - в странах ОЭСР.
Официальной причиной недостаточности финансового обеспечения социально значимых отраслей со стороны государства принято счи-
3 В то время как объемы расходов «на развитие» (по сути, вложения в будущее страны) отнюдь не свидетельствовали о повышении общественного статуса образования, здравоохранения, культуры и др. в социально-экономическом развитии России.
Таблица 1
Сравнение структуры расходов консолидированного бюджета России
и стран ОЭСР (в % от ВВП)
Наименование показателя Россия (2015), % В среднем по странам ОЭСР (2013), %
Расходы бюджета - всего, в том числе: 36,4 45,3
Национальная оборона 4,0 1,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 2,6 1,7
Национальная экономика 4,7 4,9
Жилищно-коммунальное хозяйство 1,2 0,6
Охрана окружающей среды 0,1 0,8
Образование 3,8 5,5
Здравоохранение 3,6 6,6
Социальная политика 12,5 16,1
Культура 0,5 1,2
Источник: В.С. Назаров. Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов. НИФИ Минфина России. Доклад на XVII Апрельской Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, г. Москва, 19-22 апреля 2016 г.
тать дефицит государственных финансов. Однако анализ структуры расходов консолидированного бюджета РФ свидетельствует о высокой доле расходов «силового блока» (2 трлн 481 млрд руб. по разделу «национальная оборона» и 2 трлн 193 млрд руб. по разделу «национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в 2014 г.) и «управленческого блока» (так, в 2014 г. подраздел «другие общегосударственные вопросы» составил почти треть от совокупного объема расходов по разделу «общегосударственные вопросы» (516 млрд руб. и 1 трлн 640 млрд руб. соответственно)). Кроме того, по данным Центробанка России, с 2008 г. по 2015 г. отток капитала из России составил 628,5 млрд долл., причем только за 2014 г. - 152,9 млрд долл. (за 2015 г. - 58,1 млрд долл.) [10].
Подобная статистика дает основания полагать, что основная причина остаточного финансирования социально значимых отраслей заключается в волюнтаризме определения приоритетных направлений расходования бюджетных средств, в соответствии с интересами правящей элиты, но отнюдь не нормативными интересами общества в целом. «При представительной демократии, когда избиратель путем голосования делегирует тому, кто его представляет, свою политическую волю, центр тяжести власти сосредоточивается не у народа, но внутри представительного корпуса и партийных группировок. Политический класс в обстановке неразберихи и безответственности быстро формирует олигархию профессионалов, защищающих свои собственные интересы. Сегодня же, когда
наделенные полномочиями принимать решения часто получают их не через избрание, а через кооптацию или назначение, к ней добавляется олигархия «экспертов», высших функционеров и технократов» [2, с. 330].
В этой связи особую актуальность для России представляют попытки внедрения институциональных новаций, связанных с участием гражданского общества в бюджетном процессе в части определения отдельных направлений расходования бюджетных средств. Речь идет о партисипативном бюджетировании, которое на протяжении вот уже четверти века активно применяется в практике зарубежных стран. С 2007 г. в отдельных регионах России осуществляются пилотные проекты по встраиванию данного института в бюджетный процесс на уровне местного самоуправления. Практика показывает, что реализация отдельных социально значимых проектов проходит при активном участии местного населения, когда сами жители, а не чиновники определяют приоритетность выполнения работ в области ЖКХ, благоустройства территории, в социально-культурной сфере и проч.
Партисипативное бюджетирование: история
становления и основное содержание
Институт партисипативного бюджетирования (participatory budgeting) является одним из примеров демократического перераспределения властных полномочий в пользу институтов гражданского общества за счет вовлеченности граждан в бюджетные инициативы, при которых учитывается мнение граждан о направлениях расходования части бюджетных средств. Этот институт наиболее успешно применяется в практике муниципального управления. По мнению Стефана Вилгельми, директора Агентства по внедрению партисипативного бюджетирования в Германии (Service Agency Communities in One World), «хорошее государственное управление начинается с муниципального уровня, и участие граждан в принятии управленческих решений на местах является важным элементом этого процесса» [14, p. 7].
