CC BY
82
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.В. Парфенов, Т.Ф. Салеев
Парфенов Александр Вячеславович - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Салеев Тимур Фаизович — начальник отделения социальной работы отдела морально-психологического обеспечения
Нижегородская академия МВД России
Теоретическое осмысление форм деятельности государственных органов в контексте отечественной правовой культуры
Важным этапом познания природы государства выступает изучение специфики деятельности его органов. Для ученого-правоведа, занимающегося ее рассмотрением, достаточно актуальным и любопытным представляется вопрос о содержании и форме данного феномена, об их ключевых связях и взаимообусловленности. Выявление системы связанных с ними закономерностей является важной задачей современной юридической науки, выступает значимым шагом к адекватному пониманию и оценке ряда процессов, происходящих в механизме государства, служит основой для формирования предложений, направленных на повышение эффективности деятельности государственных органов.
Изучение юридической литературы показывает, что на сегодняшний день специалистам так и не удалось прийти к единому мнению в вопросе о том, что же представляют собой содержание и форма деятельности государственных органов. По этому вопросу продолжают вестись многочисленные научные дискуссии. При этом большая их часть связана, как нам представляется, с формой деятельности государственных органов. Мы полагаем, что в современных условиях она требует к себе самого пристального внимания ученых-правоведов. Целесообразным представляется проведение специального исследования, посвященного формам деятельности государственных органов. Основная же цель представленной статьи видится в рассмотрении ряда наиболее значимых, на наш взгляд, аспектов данного феномена.
В исследованиях юридического характера сам вопрос о формах деятельности государственных органов возникал обычно как побочный эффект изучения форм осуществления функций государства, представляющих собой «внешнее выражение деятельности государства в том или ином направлении»1. Вопрос о соотношении указанных феноменов по-разному решается отечественными учеными-правоведами. Мы склонны во многом согласиться с суждениями С.А. Голунского и М.С. Строговича, которые, выделив формы осуществления функций государства, в дальнейшем нередко называли их «формами государственной деятельности» и прямо указывали на «возможность разделения... форм государственной деятельности между различными органами»2. Подобное утверждение позволяет нам прийти к выводу о том, что посредством понятий «форма осуществления функций государства» и «форма деятельности государственных органов» обозначает, по сути, одно и то же явление.
Более сложным и дискуссионным вопросом нам представляется определение качественной основы данного феномена. Специалисты неоднократно предпринимали попытки установить, что же представляют собой формы деятельности государственных органов. Большинство известных исследований по этому вопросу имеют одну общую черту. Формы деятельности государственных органов рассматриваются в них в контексте феномена деятельности. При этом в трудах ученых-правоведов четко прослеживаются две тенденции. В рамках первой из них форма деятельности государственных органов фактически отождествляется с деятельностью, определяется, в частности, как «однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по выполнению функций государства»3. Вторая тенденция обнаруживает стремление связать интересующие нас формы со строением деятельности. Так, понятие «форма деятельности» нередко использовалось в качестве синонима понятия «элемент деятельности», «часть деятельности». Например, В.М. Манохин связывал с формой определенную часть деятельности исполнительно-распорядительного органа и его структурных под-
1 Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 16.
2 Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 55.
3 См.: Теория государства и права / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2008. С. 80.
Парфенов А.В., Салеев Т.Ф. Теоретическое осмысление форм деятельности...
433
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
разделений1. Подобным образом воспринимал данный феномен и С.С. Студеникин, полагавший, что формы следует рассматривать в качестве имеющих самостоятельное значение элементов, из которых складывается деятельность органов2.
При оценке идей такого рода мы исходим из того, что деятельность, как самостоятельный специфический феномен, обладает собственным содержанием и формой. Форма деятельности государственных органов позволяет внешне выразить ее содержание. С представленными в изложенных выше подходах суждениями мы вряд ли можем согласиться, ибо они, как можно заметить, допускают смешение самого явления и его формы, либо, в том случае, когда под частью деятельности понимают действия, отождествляют с формой деятельности элементы ее содержания. Таким образом, «деятельностная» трактовка форм деятельности государственных органов размывает четкие границы между явлением, его содержанием и формой и не способствует уточнению наших представлений о них.
