CC BY
87
УДК 332.142
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ*
В.Э. ТОСКУНИНА*, А.Г. ШЕЛОМЕНЦЕВ**, О.В. ГУБИНА*, А.А. ПРОВО-РОВА*
*Архангельский научный центр УрО РАН, г. Архангельск **Институт экономики УрО РАН, г. Екатеринбург oei2@rambler.ru:chel61@mail.ru
В статье предложены принципы формирования региональной политики регионов Севера России. Аргументирована необходимость оценки результативности политики с целью обоснования направлений ее совершенствования. Оценены результаты реализации региональной социально-экономической политики в северных регионах России.
Ключевые слова: северный регион, региональная социально-экономическая политика
V.E. TOSKUNINA, A.G. SHELOMENTSEV, O.V. GUBINA, A.A PROVORO-VA. THEORETICAL AND METHODOLOGICAL APPROACHES TO FORMATION OF REGIONAL SOCIAL AND ECONOMIC POLICY OF NORTHERN TERRITORIES
Principles of regional policy formation of regions of the North of Russia are suggested. Necessity of estimation of policy effectiveness for the purpose of substantiation of the directions of its improvement is given. Results of realization of regional social and economic policy in northern regions of Russia are estimated.
Key words: northern region, regional social and economic policy
В современных экономических условиях возрастает роль Севера России как стратегического, ресурсного и территориального резерва, обеспечивающего повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации в мировом экономическом сообществе. Территория Российского Севера составляет 69% площади страны. Здесь проживает 7,5% населения России. Территория представляет собой мощный производственный, экспортный и финансовый потенциал государства: на Севере производится примерно 20% суммарного валового регионального продукта (ВРП) страны, обеспечивается около 70% внешнеторговых валютных доходов и 37,5% всех поступлений в бюджетную систему России.
Программными и стратегическими документами федерального уровня северным регионам определена роль финансово-экономического катализатора первых этапов перехода страны на инновационный путь развития [1-3]. По мнению большинства ученых-североведов, выполнение этой функции возможно исключительно в условиях стабильного экономического роста, а также повышения качества жизни проживающего здесь населения. В настоящее время роль северных территорий в развитии международных экономических отношений уси-
* Статья публикуется в порядке дискуссии.
ливается благодаря привлечению внимания приполярных государств к Арктике, которая является зоной их геополитических и экономических интересов. В основном это обусловлено значительными запасами нефти и газа на шельфе Северного Ледовитого океана и перспективами их освоения в связи с изменением экономической конъюнктуры мировых рынков углеводородов. Особый интерес к Арктике обусловливает необходимость формирования системы совершенствования во всех регионах Севера социально-экономической политики и построения адекватного механизма ее реализации.
В данном аспекте актуально понять содержание региональной политики. Термин «региональная» к определению политики применяется как политика государства по отношению к регионам, так и политика самих региональных органов власти на своей территории. Первый подход используется в тех случаях, когда необходимо показать роль федеральных органов управления как основных координаторов государственной региональной политики. Такая трактовка заложена, в частности, в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации. Здесь под региональной политикой понимается «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием ре-
гионов, а также механизм их реализации» [4]. Второй подход предполагает, что регион, обладая экономической, политической и интеллектуальной мощью способен самостоятельно принимать и реализовывать решения, и в этом отношении региональная политика ориентирована на увязку национальных и региональных интересов. Региональная социально-экономическая политика, на наш взгляд, представляет собой систему взаимосвязанных целей и задач социально-экономического развития региона, а также средств их достижения, реализуемых на основе взаимодействия федеральных, региональных и местных органов управления.
Конъюнктурное содержание региональной политики относительно Севера обусловливается колебаниями спроса и предложения на национальных и мировых рынках топливно-энергетических, минерально-сырьевых и биологических ресурсов, а также видением руководства страны своей геополитической роли в международных отношениях. Региональная политика в северных регионах определяется также наличием следующих специфических проблем, имеющих долгосрочный характер:
- низкая степень хозяйственной освоенности территорий;
- сырьевая специализация хозяйства, которая предопределяет уязвимость экономики в условиях высокой централизации природно-ресурсных налогов и платежей;
- удорожание хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения, особенно в части ускоренного износа производственных фондов, роста удельных затрат труда и энергии;
- трудности организации инновационной деятельности.
В социальном плане следует обратить внимание на проблему охраны здоровья людей, являющуюся следствием высокой заболеваемости, своеобразного течения болезней, роста числа хронических заболеваний, особенностей адаптационных процессов мигрантов, что в результате приводит к сокращению продолжительности жизни. Особого внимания заслуживает вопрос сохранения коренных малочисленных народов в связи с нарушением их традиционного жизнеобеспечения. Социально-политический характер (в связи с геополитикой и этнокультурой) на Севере приобретает проблема охраны окружающей среды, обусловленная неустойчивостью биоценозов при высоком уровне локализации техногенной нагрузки.
