CC BY
294
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Бюджетное регулирование
ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ Александр Сергеевич ЧУЛКОВ
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономического анализа, статистики и финансов,
Кубанский государственный университет, Краснодар, Российская Федерация
История статьи:
Принята 26.11.2015 Одобрена 21.12.2015
УДК 336.144 JEL: Ю0, Ш2, R51
Ключевые слова:
муниципальные финансы, инициативное бюджетирование, прозрачность
Аннотация
Предмет. В статье отмечается, что показатели, публикуемые в рамках открытого бюджета, не всегда дают возможность оценить, как формируется бюджет и насколько эффективно тратятся средства налогоплательщиков. Изменить ситуацию можно путем вовлечения граждан в бюджетный процесс. Предметом исследования являются перспективы инициативного бюджетирования в России.
Цели и задачи. Изучение концепции инициативного бюджетирования и разработка основных направлений ее развития в муниципальных образованиях РФ. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи: изучение основных проблем, возникающих в муниципальных образованиях Российской Федерации при практическом внедрении указанной концепции; исследование зарубежного опыта применения инициативного бюджетирования, анализ успешных практик, внедренных в нашей стране. Методология. Проанализированы основные принципы концепции инициативного бюджетирования, путем группировки определены дополнительные отличительные черты и предложено новое определение инициативного бюджетирования.
Результаты. Доказано, что для наиболее эффективного внедрения концепции инициативного бюджетирования в муниципальных образованиях необходимы готовность органов местного самоуправления к использованию возможностей инициативного бюджетирования, доступность и полнота информации о местных бюджетах, вовлеченность граждан в бюджетный процесс в муниципалитете и ответственность обеих сторон за принимаемые решения.
Выводы. Сделан вывод о том, что подобный подход к планированию местных бюджетов обладает преимуществами как для населения, так и для органов местного самоуправления. Результаты анализа зарубежного опыта и первых результатов использования данной модели в отечественных муниципальных образованиях могут быть полезны при практическом внедрении проектов инициативного бюджетирования.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
В условиях замедления темпов экономического роста и финансовой нестабильности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации особую актуальность приобретают вопросы привлечения жителей территории к местному самоуправлению и бюджетному планированию. Но также остро встает вопрос о том, как получить от граждан идеи для развития территории и вовлечь их в процесс принятия решений.
Планомерная работа Минфина России и территориальных финансовых органов по повышению открытости информации о формировании и исполнении бюджета привела к созданию целевых аудиторий, заинтересованных в получении данных о формировании и расходовании бюджетных средств:
• экспертного сообщества;
• представителей законодательной и исполнительной власти;
• студентов профильных специальностей.
Однако подавляющее большинство российских граждан зачастую не проявляют интереса к главному финансовому документу. В настоящее время проведение бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях является прерогативой исполнительной и законодательной власти. Непосредственное влияние граждан на бюджетный процесс, как правило, ограничивается публичными слушаниями бюджета.
Это свидетельствует о том, что доступность бюджетной информации является необходимым, но недостаточным условием для ее понимания гражданами. Обилие публикуемых показателей не всегда дает возможность оценить, как формируется бюджет, каких результатов достигают органы власти при расходовании бюджетных средств и насколько эффективно тратятся средства налогоплательщиков. Изменить ситуацию можно путем вовлечения населения в бюджетный процесс, поскольку такой подход обеспечивает
самое эффективное расходование бюджетных средств. При этом увеличивается сопричастность людей к делам по обустройству среды своего обитания. Интересно, что в практике муниципального управления в различных городах мира уже более 30 лет существует процедура, которая называется «инициативное бюджетирование» (иногда - партиципаторное от английского participate - принимать участие), то есть планирование бюджета с участием граждан в распределении части расходных статей муниципального образования.
В современной экономической науке разнообразие практик и названий проектов инициативного бюджетирования требует систематизации понятий. В настоящее время не существует единого и признаваемого всеми научного определения термина «инициативное бюджетирование». Таким образом, необходимо ввести определение для того, чтобы отличить инициативную процедуру от любой другой. Некоторую ясность в этот вопрос внес руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов Российской Федерации В.В. Вагин. По его мнению, инициативное бюджетирование - это широкое понятие, которое можно назвать не только элементом государственной политики, но и фундаментом прозрачной бюджетной системы.
На наш взгляд, для более четкого определения термина необходимо добавить пять критериев:
• обязательность целеполагания в бюджетном процессе, поскольку при инициативном бюджетировании процесс участия всегда основан на том, как использовать ограниченный бюджет для достижения определенных целей;
• необходимость реализации на уровне городского округа (или муниципального района) с возможностью самостоятельно распоряжаться ресурсами;
• ежегодная повторяемость процесса, так как единичная встреча или даже референдум по финансовым вопросам не является примером инициативного бюджетирования;
• необходимость использования формы публичного обсуждения для разрешения возникающих вопросов;
• необходимость ответственности обоех сторон за принимаемые решения, поскольку граждане часто не имеют обратной связи по поводу их инициатив.