После краткого знакомства с господствующими в современной юриспруденции позициями в отношении природы форм деятельности государственных органов перейдем к рассмотрению известных вариантов их классификации. Последняя, в данном случае, призвана выступать, во-первых, в качестве способа систематизации и упорядочения накопленных представлений о рассматриваемом феномене, во-вторых, как значимая методологическая предпосылка его дальнейшего комплексного научного анализа.
Обращаясь к проблеме классификации форм деятельности государственных органов, отметим, что в современной юриспруденции можно обнаружить различные подходы к ее решению. Здесь же обратим внимание на еще одно немаловажное обстоятельство. Так, попытки классификации данного феномена прослеживаются как в общетеоретической, так и в отраслевой юридической литературе. Например, И.И. Евтихиев относил к числу их видов: материально-технические операции; организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления3. В классификации В.М. Манохина можно обнаружить: акты управления, обращенные вовне; акты организационного действия внутри органа; гражданско-правовой договор; расчеты в учреждениях Госбанка; выступление в суде или арбитраже; рассмотрение протестов прокурора; выполнение обязанностей4.
Как можно заметить, отсутствие в юриспруденции единообразного, унифицированного представления о формах деятельности государственных органов привело к тому, что в представленных выше классификациях, в числе предлагаемых видов, можно наблюдать явления, сам факт отнесения которых к указанных формам вызывает серьезные сомнения.
Более удачными нам представляются попытки выделения правовых и иных форм деятельности государственных органов. Г.В. Атаманчук полагал, что на фоне многочисленных известных юридической науке вариантов классификации следует вести речь только о двух основных формах деятельности: правовой и организационной5. В основу их разделения положена связь с правом, наличие ярко выраженных правовых последствий. Правовые формы деятельности в наибольшей степени связаны с государственно-властными полномочиями, принадлежащими государственным органам. Соответственно, они, во-первых, остро нуждаются в правовой регламентации, во-вторых, действующее законодательство должно отражать механизм их практической реализации.
Иные (организационные) формы деятельности государственных органов жестко не «привязаны» к правотворчеству, реализации права и правовым последствиям в их традиционном понимании. Например, широко распространенные в практике деятельности государственных органов совещания, инструктажи и т. п. вряд ли порождают для их участников новые субъективные права и юридические обязанности. Влияние права здесь если и проявляется, то только в процедурно-процессуальном аспекте совершения перечисленных шагов. В рамках данного подхода специалисты, как правило, выделяют:
а) правовые формы деятельности государственных органов:
— правотворческая форма;
— правоисполнительная форма;
— правоохранительная форма;
б) организационные формы деятельности государственных органов:
— организационно- регламентирующая форма;
— организационно-хозяйственная форма;
— организационно-идеологическая форма6.
1 См.: Манохин В.М. Советское административное право: курс лекций. Саратов, 1968. Вып. 1. С. 15.
2 См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 20—22.
3 См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948.
4 См.: Манохин В.М. Советское административное право: курс лекций. Саратов, 1968. Вып. 1. С. 156.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 171.
6 См., например: Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие. М., 2007. С. 213.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Оценивая в целом данный подход, отметим, что он, несомненно, содержит рациональное зерно. В то же время, ведя споры о видах и количестве правовых и иных форм, ученые-правоведы отходят от вопроса о том, что же представляют собой формы деятельности государственных органов. Речь о них, в основном, ведется в контексте «деятельностной» парадигмы, имеющей, как мы выяснили, ряд существенных недостатков.
Кроме того, здесь же мы должны обратить внимание на известную условность разграничения форм деятельности государственных органов на правовые и организационные. Мы полагаем, что в основе и тех, и других обнаруживаются определенные правовые начала.