Конкретные инструменты и направления реализации государственной политики на Севере должны рассматриваться в рамках общих концепций развития северных территорий. Заметим, они неоднозначны: фиксируется либо приоритет локального освоения территорий с высококачественными запасами природных ресурсов и ареалов проживания коренных этносов, либо более широкий региональный подход к сохранению уже сложившихся историко-культурных очагов и соответствующего обживания территории с учетом не только экономических, но также социальных и экологических факторов. Авторы придерживаются второй по-
зиции, а потому считают обоснованным эффективное сочетание таких моделей государственного управления, как «экономическая координация» и «протекционизм».
Экономическая координация означает взаимодействие органов власти и субъектов экономической деятельности с разграничением их полномочий и сфер ответственности. В модели экономической координации уместным является применение таких механизмов, как частно-государственное партнерство, предоставление субъектам прав собственности на природные ресурсы, многосторонние договорные отношения и другие формы. Вместе с тем, развитие регионов Севера невозможно без политики протекционизма, которая направлена на поддержку неконкурентоспособных сфер социально-экономического развития по причине более слабой их приспособленности к рыночной экономике: отдельных отраслей промышленности, сельского хозяйства, поддержка малообеспеченных слоев населения, коренных малочисленных народов. Помощь государства осуществляется посредством участия региона в федеральных и региональных целевых программах, дотирования бюджета, предоставления налоговых льгот, гарантий и компенсаций населению.
На наш взгляд, саморазвитие должно быть заложено в основу функционирования северных социально-экономических систем и базироваться на использовании конкурентных преимуществ, важнейшим из которых является наличие на Севере уникальных по запасам и качеству биологических и минерально-сырьевых ресурсов. Но оно может быть реализовано при условии приоритетности внутреннего рынка и социальной справедливости.
В последние десятилетия в связи с благоприятной экономической конъюнктурой на мировом рынке активизировалась добыча минерально-сырьевых ресурсов. Эти ресурсы являются основным источником экспортных доходов северных регионов. Но исчерпаемость и невозобновимость минерально-сырьевых ресурсов уже сами по себе предопределяют необходимость разработки для северных регионов особых мер государственного регулирования, учитывающих эволюционный характер их освоения [5]. Следует учесть, что саморазвитие ресурсозависимых регионов в экономическом плане должно обеспечиваться путем инвестирования значительной части доходов от природных ресурсов в их воспроизводимый капитал: финансовый, человеческий, природно-ресурсный [6].
Несомненно, научное обоснование региональной политики смещает акценты от экономических к социальным и экологическим параметрам при формировании жизнедеятельности на Севере. Первостепенными становятся задачи повышения уровня жизни, улучшения качества и доступности социальных услуг, повышения качества трудового потенциала и снижения уровня безработицы, улучшения общих условий проживания.
В качестве важнейших макроэкономических ориентиров развития регионов Российского Севера, которые закреплены на государственном уровне, необходимо указать следующие [7]:
- в экономической сфере: расширение ресурсной базы северных регионов, поддержка базовых предприятий; регулирование рынков труда; обеспечение развития транспортной инфраструктуры; достижение международного взаимовыгодного сотрудничества России с приарктическими государствами; формирование информационного пространства Арктики и организация научных исследований, направленных на решение северных проблем;
- в социальной сфере: трансформация государственной системы гарантий и компенсаций для северян; совершенствование механизма северного завоза; поддержка развития коренных малочисленных народов Севера;
- в экологической сфере: обеспечение охраны окружающей среды с развитием сети ООПТ и заповедников и обеспечением равновесного состояния северных экосистем.
На региональном уровне при формировании политики необходимо учитывать следующие группы факторов территориального влияния: географические, природно-климатические, экономические, социально-демографические, финансовые, инвестиционные, институциональные [8].
В настоящее время качество государственного регулирования представляет важный фактор социально-экономического развития региона. Ключевым условием формирования современной политики является встраивание в механизм ее реализации процедуры оценки. Согласно одному из подходов, которого придерживаются авторы статьи, существует три стадии оценки политики: ex ante, ongoing и ex post [9]. Предварительная оценка (ex ante) дает прогнозировать возможные результаты, запланированные в виде стратегических мероприятий. Главная задача на этой стадии - разработать показатели, отражающие значение ожидаемой эффективности. Промежуточная оценка позволяет оценить результативность политики в период ее реализации и одновременно повлиять на ее проведение. Оценка ex post дает возможность определить результаты влияния политики на улучшение отдельных параметров социально-экономи-ческого развития региона.