Впервые партисипативное бюджетирование было введено в Латинской Америке в 80-е годы XX в. Родоначальником стала Бразилия, в которой в то время проходили глубокие трансформационные процессы перехода от диктатуры к демократии. В 1988 г. в стране была принята новая конституция, которая предоставила большие свободы для активизации гражданской инициативы, в то время как политическое устройство по-прежнему находилось в плену коррупции и клиентелизма. В городе Порту-Алегри, столице штата Рио-Гранде-до-Суль, оппозиционно настроенном по отношению к центральному правительству, в 1988 г. к власти пришла Партия трудящихся, лидеры которой заложили основные принципы партисипативного бюджети-
рования. Пример Порту-Алегри признается экспертами институциональной новацией.
Основная идея партисипативного бюджетирования заключалась в том, что простым гражданам, не участвующим в политических процессах и предвыборных кампаниях, была предоставлена возможность участвовать в выборе направлений расходования бюджетных средств. Процедура состояла в прохождении трех уровней: собраний соседей (народных сходов) на низовом уровне, выдвижении делегатов в пар-тисипативные (инициативные) советы районов с последующим делегированием представителей в главный инициативный совет города. Цель народных сходов заключалась в обсуждении основных приоритетов расходования средств муниципальных бюджетов (городская инфраструктура, здравоохранение, образование, культура, спорт и т.д.) и выдвижении кандидатур в инициативные советы вышестоящего уровня для участия в бюджетных слушаниях. Все жители, которые хотели участвовать в общественных обсуждениях, получили такую возможность. Причем именно народным сходам принадлежала решающая роль в активизации процессов самоорганизации граждан. Делегаты получали мандат только на один год и жестко контролировались делегирующей стороной. Главный инициативный совет города собирался раз в неделю на 2 часа. Несмотря на то что принятие или отклонение муниципального бюджета являлось прерогативой муниципального собрания, основные направления расходования 15% муниципального бюджета определялись инициативным советом города. Бюджетные средства (в пределах указанных 15%) распределялись между районами города с учетом следующих критериев: (1) перечень основных направлений использования бюджетных средств и их ранжирование по принципу большинства: «один человек - один голос»; (2) численность проживающего в районе населения; (3) качество уже имеющейся инфраструктуры или обслуживания. Эксперты признают, что введение принципа социальной справедливости было одним из самых значимых достижений данного эксперимента [14, р. 32-33].
В первые годы после внедрения партисипативного бюджетирования в Порту-Алегри в нем участвовали менее 1000 человек, к 1992 г. число участников достигло почти 8000. В 2002 г. количество участников превысило отметку в 28000 человек [15, р. 33].
В настоящее время различные вариации данного института используются более чем в 20 странах мира, включая страны Латинской Америки, Западную и Восточную Европу, США и с недавних пор Китай [6].
За почти 25-летнюю историю существования партисипативного бюджетирования эта институциональная новация прошла через пять основных стадий своего становления и развития в мире. Первая стадия пришлась на период с 1989 г. по 1997 г. и связана с преобразованием
бюджетного процесса в Порту-Алегри в Бразилии и Монтевидео в Уругвае. В Бразилии в то время практику партисипативного бюджетирования стали применять в 30 муниципалитетах. Вторая стадия (19972000 гг.) ознаменовала собой широкое распространение практики партисипативного бюджетирования в Бразилии, когда число муниципалитетов, участвующих в эксперименте, достигло 140. Третья стадия началась после 2000 г. и была связана с распространением этого института в зарубежных странах и с появлением его различных вариаций. Четвертая фаза началась с 2007/2008 гг., когда были сформированы национальные и международные структуры партисипативного бюджетирования в Бразилии, Колумбии, Аргентине, Испании, Германии, Чили, Португалии, Великобритании, США и других странах. Пятая стадия характеризуется интеграцией партисипативного бюджетирования в более широкую систему гражданского участия и процессы активизации гражданских инициатив [14, р. 23-24].
По состоянию на 2013 г. в мире насчитывалось от 1269 до 2778 муниципальных образований (сверху вниз: от городского уровня до самого низового уровня местного самоуправления), использующих в практике управления партисипативное бюджетирование: в Латинской Америке - от 626 до 1138; в Европе - от 474 до 1317; в Азии - от 58 до 109; в Африке - от 110 до 211 [14, р. 29].