Таким образом, инициативное бюджетирование в широком смысле мы можем сформулировать как участие граждан в планировании и распределении бюджетных средств муниципалитета, призванное расширить рамки участия населения в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий.
Для власти поддержка данных проектов способствует:
• определению наиболее актуальных проблем, вызывающих социальную напряженность;
• активизации участия граждан в решении проблем местного значения через работу в бюджетных комиссиях.
Кроме того, население, сопричастное к реализации отобранного проекта, осуществляет общественный контроль за его реализацией, последующей эксплуатацией и сохранностью построенных объектов. Повышается уровень доверия к власти за счет увеличения прозрачности управленческих решений и снижения уровня коррупции. В целом же практика инициативного бюджетирования позволяет существенным образом увеличить эффективность расходования бюджетных средств.
В рамках инициативного бюджетирования расходование бюджетных средств идет под контролем бюджетной комиссии. Таким образом, исключается коррупционная составляющая на этапе подготовки проекта бюджета, граждане вовлекаются в обсуждение и решение тех проблем, от которых зависит качество их жизни, за счет чего снижается социальное напряжение. Наконец, инициативное бюджетирование позволяет повысить качество финансового менеджмента в местной администрации, бюджетную грамотность жителей - участников процесса через лекции, личные встречи с представителями администрации, обязательные письменные ответы на обращения членов комиссии. Это позволяет гражданам прояснить для себя логику, которой муниципальные власти руководствуются при принятии решений. Соответственно, они получают возможность влиять на данный процесс и корректировать его.
Всего в мире в 2014 г. было реализовано свыше 2 000 проектов инициативного бюджетирования, причем от 40 до 50% - в Латинской Америке. Это логично, поскольку история инициативного бюджетирования началась в Порту-Алегри -столице бразильского штата Риу-Гранди-ду-Сул. Из этого города данная практика распространилась по другим населенным пунктам Бразилии и Латинской Америки, а затем и Европы.
Практически в каждом случае инициативное бюджетирование было адаптировано к местным условиям, что внесло существенные изменения в оригинальный проект.
Постепенно за рубежом складывались профессиональные сообщества
специалистов, занимающихся этой темой (в частности, в Бразилии, Колумбии, Аргентине, Испании и Германии). Реализовывались такие инициативы, как чилийский форум по инициативному бюджетированию, португальский проект Participatory Budget Initiative, британский проект PB Unit, американский проект Participatory Budgeting Project и др. Особенность этого периода развития инициативного бюджетирования состоит в формировании экспертного сообщества и организаций, которые концентрируют знания об инициативном бюджетировании. Нынешний этап развития в мире характеризуется интеграцией практик в более сложные и комплексные системы гражданского вовлечения.
Во многих государствах накоплен опыт реализации проектов с участием граждан. Особую роль в процессе внедрения инициативного бюджетирования сыграла программа Всемирного банка по развитию силами местных сообществ. Она реализуется в рамках направления «Развитие на основе местных сообществ» (Community Driven Development).
Процесс инициативного бюджетирования в Порту-Алегри по-прежнему остается каноническим с точки зрения методологии вовлечения и эффективности процедур гражданского участия. Ежегодная модель реализации проектов включает в себя ряд последовательных этапов, на последнем из которых окончательная сводная заявка поступает в мэрию, где она утверждается или отклоняется. Мэр имеет значительный контроль за процессом, включая право вето. Он присутствует на региональных тематических форумах, где у граждан есть возможность выразить свое мнение и озвучить проблемы непосредственно
представителям власти. За 30 лет практики в Порту-Алегри около 7 тыс. предложений жителей были успешно реализованы, в то время как около 70-80 тыс. требований не были выполнены во многом по причине нереальности предлагаемых гражданами идей.
Участие жителей со временем росло, приблизившись к максимуму в 2002 г., когда на районном уровне в процессах инициативного бюджетирования принимало участие 17,2 тыс. чел. Социальные характеристики участников процесса
инициативного бюджетирования также интересны: наибольшее участие демонстрируют жители с низким уровнем дохода, основная доля приходится на женщин и молодежь. Инициативное бюджетирование привело к переориентации основных городских расходов на более бедные районы: были построены новые поликлиники и школы, заасфальтированы дороги, в трущобы проведены водопровод и канализация.
Среди стран, имеющих свой уникальный опыт в области прямой демократии, выделяется Исландия. Значимый инновационный потенциал практик инициативного бюджетирования был создан в столице Исландии Рейкьявике. В 2012 г. был запущен проект «Лучшие соседские сообщества» (Better Neighborhoods), в рамках которого жители выдвигают идеи о том, как потратить часть городского бюджета в своем районе. Эти инициативы оплачиваются городом, и в итоге предложенные мероприятия обсуждаются на заседаниях, посвященных принятию бюджета, повышая знания граждан о городских финансах и их распределении.