Механизм оценки региональной политики предусматривает отбор критериев и показателей социально-экономического развития региона, характеризующих результаты достижения целей, что определяется мерой соответствия ожидаемых результатов полученным.
Проведем анализ результативности региональной социально-экономической политики субъектов Российского Севера. В качестве основной стратегической цели региональной политики традиционно принимается повышение качества жизни населения на основе сбалансированного развития экономики и социальной сферы. Достижение данной цели должно осуществляться посредством постановки и реализации целей второго уровня: повышения уровня жизни населения; обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста; стабилизации демографической ситуации;
укрепления финансового состояния региона; обеспечения экологической безопасности региона.
Реализация указанных целей осуществляется посредством постановки следующих актуальных для Российского Севера задач: обеспечения роста реальных денежных доходов населения, улучшения индивидуальных условий жизни, повышения качества и доступности социальных услуг, обеспечения занятости трудоспособного населения, привлечения инвестиций в развитие региона, повышения эффективности использования природно-ресурсного потенциала, развития инновационной деятельности, модернизации и развития инфраструктуры, диверсификации структуры экономики, стабилизации численности и обеспечения воспроизводства населения, повышения финансовой обеспеченности региона за счет собственных доходов, снижения техногенной нагрузки на окружающую среду (сокращения выбросов и отходов) и улучшения среды обитания.
Достижение цели повышения уровня жизни населения оценивается путем анализа динамики следующих показателей: отношение среднедушевых денежных доходов населения к величине прожиточного минимума; площадь жилья, приходящуюся на одного жителя; сводный индекс развития отраслей социальной инфраструктуры; уровень занятости. Оценка результативности реализации цели обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста осуществляется на основе анализа таких показателей, как: инвестиции в основной капитал; доля доходов от использования природных ресурсов в консолидированном бюджете региона; доля расходов на НИОКР в ВРП региона; объем инновационных товаров (работ, услуг); густота автомобильных дорог общего пользования; производство электроэнергии; доля обрабатывающих производств в структуре ВРП. Стабилизация демографической ситуации оценивается по показателям естественного и миграционного прироста населения и укрепления финансового состояния региона ( доля собственных доходов в консолидированном бюджете региона и величине собственных доходов бюджета на одного жителя ). Результативность экологической деятельности оценивается по следующим показателям: инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды; величина объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на единицу площади; величина сбросов загрязненных сточных вод на единицу площади территории.
Оценка результативности региональной политики выполнялась посредством системы интегральных показателей, рассчитанных по каждой цели политики с помощью метода «взвешенных баллов» [10]. Преимущество данного метода заключается в возможности сопоставления разных по своему характеру социально-экономических показателей. Такой анализ позволяет оценить положение исследуемого региона по сравнению с другими субъектами, выявить, насколько успешна реализация той или иной цели региональной политики.
Для анализа были выбраны только те субъекты РФ, территория которых согласно законодательству полностью относится к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. По результатам полученных итоговых интегральных значений проведено ранжирование всех исследуемых субъектов Российского Севера по степени результативности политики посредством присвоения каждому региону рейтинга, соответствующего величине показателя (по возрастанию) (см. таблицу).
Выявление конкретных проблем социальноэкономического развития территорий требует оценки результативности отдельных видов политики. Например, повышение уровня жизни населения весьма заметно в Ненецком, Ямало-Ненецком и Чукотском автономных округах - регионах с развитой добывающей промышленностью. В наименьшей степени данная цель была достигнута в республиках Карелия, Тыва и Камчатском крае. Устойчивые темпы экономического роста также харак-
Оценка результативности региональной социально-экономической политики в регионах Севера России (рейтинг)
Цели региональной социально-экономической политики северных территорий
Регионы Севера РФ Повышение уровня жизни населения Обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста Стабилизация демографической ситуации Укрепление финансового состояния региона Обеспечение экологической безопасности в регионе
2009 г. | 2010 г. 2009 г. | 2010 г. 2009 г. | 2010 г. 2009 г. | 2010 г. 2009 г. | 2010 г.