По мнению экспертов, успешная практика применения парти-сипативного бюджетирования зависит от взаимодействия четырех основных факторов: активной поддержки данной инициативы со стороны высшего должностного лица органа местного самоуправления; гражданского общества, готового и способного отстаивать свои позиции в непрекращающихся общественных слушаниях; благоприятного политического окружения, отбивающего атаки законодателей на пар-тисипативное бюджетирование; финансовых ресурсов, необходимых для поддержки проектов, получивших одобрение граждан [14, р. 24].
В последние годы партисипативное бюджетирование очень активно развивается во всем мире. Например, в Нью-Йорке только за 4 года с момента введения пилотного проекта «Народный бюджет» (начиная с 2011/2012 отчетного года) количество районов, участвующих в парти-сипативном бюджетировании, увеличилось с 4-х до 24-х; объем распределяемых бюджетных средств возрос с 5,6 млн долл. до 31,9 млн долл.; количество жителей, голосующих за выбор того или иного проекта в рамках партисипативного бюджетирования, возросло с 6,0 тыс. чел. до 51,4 тыс. чел.; количество добровольных представителей, принимающих участие в соседских сходах, увеличилось с 2,1 тыс. чел. до 6,1 тыс. человек; количество представителей, заседающих в городской бюджетной комиссии, выросло с 251 чел. до 606 чел.; количество одобренных местными жителями проектов достигло 114 [12, р. 3].
Партисипативное бюджетирование в России:
особенности и практика применения
По данным Центра инициативного бюджетирования НИФИ Министерства финансов России, в нашей стране также получила свое развитие практика партисипативного бюджетирования, которая представлена в 2-х вариантах: «Народный бюджет» - через выбор приоритетов расходования бюджетных средств и Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) - через софинансирование населением, бизнесом, местным и региональным бюджетами проектов, получивших одобрение жителей.
Программы «Народный бюджет» реализуются в Кировской области, в городах Череповец Вологодской области и Сосновый Бор Ленинградской области («Я планирую бюджет»).
Программа поддержки местных инициатив реализуется в России при поддержке Всемирного банка и в настоящее время представлена в семи регионах. Программа была запущена в Ставропольском крае в 2007 г., с 2009 г. ее стали внедрять в Кировской области, в 2012 г. - в Тверской области, в 2013 г. - в Нижегородской области и Хабаровском крае, в 2014 г. - в Республике Башкортостан, в 2015 г. - в Республике Северная Осетия-Алания [3, с. 56].
В г. Череповец Вологодской области в 2013 г. был запущен проект «Народный бюджет» при содействии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив и Европейского университета в Санкт-Петербурге. Бюджетная комиссия в составе 20 человек, отобранных по жребию из числа активных граждан города, выбрала проекты, преимущественно связанные со строительством спортивных площадок и обустройством парков, на общую сумму в размере 15 млн руб. Эти проекты были одобрены мэрией города и включены в городской бюджет 2014 г. По результатам 2015 г., объем средств городского бюджета, предоставленный для распределения комиссии из активных жителей, составил всего 7 млн руб.
В г. Сосновый бор Ленинградской области был запущен в 2013 г. проект аналогичный череповецкому «Я планирую бюджет». В 2014 г. из городского бюджета было выделено 20 млн руб. на реализацию социально значимых проектов, отобранных гражданами в рамках реализации этой программы.
Выбор обоих городов был обусловлен необходимостью соответствия двум критериям: (1) согласия муниципальной власти работать на условиях, предложенных инициаторами в рамках пилотного проекта; (2) наличия профицитного бюджета.
В Кировской области в 2014 г. стартовала программа «Народный бюджет», которая позиционируется как «социальный эксперимент», подразумевающий распределение части средств местного бюджета специально созданной для этих целей комиссией, состоящей из мест-
ных жителей. Правительство области объясняет введение этой программы необходимостью вовлечения населения в непосредственное распределение бюджетных средств на нужды поселения, повышения открытости деятельности органов местного самоуправления, а также информированности и финансовой грамотности населения.
В рамках проекта каждому муниципальному образованию Кировской области была предоставлена возможность распределения 3 млн руб., выделенных в качестве дотации муниципальному образованию из областного бюджета.