В Китае растущий интерес к инициативному бюджетированию в основном продвигается органами местного самоуправления. С 2005 г. практика участия граждан в бюджетном процессе рассматривается как один из механизмов повышения бюджетной прозрачности и производительности системы государственного управления. Однако многие проекты, которые относят к инициативному бюджетированию, фактически представляют собой лишь консультации с местным народным конгрессом, закрытые для большинства жителей.
В Южной Корее проведено едва ли не наибольшее количество экспериментов в области инициативного бюджетирования среди всех стран мира. Национальное правительство активно поддерживает эту практику. В 2013 г. проекты инициативного бюджетирования реализовывались в каждом третьем муниципалитете. Запущенный в 2007 г. цифровой портал Digital Budget and Accounting System дал возможность активного внедрения инициативного бюджетирования через Интернет, позволяя осуществлять опросы, онлайн-голосования, форумы, общественные слушания, поддерживать горячую линию, направленную против злоупотреблений в области бюджета и налогов.
Отдельного внимания заслуживает опыт корейского муниципалитета Йонсугу по организации школ обучения бюджету, где
проходят собрания и обсуждения. Сформировавшийся актив позволяет выдвигать из своей среды советников района. После избрания такой советник обучается по базовому или интенсивному курсу бюджетной грамотности, включая специализированные курсы по проблемам отдельных групп населения.
Одной из немногих стран, имеющих общенациональное законодательство по инициативному бюджетированию, является Перу. В 2003 г. в стране был принят соответствующий закон. В последующие годы парламент совершенствовал процедуры, упростив изначально предусмотренную процедуру инициативного бюджетирования с восьми до четырех стадий: подготовительной, согласительной, координационной, стадии формализации принятия решений. В методических материалах 2010 г. указывается, что региональные проекты должны быть связаны с планами развития, подразумевать существенные результаты и быть полезными по крайней мере для двух провинций одного региона и 5% населения.
Из анализа зарубежного опыта следует, что не существует уникальной модели для всех стран. В целом можно увидеть три различные тенденции.
Первая тенденция заключается в отношении к инициативному бюджетированию как к стратегической программе, которая нацелена на фундаментальные изменения и является частью общего движения к обновлению, основана на взаимодействии между государством и общественными движениями. Процедуры бюджетирования в данном случае призваны преодолеть социальное неравенство и достичь устойчивого развития.
Вторая тенденция - использование инициативного бюджетирования для формирования стратегии реформ. Основной заинтересованный участник здесь - местные власти, хотя нельзя забывать и об активности граждан. Целями реформ являются модернизация административного аппарата, усиление процессов децентрализации и решение социальных задач. Таким образом, местные власти изъявляют желание работать с инициативами жителей для установления доверительных отношений. Подобный тип инициативного бюджетирования широко поддерживается международными организациями и чаще всего встречается в Центральной и Восточной Европе.
Третья тенденция - использование инициативного бюджетирования в качестве символического жеста. Подобные инициативные бюджеты
демонстрируют открытость, которой на деле не существует, а участие граждан в данном случае не более чем инструмент для поддержания спокойствия электората.
Зарубежный опыт развития инициативного бюджетирования чрезвычайно важен для России, которая начала реализовывать подобные проекты позже, чем многие другие страны.
В отечественной практике наибольший опыт инициативного бюджетирования накоплен в рамках Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка, которая является частью общей стратегии «Развитие силами местных сообществ». Реализуемые в России проекты осуществляются на средства региональных бюджетов при обязательном софинансировании населения и муниципалитетов.
Старт ППМИ состоялся в 2007 г. на Ставрополье. В настоящее время программа работает в Кировской, Тверской областях, Хабаровском крае, Республике Башкортостан и Республике Северная Осетия - Алания. С 2014 г. два региона -Ставропольский край и Нижегородская область продолжили реализацию программы
самостоятельно.
За 2007-2014 гг. в рамках ППМИ реализованы более 2 тыс. проектов, а число благополучателей программы превысило 1,2 млн чел. С 2007 г. в регионах прошло более 3 000 собраний, в которые были вовлечены более 130 тыс. участников. В Кировской области этот показатель максимальный - 20% взрослого населения. Все регионы, принимавшие участие в ППМИ, перешли (или планируют это сделать) от осуществления пилотных мероприятий на ограниченной территории к полномасштабной реализации.
Проекты, реализованные за восемь лет работы ППМИ в России, отражают самые насущные проблемы людей. Чаще всего поддерживались и софинансировались проекты по ремонту дорог и организации водоснабжения. Они совокупно составляют 51% от общего числа реализованных инициатив и лидируют во всех регионах. Следующий крупный блок образуют проекты по ремонту объектов культурной инфраструктуры (14%) и благоустройству территории поселений (10%). Далее следуют проекты по обустройству мест отдыха и детских площадок (7%) и объектов спортивной инфраструктуры (6%). Завершают список проекты по организации освещения, противопожарных мероприятий, благоустройству мест захоронений и проекты, не вписывающиеся в общую типологию.