Выделение правовых форм деятельности государственных органов, по- нашему мнению, во многом связано с утверждением, согласно которому «любое направление деятельности государства облекается, прежде всего, в правовую форму»1. В то же время, как можно заметить, представленная формулировка допускает возможность предположить о существовании неких второстепенных форм, существующих наряду с правовыми. Данное обстоятельство позволило специалистам вести речь об организационных формах деятельности государственных органов. Т радиционно утверждается, что они прямо не связаны с четкой юридической регламентацией и с возникновением правовых последствий. К ним, в частности, нередко относят подготовку и организацию исполнения решений, координацию деятельности, распространение передового опыта, оказание практической помощи на местах, совещания и т. п.
Мы исходим из того, что отмеченные особенности не дают нам оснований для жесткого противопоставления организационных форм с правовыми формами, так как в ряде ключевых моментов они, так или иначе, основываются на правовых предписаниях и во многом способствуют их реализации, осуществляются с учетом действующих принципов права и, прежде всего, принципа законности. Подобные формы осуществляются в общих границах действующего законодательства и в соответствии с компетенцией и целями конкретного государственного органа. Принципиально важным здесь является то обстоятельство, что в праве отражены, по большому счету, только их общие организационные моменты. По справедливому замечанию Б.В. Шагиева, подобные феномены не нуждаются в издании специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей деятельности2.
Таким образом, развивая идеи, заложенные в рассматриваемый подход, мы должны констатировать, что все формы деятельности государственных органов имеют под собой некую юридическую основу, прямо или косвенно регламентированы действующим правом, ощущают на себе его влияние. Соответственно, при попытке их классификации, по-нашему мнению, в первую очередь следует учитывать то, насколько ярко и очевидно выражены юридические начала в той или иной форме деятельности. В свете изложенных соображений, не самыми удачными представляются попытки некоторых отечественных ученых-правоведов выделять, например, «правовые» и «неправовые» формы; «правовые» и «организационные» формы; «правовые» и «фактические» формы3. Используемые здесь термины не совсем точно отражают природу явлений, которые они призваны обозначать. Все формы деятельности государственных органов в той или иной степени имеют юридическую окраску. В этой связи, в рамках данного подхода, по-нашему мнению, их следовало называть «специальноюридическими» и «вспомогательно-юридическими» формами.
Проследим, как могла бы выглядеть классификация форм деятельности государственных органов при подобном уточнении. Первая группа форм была обозначена нами как специальноюридические формы. Юридическую составляющую форм деятельности государственных органов ученые- правоведы заметили достаточно давно. При этом внимание специалистов, в первую очередь, привлекали те из них, которые были, по возможности, детально регламентированы действующим правом и направлены на формирование правовых последствий. Формы деятельности государственных органов такого рода получили в юридической литературе название «правовых форм». С наличием подобного вида соглашается большинство исследователей. Выделяя, так называемые, «правовые формы» правоведы проявляют редкое для них единодушие. Однако в частных вопросах, связанных с ними, многогранность данного феномена «предопределяет потенциальное разнообразие исследовательских подходов, аналитических приемов, методов познания»4. Большинство споров исследователей было связано с определением количества правовых форм. Так, по мнению М.И. Байтина к ним следует относить правотворческую и правоприменительную деятельность. Последняя, в свою оче-
1 Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 16.
2 См.: Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 23.
3 См., например: Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 16; Байтин М.И. Сущность права: современное нормативное правопонимание на грани двух веков. Саратов, 2001. С. 143; Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России (теоретический и сравнительно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 68—71.
4 Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Государство и право. 2006. № 12. С. 12.
Парфенов А.В., Салеев Т.Ф. Теоретическое осмысление форм деятельности...
435
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
редь, включает в себя оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность1. Его позицию во многом разделял С.А. Боголюбов, в работах которого выделяются правотворческая и правоприменительная (оперативно-исполнительная и правоохранительная) формы2.