Однако 2-ой вариант партисипативного бюджетирования в виде Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) стартовал в Кировской области гораздо раньше. В 2010 г. в рамках пилотного проекта были отобраны шесть муниципальных районов. В них были реализованы 26 проектов на уровне городских и сельских поселений города на общую сумму около 22,5 млн руб.: 78% - из средств областного бюджета, 5% - муниципальных бюджетов, 13% - средств населения и 4% - средств спонсоров.
С 2011 г. ППМИ стала реализовываться на всей территории Кировской области. В 2012 г. помимо городских и сельских поселений было решено включить в радиус действия данной программы муниципальные районы. В 2014 г. были реализованы 359 проектов на общую сумму в размере 332,1 млн руб., из которых 69% были выделены из областного бюджета, 13% - местных бюджетов, 11% - за счет средств населения и 7% - за счет средств спонсоров.
За 5-летний период существования ППМИ в Кировской области были реализованы 1,3 тыс. проектов, одобренных жителями, из них: 434 - ремонт дорог, 332 - объекты водоснабжения, 145 - объекты благоустройства территории, 89 - места массового отдыха и другие проекты (объекты культуры, благоустройство кладбищ, освещение, тротуары и проч.). Таким образом, объем средств, вовлеченных в ППМИ, возрос за рассматриваемый период почти в 15 раз, а количество реализованных в год проектов - почти в 14 раз.
В Тульской области проект «Народный бюджет» стартовал в 2011 г. Несмотря на свое название, данная программа реализуется в Тульской области при обязательном условии софинансирования и, по сути, относится ко 2-му варианту партисипативного бюджетирования -Программе поддержки местных инициатив.
В Положении о «Народном бюджете» говорится, что он «направлен на определение и реализацию социально значимых проектов на территориях муниципальных образований Тульской области с привлечением граждан и организаций к деятельности органов местного самоуправления в решении проблем местного значения». Как отмечают эксперты, «главной особенностью проекта «Народный бюджет»
является не только активное участие населения в выявлении и определении степени приоритетности проблем местного значения, но и участие в контроле качества, в приемке выполненных работ, а также в последующем содержании и обеспечении сохранности объектов. Также реализацию проекта с начала и до его завершения контролирует инициативная группа. Без подписей членов инициативной группы акты приемки-сдачи работ по проекту не принимаются к оплате из областного бюджета» [11].
Программа стартовала в 2011 г. с поддержки проектов в сельских поселениях, а с 2014 г. в радиус ее действия попали городские территории. За период с 2011 г. по 2013 г. на реализацию этой программы были выделены 376 млн руб. из областного бюджета [11].
Помимо традиционных для «Народного бюджета» проектов, направленных на улучшение дорожно-транспортной инфраструктуры и состояния жилищно-коммунального хозяйства, принимаются заявки, связанные с проведением работ в муниципальных учреждениях образования и культуры, в том числе используемых для проведения общественных и культурно-массовых мероприятий, а также на муниципальных объектах культурного наследия.
Так, для реализации проектов на 2015/2016 г. на городских территориях при суммарной стоимости проекта, не превышающей 5 млн руб., необходимо собрать 15% средств от населения и спонсоров, а 12% - за счет местного бюджета. Проекты стоимостью от 5 до 10 млн руб. требуют софинансирования в размере 12% - за счет населения и спонсоров и 15% - из средств местного бюджета. При реализации проектов в сельских поселениях доля софинансирования за счет средств населения, спонсоров и местного бюджета ниже: проекты до 5 млн руб. - 8% за счет средств населения и спонсоров, 12% - из местного бюджета; проекты от 5 до 10 млн руб. - 6% за счет населения и спонсоров, 15% - из местного бюджета. Оставшиеся средства выделяются из областного бюджета.
Участие жителей в реализации проекта заключается в определении на общем с администрацией муниципального образования собрании основных приоритетов расходования бюджетных средств, условий софинансирования, в избрании инициативной группы, с председателем и казначеем, и выборе способа сбора средств.