В настоящее время совместно с НИФИ Минфина России организована работа по обучению консультантов и представителей региональных органов власти, что позволит уже в 2016 г. удвоить количество субъектов РФ, в которых реализуются практики инициативного бюджетирования.
Общероссийская партия «Единая Россия» в 2011 г. выступила с инициативой публичного обсуждения федерального трехлетнего бюджета на 2012-2014 гг. Партийный проект получил название «Народный бюджет». Правительство РФ предложило провести аналогичные обсуждения по региональным бюджетам в субъектах Российской Федерации на всех уровнях власти с привлечением общественных организаций и населения на местах, чтобы сформировать бюджет страны на основании мнения общества.
Предполагалось, что в регионах обсуждение бюджета будет проходить на трех уровнях: отраслевом, межмуниципальном и
муниципальном. Все поступившие в ходе обсуждения «Народного бюджета» предложения и замечания населения предполагалось учесть в проектах областных бюджетов. Формирование «Народного бюджета» стало одним из трех направлений работы Общероссийского народного фронта (ОНФ). Партийную инициативу поддержал Минфин России, который согласился вынести на обсуждение Правительства РФ подготовленные с учетом народных инициатив основные параметры бюджета на 2012-2014 гг. Организаторами обсуждений на местах стали координационные советы ОНФ. Фракции «Единой России» в региональных органах законодательной власти и муниципальных представительных органах осуществляли контроль за процессом и должны были подключаться в случае необходимости.
По оценкам руководства «Единой России», процедурами «Народного бюджета» было распределено свыше 80 млрд руб. Лучше всего процесс был организован в Иркутской, Свердловской, Омской, Рязанской и Волгоградской областях. Бюджетная инновация «Единой России» в 2011 г. в той или иной степени получила поддержку во всех регионах. В большинстве субъектов РФ «Народный бюджет» не вышел за пределы предложенной базовой модели, предполагающей общественные обсуждения и сбор наказов депутатам, но в отдельных регионах были созданы предпосылки для серьезных бюджетных инноваций. Некоторые области сумели трансформировать проект в новаторские практики работы с местным бюджетом:
«Народный бюджет» Тульской области, проекты «Народная инициатива» в Иркутской и Тамбовской областях работают уже в течение нескольких лет.
В Тульской области стартовый капитал программы инициативного бюджетирования в 2011 г. составлял 17 млн руб., но и такие небольшие деньги позволили запустить новый механизм взаимодействия власти и общества. На первоочередные нужды сельских поселений и рабочих поселков в 2012 г. было выделено уже 109 млн руб. В бюджете Тульской области на 2013 г. финансирование проекта «Народный бюджет» выросло более чем в два с половиной раза. Объем выделяемых средств составил 250 млн руб.
Проектом были охвачены сельские поселения, рабочие поселки и поселки городского типа. Все без исключения муниципальные образования финансировались из расчета 500 руб. на человека.
Развитие «Народного бюджета» заключалось не только в наращивании объема финансирования. В ходе проекта отрабатывались новые подходы и принципы освоения полученных средств.
Это позволило привлечь к участию в 2014 г. 291 объект, конкурсный отбор прошли 211 заявок на общую сумму 212 млн руб. Значительную долю составили:
• работы по капитальному ремонту многоквартирных домов - 78%;
• работы по строительству инженерных коммуникаций к частным жилым домам - 3%;
• капитальный ремонт зданий культурного назначения - 1%;
• работы по благоустройству территорий - 16%;
• работы по благоустройству социально значимых объектов - 2%.
В Тамбовской области развитие инициативного бюджетирования началось в 2012 г. с того, что область получила грант Правительства РФ за высокие показатели по итогам 2011 г. Часть гранта решено было направить в города и районы области для решения проблем местного значения с обязательным условием участия жителей в определении объектов финансирования. Практика реализации этих проектов получила название «Народная инициатива».
Среди отличительных особенностей программы следует отметить:
• создание общественных советов;
• усредненный объем средств для поселений;
• осуществление мониторинга реализации проектов на сайтах муниципалитетов.
Наиболее интересными представляются эксперименты, связанные с привлечением граждан к формированию части бюджета, начавшиеся в 2013 г. в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область). Над распределением средств работали комиссии из 20 и 15 чел. соответственно. Объем распределяемых средств - 15 млн руб. в Череповце и 20 млн руб. -в Сосновом Бору (0,27 и 1,3% от бюджетов городов). В 2014 г. программа в Череповце и Сосновом Бору была продолжена, а также стартовал аналогичный проект в Кировской области на средства регионального бюджета (по 3 млн руб. на Омутнинское, Мирнинское и Уржумское городские поселения). Горожане -участники проекта отбирались по жребию в бюджетные комиссии, члены которых получали право на выдвижение собственных инициатив по расходованию этих средств. Заседания комиссий продолжались в течение нескольких месяцев, на протяжении которых жители обсуждали, на что должны быть израсходованы выделенные средства. Кроме того, члены комиссий слушали лекции и делились своими инициативами с приглашенными экспертами и сотрудниками местных администраций.