В.М. Горшенев, изучая формы деятельности в контексте существующей системы права, также выделял две основные правовые формы: 1) правотворческую, вносящую изменения в действующую систему норм и порождающую новые нормы права; 2) правоприменительную, применяющую действующие нормы права и тем самым порождающую, изменяющую или прекращающую конкретные правоотношения3. Он же отмечал, что подобный подход сложился во многом благодаря усилиям Н.Г. Александрова4. Его идея о том, что на основе отношения форм деятельности к действующему праву как социальной реальности следует выделять «правотворчество» и «правоприменение», получила широкое распространение. В то же время, сам В.М. Горшенев полагал, что возможно более содержательное, более емкое и одновременно более профессиональное унифицирование правовых форм деятельности. По его мнению, традиционный перечень правовых форм может быть расширен, например, посредством претендующей на понятийную индивидуализацию «учредительной деятельности», вся же система правовых форм деятельности государственных органов должна быть включена в объем понятия «юридический процесс»5. Подобные «глобальные» предложения не нашли особой поддержки в среде ученых-правоведов, чьи новеллы в данной сфере, как правило, ограничивались высказыванием предположений о возможности дополнения системы правовых форм очередным новым видом. Например, известно, что специалистами озвучивалась идея о выделении «контрольного процесса» как специфической правовой формы6.
В более поздних общетеоретических исследованиях тенденция увеличения количества правовых форм деятельности усилилась. Так, И.Ю. Никодимов выделяет три их основные вида: правоустановительную (законодательную) деятельность; регулятивную (правоисполнительную) деятельность; правоохранительную деятельность7. Подобный подход наблюдается и у ряда других исследователей. В частности, С.В. Бабаев относит к ним правотворческую (законодательную), организационноисполнительную (управленческую) и правоохранительную формы8. Достаточно схожая позиция представлена в исследовании А.И. Пушкина, выделяющего законодательную (правотворческую), исполнительно-распорядительную и правоохранительную деятельность9. Правотворческая, правоприменительная и правоохранительная формы упоминаются и в трудах Ю.Б. Батуриной10.
Современной юриспруденции известны подходы, в рамках которых ученые-правоведы выделяют и большее количество правовых форм деятельности. Например, О.Е. Савенко ведет речь о четырех таких формах и, соответственно, выделяет: 1) законодательную деятельность; 2) исполнительную деятельность; 3) судебную деятельность; 4) контрольно-надзорную деятельность11. Подобный подход встречается и у других авторов, которые, связывая основные правовые формы деятельности государственных органов с механизмом правового регулирования, называют их «правотворческой», «правоуправленческой», «правоохранительной» и «контрольной» формами12.
Наряду с традиционными правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формами в политико-правовых исследованиях в последние годы нередко отдельно упоминается и договорная форма, наличие которой связывается с усилением начал партнерства и сотрудничества между государством и субъектами экономических отношений. В этом плане достаточно любопытной представляется классификация, предложенная М.А. Бухтеревой. По ее мнению, следует выделять пять правовых форм: правотвор-
1 См.: Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Ученые записки СЮИ. Саратов, 1969. Вып. 18. С. 264—265.
2 См.: Боголюбов С.А. Правотворческая и иные правовые формы деятельности Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов Союзных Республик // Правоведение. 1973. № 4. С. 17—23.
3 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 123—124.
4 См.: Основы теории государства и права / под ред. Н.Г. Александрова. М., 1963. С. 52.
5 См.: Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Г оршенева. Харьков, 1985. С. 7—8.
6 См.: Шахов И.Б. Основные принципы контрольного процесса // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений. Ярославль, 1981. С. 59—60.
7 Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России (теоретический и сравнительно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 67.
8 См.: Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 16.
9 См.: Пушкин А.И. Образовательная функция современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 50.
10 См.: Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий теории права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 75.
11 Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.
12 См.: Масалытина С.В. Юридические формы государственной деятельности в условиях современной политикоправовой модернизации: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2009. С. 59.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ческую, правоприменительную, правообеспечительную, договорную и распорядительную. Дополнительно этот автор сообщает о возможности выделения политической и информационной форм1.