Из 1000 поданных в 2014 г. заявок были отобраны 605 проектов, общая стоимость которых составила 616 млн руб., из которых 377 млн руб. было выделено из областного бюджета, 121 млн руб. - из местных бюджетов муниципальных образований, 72 млн руб. - за счет населения, 45 млн руб. - из средств спонсоров (физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей) [11].
Таким образом, совокупные средства, направленные на реализацию программы «Народный бюджет - 2014», были распределены
следующим образом: 61% - из областного бюджета, 20% - из местных бюджетов, 12% - от населения и 7% - от спонсоров.
В Тверской области Программа поддержки местных инициатив стартовала в 2013 г. В программе приняли участия 72 сельских поселения и было реализовано 53 проекта, одобренных жителями. В 2014 г. число сельских поселений - участников Программы - увеличилось более чем в 2 раза - до 151 поселения, а количество реализованных проектов - до 94. Привлеченные средства составили в 2013 г. 19 млн руб., а в 2014 г. - до 48 млн руб. Средства областного бюджета, выделенные на условиях софинансирования для реализации ППММ, увеличились с 25 млн руб. в 2013 г. до 56,7 млн руб. в 2014 г.
В 2014 г. общая сумма средств, направленных на реализацию ППММ в Тверской области, составила 104,3 млн руб., из которых 54,3% - за счет средств областного бюджета, 28,8% - из местных бюджетов, 13% - за счет жителей и 3,9% - от спонсоров. Причем, в пятерку лидеров вошли проекты, связанные с водоснабжением (31%), объектами культуры (18%), строительством и ремонтом дорог (15%), детских площадок (9%) и освещением (7%).
Таблица 2
Типология реализованных проектов ППМИ
Типология проектов Ставропольский край (2007-2013 гг.) Кировская область (2010-2013 гг.) Нижегородская область (2013 г.) Тверская область (2013 г.) Республика Башкортостан (2014 г.) Хабаровский край (2014 г.)
поселения районы города
Водоснаб-жение 6,6 33,8 - - 9,4 28,3 5,9 -
Дороги, мосты 9,9 35,7 35,3 24,5 21,9 11,3 27,9 8
Спортивные сооружения 7,4 4,2 13,7 8,8 3,1 9,5 8,8 15
Уличное освещение 0,8 5,7 - 2,9 - 1,9 2,9 -
Благоуст-ройство 8,7 6,5 - 42,1 6,2 1,9 2,9 15
Детские площадки 8,3 - - - 9,5 7,5 8,8 15
Тротуары 4,1 - - - 6,2 - - 8
Дома культуры 45,5 3,4 47,0 2,0 6,2 28,3 22,1 8
Другое 8,7 10,7 3,9 19,7 37,5 11,3 20,6 31
Всего, ед. 242 767 51 102 32 53 69 13
Источник: open.gov.ru/upload/iblock/199/19998af875d8e0d748f2d6b58ddbd7ca.pdf.
Мониторинг проектов в рамках ППМИ, представленный на сайте «Открытое правительство», свидетельствует о том, что в регионах складываются собственные модели реализации партисипативного бюджетирования. Это прослеживается как в типологии реализованных проектов (см. табл. 2), так и в структуре софинансирования (см. табл. 3).
Помимо водоснабжения, строительства транспортной инфраструктуры и благоустройства территорий, высока доля проектов, связанных с улучшением состояния учреждений культуры. Так, в Ставропольском крае за весь период действия ППМИ (2007-2013 гг.) почти половина проектов (45,5%) была направлена на ремонт или благоустройство учреждений культуры. Так же высока доля проектов по поддержке учреждений культуры в Кировской области на уровне муниципальных районов за весь период действия ППМИ с 2010 по 2013 г. (47%). В Тверской области в 2013 г. на поддержку учреждений культуры были ориентированы почти треть проектов ППМИ (28,3%), а в Республике Башкортостан, по итогам 2014 г. - почти каждый пятый проект (22,1%) (см. табл. 3).
Партисипативное бюджетирование пока в очень малой степени касается проектов, связанных с сохранением культурного наследия. Однако из 2 000 проектов, реализованных с 2007 по 2014 г. в российских регионах, 1% из них пришелся на объекты культурного наследия (ремонт зданий - памятников истории и культуры). Так, в Тульской
Таблица 3
Софинансирование в реализованных проектах ППМИ
Источники финансирования Ставропольский край (2013 г.) Кировская область (2013 г.) Тверская область (2014 г.) Нижегородская область (2013 г.) Республика Башкортостан (2014 г.) Хабаровский край (2014 г.)