Итоги реализации проектов представлены в табл. 1.
Инициативное бюджетирование в России в 2015 г. получило дальнейшее развитие: в январе создан Центр инициативного бюджетирования в НИФИ, в июле подписан меморандум о взаимопонимании между Международным банком реконструкции и развития и Министерством финансов РФ по развитию практики инициативного
бюджетирования в Российской Федерации, а 21-22 октября 2015 г. в НИФИ состоялась I Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию. Ее целями были содействие продвижению проектов инициативного
бюджетирования, обобщение опыта и популяризация лучших российских и зарубежных практик. На конференции обсудили роль органов государственной власти и местного самоуправления в организации инициативного бюджетирования, проблемы развертывания модели
в регионах России, вопросы финансирования и софинансирования проектов. В ней приняли участие специалисты в сфере общественных наук, консультанты, эксперты проектов инициативного бюджетирования, руководители и специалисты финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В настоящее время можно выделить два основных препятствия на пути внедрения инициативного бюджетирования в РФ:
• отсутствие культуры коллективного взаимодействия, а вследствие этого недостаточный авторитет местных властей у жителей, рост недоверия к руководству и политическая апатия;
• сравнительная новизна коллективных форм взаимодействия (например, политических партий, гражданских организаций), которые не имеют достаточного влияния на муниципальную политику.
Пока в России отсутствует законодательное оформление процедур инициативного
бюджетирования, то есть администрацию нельзя формально обязать исполнять принятые гражданами рекомендации. Из этого вытекает проблема мотивации граждан к участию в заседаниях комиссии.
Органам местного самоуправления необходимо помнить, что выделенные средства из бюджета не уходят, они просто перераспределяются с учетом мнения жителей. Проблемы, которые поднимают граждане, администрации все равно рано или поздно придется решать. Инициативное бюджетирование позволяет учесть мнения и пожелания населения. Так, если в этом году запланировано озеленение части территории, а устройством спортивных и детских площадок собирались заняться через два года, то инициативное бюджетирование дает возможность выяснить, что граждане хотят обустроить детские площадки уже в этом году, а с озеленением готовы подождать. Сам факт того, что местная администрация сочла возможным и необходимым привлечь к распределению бюджетных средств представителей разных слоев населения, безусловно, вызовет уважение к ней со стороны жителей территории.
Первое, что нужно сделать, организуя проекты, -максимально прояснить все детали. Жителям важно знать, что они делят невиртуальные деньги. Это большая ответственность, и они ощущают ее не хуже муниципальных служащих.
Ответственность обеспечивает правильное отношение к делу. Кроме того, граждан привлекает живое общение с экспертами, поскольку это не только новый опыт, но и возможность поговорить о наболевших проблемах на новых условиях - с позиции полноправного участника диалога.
Серьезным препятствием является опасение, что жители и сотрудники администрации не смогут договориться. Решением может быть совместная работа жителей и местной администрации, требующая модерирования и особого регламента. По возможности она должна проходить не в здании администрации, а на нейтральной территории.
Для данного проекта привычный формат «власть -проситель» не подходит, потому что обсуждение, совместные решения и действия требуют другого формата взаимодействия - диалога. Именно поэтому модерация и регламент необходимы. Они помогают выстроить и поддерживать нужный формат общения, в ходе которого жителям и администрации в конечном итоге необходимо признать друг в друге коллег по общему делу, стремящихся вместе решать проблемы своего муниципального образования.
Опыт отечественного внедрения модели инициативного бюджетирования позволяет сделать важный вывод: инициативное бюджетирование станет серьезным элементом муниципального бюджетирования, если будут соблюдены следующие минимальные требования:
• наличие политической воли представителей исполнительной власти (главы муниципального образования, сити-менеджера) и готовность к применению процедур инициативного бюджетирования при формировании бюджета;
• конкретное представление о проблемах в области инфраструктуры и муниципальных услуг для выбора наиболее приоритетных направлений для дополнительного финансирования или перераспределения средств в случае их недостатка;
• достаточный уровень вовлеченности граждан, их заинтересованность в конечном результате, то есть уверенность в том, что средства, выделенные муниципалитетом, будут потрачены на нужды, обозначенные гражданами;
• четко определенные объем доступных средств и направления их использования, сфера ответственности конкретных представителей
исполнительной власти за реализацию инициатив граждан;
• наличие детализированной информации о формировании и исполнении бюджета для повышения финансовой грамотности граждан, участвующих в инициативном бюджетировании.
Сроки практической реализации проектов в разных муниципалитетах могут незначительно различаться, но все они должны быть завершены в течение года (как правило, с февраля по декабрь). Базовые параметры инициативного
бюджетирования должны быть закреплены в нормативных актах: положении о проекте, регламенте работы бюджетной комиссии, форме заявки и др.