Республика Карелия 11 11 11 10 9 11 6 7 6 3
Республика Коми 10 7 4 2 12 9 7 5 3 5
Архангельская область 9 8 10 9 13 13 9 9 7 7
Ненецкий АО 1 1 6 7 5 5 3 2 13 13
Мурманская область 8 9 9 6 10 10 8 8 12 6
Ханты-Мансийский АО - Югра 4 6 1 1 1 1 2 3 5 4
Ямало-Ненецкий АО 2 3 3 3 2 2 1 1 2 1
Республика Тыва 13 13 12 11 3 4 13 12 8 8
Камчатский край 12 12 13 12 6 6 11 13 9 9
Республика Саха (Якутия) 7 10 2 4 4 3 12 10 1 2
Магаданская область 6 5 8 13 8 7 10 11 10 10
Сахалинская область 5 4 5 5 11 12 4 6 4 12
Чукотский АО 3 2 7 8 7 8 5 4 11 11
Примечание. Рассчитано по данным: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Стат.сб./ Росстат. М.,2011. 990 с.; Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в 20092010 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru/reports/mb.html. Дата обращения 30.04.2012 г.
Проведенная рейтинговая оценка показала, что реализация региональной социально-экономической политики в 2009-2010 гг. была наиболее результативна в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах; можно фиксировать положительный результат Ненецкого автономного округа и Республики Саха (Якутия). Наименьшие показатели результативности политики отмечаются в Архангельской области, Республике Тыва, Камчатском крае и Магаданской области.
терны для регионов с высокой долей добывающих отраслей - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Республики Саха (Якутия), Республики Коми и Сахалинской области. Нестабильной остается демографическая ситуация в регионах Европейского Севера (за исключением Ненецкого автономного округа) и Сахалинской области. Цель укрепления финансового состояния региона, также как и повышения уровня жизни населения, наиболее успешно реализовывалась в ресурс-
ных регионах с нефтегазовой специализацией -Ненецком, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. Наименьшая результативность данной цели была отмечена в наиболее дотационных субъектах Российского Севера - Республике Тыва и Камчатском крае. Работа в области экологической безопасности в большинстве регионов Севера характеризуется низкой степенью результативности; чуть лучше в Республике Саха (Якутия) и Ямало-Ненецком автономном округе; чуть хуже - в Ненецком и Чукотском автономных округах, Республике Тыва, Камчатском крае, Магаданской области.
Представленная оценка результативности региональной социально-экономической политики в субъектах Российского Севера позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, регионы Севера значительно отличаются по уровню социально-экономического развития, а потому и условия достижения целей весьма различны. Результативность именно политики (а не экономической деятельности) трудно улавливается на фоне относительного благополучия регионов с нефтегазовой специализацией. Тем не менее, специфика специализации регионов не сглаживает остроту таких проблем, как обеспечение экономической и экологической безопасности, а также проблемы стабилизации демографической ситуации. Во-вторых, следует отметить различную динамику анализируемых показателей. В течение двух лет она может быть существенной в экономике в результате влияния такого обстоятельства, как финансовый кризис, но не в социальной сфере, которая имеет определенную меру защиты со стороны государства. Полученные результаты подтверждают необходимость разработки научно-методического обеспечения процедуры оценки результативности региональной политики и своевременной диагностики состояний и процессов.
Статья подготовлена в рамках интеграционного проекта фундаментальных исследований, выполняемого в Учреждении Российской академии наук УрО РАН в 2012-2014 гг. «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий», № 12-И-7-2070.
Литература
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г., № 1662-р [Электронный ресурс]. -URL: http://www.economy.gov.ru /шшес /ас^у ity/sections/strategicplanning/concept/doc 20081117 01#. Дата обращения 25.04.2012 г.
2. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу. Утвержден 18.09.2008 г. (Пр-1969) // Российская газета. 2009. 30 марта.
3. Стратегия развития Арктической зоны Рос-
сийской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 (проект) [Электронный ресурс] - URL: www.minre-
gion.ru. Дата обращения 15.03.2012 г.
4. Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 3 июня. №23. Ст. 2756.
5. Тоскунина В.Э. Проблемы и перспективы
освоения нефтегазовых ресурсов на Северо-Западе России. Екатеринбург: УрО РАН,
2007. 228 с.
6. Дмитриева Т.Е. Развитие сырьевого региона: факторы и проблемы реализации ресурснотрансформационной концепции // Новые факторы регионального развития. М.: ИГ РАН, 1999. С.133-141.
7. Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера [Текст]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 7 марта 2000 г. №198// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 20 марта. №12. Ст.1286.
8. Шеломенцев А.Г., Тоскунина В.Э., Губина О.В., Проворова АА и др. Формирование социально-экономической политики северных регионов России с учетом фактора освоения природных ресурсов: Монография. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. 140 с.
9. Бачлер Дж. Оценка региональной политики в
европейском сообществе [Электронный ресурс]. - URL: http://www.politanaliz.ru/ar-
^скр^пЬ 501.html. Дата обращения 15.03.2012 г.
10. Козлова О.А. Занятость населения региона: проблемы теории и практики регулирования. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН,
2008. С. 167-168.
Статья поступила в редакцию 30.05.2012.