Региональный бюджет 61,7 (84%) 299,3 (71%) 56,5 (54%) 20,0 (63%) 59,5 (72%) 17,4 (75%)
Местное софинансирование в т.ч. 11,3 (16%) 119,6 (29%) 48,2 (46%) 11,9 (37%) 22,9 (28%) 5,6 (25%)
Средства населения 1,3 (2%) 40,7 (10%) 9,2 (9%) 4,1 (13%) 7,3 (9%) 1,5 (7%)
Муниципальный бюджет 7,1 (10%) 51,9 (12%) 30,3 (29%) 6,2 (19%) 9,1 (11%) 2,9 (13%)
Средства спонсоров 2,9 (4%) 27,1 (7%) 8,8 (8%) 1,6 (5%) 6,5 (8%) 1,2 (5%)
Всего, млн руб 73,0 418,9 104,7 31,9 82,4 23,1
Источник: open.gov.ru/upload/iblock/199/19998af875d8e0d748f2d6b58ddbd7ca.pdf.
области в рамках программы «Народный бюджет - 2016» запланированы работы на объектах культурного наследия местного значения.
Финансовое обеспечение реализации проектов в рамках ППМИ свидетельствует о том, что лидером по объемам привлечения финансовых средств является Кировская область (418,9 млн руб.), второе и третье места, с существеннымотставанием, занимают: Тверская область (104,7 млн руб.) и Республика Башкортостан (82,4 млн руб.) (см. табл. 3).
В структуре софинансирования превалируют средства региональных бюджетов, где на их долю приходится порядка 70% средств, собираемых для реализации проектов ППМИ, в то время как местные бюджеты в состоянии выделить от 10% до 20% средств. Обращает на себя внимание опыт Тверской области, в которой средства местных бюджетов составляют почти треть (29%) от общей суммы проектов ППМИ.
Средства населения варьируются в пределах от 2% (Ставропольский край) до 13% (Нижегородская область) в структуре софинанси-рования. Поддержка спонсоров (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) занимает последнее место в структуре софинан-сирования и варьируется от 4% (Ставропольский край) до 8% (Тверская область, Республика Башкортостан).
Внедрение институтов партисипативного бюджетирования в отечественную практику местного самоуправления способствует решению актуальных для местного сообщества проблем «на местах» в соответствии с расстановкой приоритетов, выявленных в ходе народных сходов (собраний соседей), голосования жителей и общественных слушаний.
В завершение хотелось бы отметить, как по-разному оценивают результаты реализации проектов партисипативного бюджетирования в России и за рубежом. Отечественные эксперты в первую очередь отмечают экономические эффекты, среди которых выделяют: (1) экономию бюджетных средств; (2) повышение эффективности государственных и муниципальных расходов; (3) софинансирование. К социальным эффектам, как правило, относят: (1) вовлечение граждан в «бюджет для граждан»; (2) решение острых, «незаметных» проблем; (3) повышение уровня доверия власти; (4) искоренение иждивенческих настроений; (5) формирование идеологии партнерства граждан и органов местного самоуправления; (6) содействие формированию территориальных сообществ [5], [4].
Зарубежные же эксперты прежде всего акцентируют внимание на социальных эффектах, подчеркивая важность распространения практик прямой демократии, активизации гражданского самосознания и самоорганизации граждан, осуществления общественного контроля, появления у граждан уверенности в том, что их мнение будет учтено [13].
Акцент на разных сторонах одного и того же явления во многом обусловлен тем, что для зарубежных экспертов партисипативное бюд-
жетирование представляет собой не столько бюджетную новацию per se, вырванную из контекста, сколько неотъемлемую часть партисипа-тивной демократии, или демократии участия (participatory democracy). «Контроль над властью более не является уделом политических партий, очень часто занимающихся только вербовкой сторонников. Основой демократии сегодня может быть только демократия участия... Она уже не будет сводиться к простой оппозиции «гражданского общества» по отношению к сфере публичной власти. Напротив, речь идет о том, чтобы индивидуумы ощутили себя как граждане. Однако демократия участия имеет не только политическое значение. Она имеет еще значение и социальное. она сопровождается возрождением живой общинности, воссозданием соседских, профессиональных и иных связей, основанных на солидарности людей» [2, с. 334-335].