На наш взгляд, оптимальная схема практического внедрения инициативного бюджетирования должна состоять из четырех этапов.
1. Предварительный отбор заявок и жеребьевка (1,5-2 мес.). Объявляется прием заявок на участие в проекте. Стать участником может любой житель, достигший 18 лет, независимо от социального статуса, профессии или рода занятости (за исключением сотрудников администрации и муниципальных депутатов). Жеребьевка и отбор граждан в бюджетные комиссии (основной состав и резерв) проводятся в очной форме. Жители, выбранные по жребию, должны участвовать во всех заседаниях комиссии.
2. Заседания бюджетной комиссии и формирование инициатив (1,5-2 мес.). Члены комиссии встречаются раз в неделю, слушают лекции о бюджетном процессе, участвуют в семинарах, совещаниях с представителями администрации. Бюджетная комиссия выбирает приоритетные направления расходования средств. Каждый член комиссии может вынести на рассмотрение до трех предложений. Комиссия формирует бюджетные заявки, которые наравне с бюджетными заявками главных распорядителей бюджетных средств будут включены в местный бюджет на следующий год. Заседания комиссии должны быть открыты для посещения всех граждан, а материалы лекций - публиковаться в СМИ и размещаться на специально созданном интернет-портале.
3. Обсуждение в рабочей группе и выбор инициатив (1 мес.). Ежегодно создается рабочая группа по рассмотрению инициатив с участием администрации. В ее состав входят представители отраслевых и функциональных подразделений, по
направлениям деятельности которых комиссия выдвинула свои итоговые инициативы.
Рабочая группа рассматривает законность и целесообразность выдвинутых инициатив и определяет, насколько предложения жителей уже выполняются в рамках существующих муниципальных программ. Рассмотрение обоснованности инициатив рабочей группой администрации происходит при участии членов комиссии. Каждому члену комиссии, чье предложение отклоняется, должен быть представлен письменный ответ.
После фильтрования инициатив члены комиссии должны договориться и отобрать те, которые, по их мнению, заслуживают быть включенными в местный бюджет на следующий год. По проектам, проходящим утверждение в бюджетной комиссии, администрация обязана предоставлять всю необходимую информацию.
4. Работа с отобранными заявками. Утверждение инициатив в местном бюджете (5-6 мес.).
Далее начинаются процедуры оформления утвержденных инициатив в соответствии с нормативными документами, проектно-сметными документациями, техническими заданиями, учет инициатив в проекте бюджета на очередной финансовый год и плановый период и представление к рассмотрению и утверждению представительным органом муниципального образования. Важную роль здесь приобретает предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.
Пока что фрагментарный характер использования ключевых процедур инициативного
бюджетирования в ряде субъектов РФ не позволил региональным и местным властям добиться долгосрочного эффекта от внедрения данной модели бюджетирования. Даже успешная практика инициативных проектов далеко не везде сопровождается активной информационной кампанией в поддержку их развития.
В то же время активное внедрение инструментов инициативного бюджетирования делает востребованной данную концепцию на региональном и местном уровнях, в результате чего значительная аудитория вовлекается в принятие решений о направлении расходования бюджетных средств.
На региональном и муниципальном уровнях предстоит создать институциональные, правовые и организационные основы применения
инструментов инициативного бюджетирования. Для обеспечения качества такой работы на федеральном уровне необходимо осуществить ряд мер по активизации формирования институциональной инфраструктуры и единой нормативной правовой базы инициативного бюджетирования.
Наличие практик инициативного бюджетирования должно найти свое отражение в рейтинге открытости региональных бюджетов и оценке качества финансового менеджмента.
Таблица 1
Инициативные проекты, реализованные в Вологодской, Ленинградской и Кировской областях в 2013-2014 гг., млн руб.
Город (городское поселение) Проект Сумма
2013 г.
Череповец Строительство спортивных площадок с параметром шаговой доступности (во всех районах города), включающих в себя поля, тренажерные комплексы, беговые дорожки, гимнастические снаряды 10
Благоустройство территории, прилегающей к памятнику ликвидаторам аварии на ЧАЭС, с созданием зоны отдыха для горожан 5
Сосновый Бор Строительство детско-спортивного кластера с зонами для различных возрастов, спортивными тренажерами, благоустройством территории 20
Установка велопарковок в социально значимых местах города (12 мест) 0,3
2014 г.
Череповец Озеленение хвойными породами деревьев и реконструкция территории, прилегающей к памятнику ликвидаторам аварии на ЧАЭС, с созданием зоны отдыха для горожан 5
Установка детских площадок в разных микрорайонах города 4,4
Установка стендов социальной рекламы в различных частях города 2
Инвестиции в 1Т-образование 1
Организация турнира по дворовому футболу 1
Онлайн-трансляция заседаний Череповецкой городской думы 1
Социальная реклама в общеобразовательных учреждениях 0,6
Сосновый Бор Комплексная модернизация городского парка «Белые пески» 17
Развитие городской велоинфраструктуры 3
Мирнинское городское поселение Капитальный ремонт водопровода 1,6
Капитальный ремонт спортивного зала школы 3
Омутнинское городское поселение Благоустройство территории, прилегающей к памятнику участникам ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС 1,6
Благоустройство городского парка «Путь к здоровью, культуре и творчеству!» 1,4
Уржумское городское поселение Строительство лыжной базы 3
Источник: составлено автором по данным НИФИ
Список литературы
1. Арбатская Ю.В. К дискуссии о планировании бюджетных расходов // Налоги и финансовое право. 2015. № 5. С. 10-13.
2. Бахитова Р.Х. Модель одноканальной бюджетной системы в Китайской Народной Республике // Проблемы Востоковедения. 2013. № 4. С. 8-12.
3. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Финансовый журнал. 2015. № 3. С. 117-122.
4. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Финансовый журнал. 2015. № 4. С. 94-103.
5. Вагин В.В. Инициативное бюджетирование в Российской Федерации: основные особенности и результаты // Финансовый журнал. 2015. № 5. С. 120-122.
6. Жук М.Г. Индикативное планирование социально-экономического развития в системе государственного планирования // Бюджет. 2015. № 1. С. 11-14.
7. Залетный А.А. Транспарентность как ключевая проблема российской экономики // Философия хозяйства. 2015. № 1. С. 176-186.
8. Кулибекова Д.А. Особенности функционирования и управления экономикой региона в современных условиях // Региональные проблемы преобразования экономики. 2010. № 2. С. 3-7.
9. Комарова И.П. Парадоксы бюджетной политики РФ в условиях макроэкономической неопределенности // Экономика образования. 2015. № 1. С. 43-50.
10. Лукин А.Г. Постулаты и принципы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5. С. 29-34.
11. Лапатухина Н. С. Институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2009. № 5-6. С.64-67.
12. Мельцер Д.В. Партиципаторное бюджетирование как механизм прямого участия граждан в процессе обсуждения и принятия городского бюджета // Молодой ученый. 2015. № 4. С. 385-386.
13. Налбандян А.А. Современные подходы к решению проблемы повышения эффективности государственных расходов // Экономические и гуманитарные науки. 2014. № 7. С. 78-85.
14. Сергиенко Н.С., Суслякова О.Н. Инициативное бюджетирование в бюджетном процессе на местном уровне // В мире научных открытий. 2015. № 7. С. 373-374.
15. СоколоваЖ.Е. Проблемы и перспективы устойчивого развития сельских территорий // Экономика сельского хозяйства. 2015. № 3. С. 14-18.
16. Чулков А.С. «Бюджет для граждан» как метод повышения прозрачности бюджетной системы // Финансы. 2015. № 7. С. 18-22.
17. Чулков А.С. Оказание государственных и муниципальных услуг в условиях конкурентной борьбы // Финансы. 2014. № 11. С. 3-10.
18. Шульга И., Сухова А. Софинансирование инициатив // Бюджет. 2015. № 4. С. 38-42.
19. Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 52-72.
20. Ярошевский В.С., СафоноваМ.В. Народному бюджету народный размах // Бюджет. 2015. № 2. С.46-50.
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Budget Regulation
PARTICIPATORY BUDGETING IN RUSSIA: EXPERIENCE AND PROSPECTS Aleksandr S. CHULKOV
Kuban State University, Krasnodar, Russian Federation [email protected]
Article history:
Received 26 November 2015 Accepted 21 December 2015
JEL classification: H50, H72, R51
Keywords: municipal finance, initiative budgeting, transparency
Abstract
Subject The article considers prospects for participatory budgeting in Russia.
Objectives The aim of the study is to review the participatory budgeting concept and develop
guidelines for its development in the municipalities of Russia.
Methods I analyze the basic principles of the participatory budgeting concept. Using a grouping method, I identify additional features and suggest a new definition of the participatory budgeting. Results The study proves that for the most efficient implementation of the concept of participatory budgeting in municipalities, local government authorities should be ready to use the opportunities offered by participatory budgeting. It is necessary to have available and complete information on local budgets, provide for involvement of citizens in the budget process in municipalities, and responsibility of both parties for their decisions.
Conclusions The described approach to local budget planning has advantages for both the population and local authorities. The analysis of international experience and first results of testing the model in local municipalities may be useful for practical implementation of participatory budgeting projects.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015
References
1. Arbatskaya Yu.V. K diskussii o planirovanii byudzhetnykh raskhodov [On the discussion on budget expenditure planning]. Nalogi i fmansovoe pravo = Taxes and Financial Law, 2015, no. 5, pp. 10-13.
2. Bakhitova R.Kh. Model' odnokanal'noi byudzhetnoi sistemy v Kitaiskoi Narodnoi Respublike [A singlechannel model of budgetary system in the People's Republic of China]. Problemy Vostokovedeniya = Problems of Oriental Studies, 2013, no. 4, pp. 8-12.
3. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. Initsiativnoe byudzhetirovanie: mezhdunarodnyi kontekst rossiiskoi versii [Participatory budgeting: international context of the Russian version]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 3, pp. 117-122.
4. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. Initsiativnoe byudzhetirovanie v Rossii: luchshie praktiki i napravleniya razvitiya [Participatory budgeting in Russia: the best practices and development trends].
Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 4, pp. 94-103.
5. Vagin V.V. Initsiativnoe byudzhetirovanie v Rossiiskoi Federatsii: osnovnye osobennosti i rezul'taty [Participatory budgeting in the Russian Federation: the main features and results]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 5, pp. 120-122.
6. Zhuk M.G. Indikativnoe planirovanie sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya v sisteme gosudarstvennogo planirovaniyat [Indicative planning of socio-economic development in the State planning system]. Byudzhet = Budget, 2015, no. 1, pp. 11-14.
7. Zaletnyi A.A. Transparentnost' kak klyuchevaya problema rossiiskoi ekonomiki [Transparency as the key problem of the Russian economy]. Filosofiya khozyaistva = Philosophy of Economy, 2015, no. 1, pp.176-186.
8. Kulibekova D.A. Osobennosti funktsionirovaniya i upravleniya ekonomikoi regiona v sovremennykh usloviyakh [Features of functioning and management of regional economy under modern conditions].
Regional'nye problemy preobrazovaniya ekonomiki = Regional Problems of Transforming the Economy, 2010, no. 2, pp. 3-7.
9. Komarova I.P. Paradoksy byudzhetnoi politiki RF v usloviyakh makroekonomicheskoi neopredelennosti [Paradoxes of the budgetary policy under macroeconomic uncertainty]. Ekonomika obrazovaniya = Economics of Education, 2015, no. 1, pp. 43-50.
10. Lukin A.G. Postulaty i printsipy gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii [The postulates and principles of State financial control in the Russian Federation]. Osnovy ekonomiki, upravleniya i prava = Fundamentals of Economics, Management and Law, 2013, no. 5, pp. 29-34.
11. Lapatukhina N.S. Institut parlamentskogo kontrolya v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii [Institute of parliamentary control in the Russian Federation]. Predstavitel'naya vlast' - XXI vek: zakonodatel'stvo, kommentarii, problemy = Representative Power - 21st Century: Legislation, Commentary, Problems, 2009, no. 5-6, pp. 64-67.
12. Mel'tser D.V. Partitsipatornoe byudzhetirovanie kak mekhanizm pryamogo uchastiya grazhdan v protsesse obsuzhdeniya i prinyatiya gorodskogo byudzheta [Participatory budgeting as a mechanism of direct participation of citizens in the process of discussion and adoption of the municipal budget]. Molodoi uchenyi = Young Scientist, 2015, no. 4, pp. 385-386.
13. Nalbandyan A.A. Sovremennye podkhody k resheniyu problemy povysheniya effektivnosti gosudarstvennykh raskhodov [Modern approaches to solving the problem of increasing the efficiency of public spending]. Ekonomicheskie i gumanitarnye nauki = Economics and Humanities, 2014, no. 7, pp.78-85.
14. Sergienko N.S., Suslyakova O.N. Initsiativnoe byudzhetirovanie v byudzhetnom protsesse na mestnom urovne [Participatory budgeting in the budget process at the local level]. Vmire nauchnykh otkrytii = In the World of Scientific Discoveries, 2015, no. 7, pp. 373-374.
15. Sokolova Zh.E. Problemy i perspektivy ustoichivogo razvitiya sel'skikh territorii [Problems and prospects of sustainable development of rural areas]. Ekonomika sel'skogo khozyaistva = Economy of Agriculture, 2015, no. 3, pp. 14-18.
16. Chulkov A.S. "Byudzhet dlya grazhdan" kak metod povysheniya prozrachnosti byudzhetnoi sistemy ['Budget for citizens' as a method to enhance the budget system's transparency]. Finansy = Finance, 2015, no. 7, pp. 18-22.
17. Chulkov A.S. Okazanie gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug v usloviyakh konkurentnoi bor'by [State and municipal service delivery under competitive environment]. Finansy = Finance, 2014, no. 11, pp. 3-10.
18. Shul'ga I., Sukhova A. Sofinansirovanie initsiativ [Co-financing of initiatives]. Byudzhet = Budget, 2015, no. 4, pp. 38-42.
19. Yuzhakov V.N. Kachestvo gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug: usiliya i rezul'taty administrativnoi reformy [The quality of public and municipal services: efforts and results of the administrative reform].
Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya = Public Administration Issues, 2014, no. 1, pp. 52-72.
20. Yaroshevskii V.S., Safonova M.V. Narodnomu byudzhetu narodnyi razmakh [Public scale for budgets adopted with public participation]. Byudzhet = Budget, 2015, no. 2, pp. 46-50.