В противном случае партисипативное бюджетирование в России рискует превратиться в «институциональную ловушку» (в терминах академика В.М. Полтеровича), когда имплантация зарубежного института в отечественную институциональную среду происходит без учета национальных особенностей, полностью меняющих «букву и дух закона».
Литература
1. Анализ бюджетного финансирования социально-культурной сферы / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики»; Ин-т управления гос. ресурсами // Под ред. Б. Л. Рудника и В.В. Романовой. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016.
2. Бенуа А. де. Против либерализма к четвертой политической теории. СПб.: Амфора, 2009.
3. Вагин В.В. Инициативное бюджетирование: российская практика // Бюджет. 2015. № 4. С. 55-57.
4. Вагин В.В. От инициативного бюджетирования к бюджетам народных инициатив. Доклад на I Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию. Москва, 21-22 октября 2015 г. nifi.ru/ru/nifi-events/events/799-211015-pb-conf.html.
5. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Финансовый журнал. 2015. № 4 (26). С. 94-103.
6. Гаврилова Н.В. Зарубежные тренды в сфере партисипаторного бюджетирования // Финансовый журнал. 2016. № 2(30). С. 118-125.
7. Музычук В.Ю. Государственная поддержка культуры: ресурсы, механизмы, институты. СПб.: Нестор История, 2013.
8. Рубинштейн А.Я., Музычук В.Ю. Оптимизация или деградация? Между прошлым и будущим российской культуры // Общественные науки и современность. 2014. № 6.
9. Рубинштейн А.Я. Теоретические аспекты социальной политики государства. В кн.: Социальная политика в контексте «нормативной теории государства» // Под общ. ред. проф. А.Я. Рубинштейна. М.: Институт экономики РАН, 2009.
10. Чистый ввоз/вывоз капитала частным сектором в 2000-2015 годах и I квартале 2016 года (по данным платежного баланса Российской Федерации, по методологии РПБ6). Центробанк России. Дата последнего обновления данных 12.04.2016. cbr.ru/statistics/?PrtId=svs (по состоянию на 05.05.2016).
11. Ярошевский В.С., Сафонова М.В. Народному бюджету народный размах // Бюджет. 2015. № 2.
12. A Peoples' Budget. A Research and Evaluation Report on Participatory Budgeting in New York City. By the Community Development Project at the Justice Center with the PBNYC Research. 2015 Team. cdp.urbanjus-tice.org/sites/default/files/CDP.WEB.doc_Report_PBNYC_cycle4find-ings_20151021.pdf.
13. Dias N. Twenty-five years of participatory budgets in the world: a new social and political movement? In: Hope for the Democracy - 25 years of participatory budgeting worldwide. N. Dias (org.). Sao Bras de Alportel: In Loco Association, 2014. P. 21-26.
14. Hope for the Democracy - 25 years of participatory budgeting worldwide. N. Dias (org.). Sao Bras de Alportel: In Loco Association,
15. Participatory Budgeting. Ed. by Anwar Shan. The Public Sector Governance and Accountability Series. The World Bank, Washington DC, 2007. V.YU. MUZYCHUK
doctor habilitatus in economics, deputy Director for Science of the Institute of economics of
the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
PARTICIPATORY BUDGETING: CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS IN REALIZATION OF SOCIALLY SIGNIFICANT PROJECTS
The theme of cooperation and coordination in the economy through the incorporation of civil society institutions in public administration through the democratic process of redistribution of power is becoming increasingly important. In this paper we are talking about the involvement of civil society institutions in the process of determining the main directions of the budget funds spending. Participatory budgeting is the budget initiative, which takes into account the opinion of citizens about some directions of spending of the public finance. As a rule, participatory budgeting regard to realization of socially significant projects in the local level.
Keywords: participatory budgeting, expenditure on social and cultural issues, public finance, socially significant projects, local level. JEL: E69, H50, H70, H72.
2014.