Обращение к представленным учеными-правоведами подходам и их критический анализ, позволяют констатировать, что базовые, как их традиционно называют, «правовые» или специально-юридические формы деятельности государственных органов, связаны с созданием, реализацией и охраной правовых норм. Идеи о выделении в этой группе иных форм, в целом, любопытны и заслуживают внимания научной общественности. В то же время, на наш взгляд, самым уязвимым местом в этих предложениях является недостаточная аргументированность необходимости обособления той или иной формы, рассмотрения ее как самостоятельного вида в соответствующей классификации. Так, появление договорной формы было во многом связано с существенным повышением роли договорного регулирования, имевшего место в связи с децентрализацией государственного управления и развитием рыночной экономики.
В то же время, мы полагаем, что договорная форма выступает фрагментом организационноисполнительной (правоприменительной) формы. Ни один договор не предполагает абсолютной свободы, полной автономности и независимости от права. Содержание и общие границы договорной формы во многом обусловлены действующим законодательством. Даже в области договорного регулирования государственный орган будет действовать на основе своей компетенции, в основе же самого договора будут содержаться положения, закрепленные гражданско-правовыми нормами. Договор всего лишь наполняет эти нормы конкретным содержанием. Сама же договорная форма, в конечном итоге, обеспечивает их осуществление. В этом смысле она выступает специфическим инструментом реализации права, одним из многочисленных вариантов проявления организационноисполнительной (правоприменительной) формы деятельности государственных органов.
По сей день в юриспруденции продолжают оставаться достаточно популярными идеи о выделении контрольно-надзорной (контрольной) формы деятельности государственных органов. Оценивая подобные предложения, мы считаем возможным согласиться с С.А. Боголюбовым, отмечавшим еще в начале 70-х годов XX века, что «отрыв надзора и контроля от правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной форм деятельности делает необходимым создание органов надзора, свободных от иных задач, приводит к разобщенности исполнения, юрисдикции и надзора, формализации надзора, усилению начал созерцательности в осуществлении надзора»2.
Представляется, что, в конечном итоге, в качестве специально-юридических форм деятельности государственных органов должны рассматриваться:
1) правотворческая форма;
2) правореализационная форма;
3) правоохранительная форма.
Каждая из перечисленных форм связана с решением специфических и разноплановых задач, стоящих перед государственными органами. Они регламентированы различными по своим особенностям группами материальных и процессуальных норм, связаны с формированием тех или иных правовых последствий.
Вспомогательно-юридические формы. Как нами отмечалось ранее, помимо специальноюридических форм деятельности государственных органов следует выделять вспомогательноюридические формы. В современной юридической литературе данный вид нередко обозначается как «фактические», «организационные», «организационно-инструкторские» либо «неправовые» формы. Ученые-правоведы, констатируя их тесную связь с правовыми формами, отмечают, что в некоторых случаях они выступают в роли основания или являются предшествующим этапом для использования правовых форм деятельности. В трудах некоторых авторов встречаются даже утверждения о том, что различие между ними «носит чисто условный характер»3.
Обращение к их характеристике, представленной в ряде политико-правовых исследований, показывает, что в качестве одного из основных признаков рассматриваемой группы форм деятельности специалисты обычно называют отсутствие юридических последствий4. Вспомогательно-юридические юридические формы деятельности государственных органов прямо не связаны с созданием и реализацией правовых предписаний.
Изучая природу вспомогательно-юридических форм деятельности государственных органов, можно согласиться с тем, что им в полной мере присущи отмеченные выше признаки. В то же время, следует заметить, что вне поля зрения исследователей, которых, как правило, интересовали юриди-
1 См.: Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11 — 13.
2 См.: Боголюбов С.А. Правотворческая и иные правовые формы деятельности Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов Союзных Республик // Правоведение. 1973. № 4. С. 17—23.
3 См.: Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 24.
4 См., например: Байтин М.И. Сущность права: современное нормативное правопонимание на грани двух веков. Саратов, 2001. С. 143.
Парфенов А.В., Салеев Т.Ф. Теоретическое осмысление форм деятельности...
437
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ческие последствия, достаточно долго оставался вопрос о том, отражены ли сами данные формы в действующем праве. Его явное игнорирование, по-нашему мнению, связано с тем, что, очевидный и устраивающий большинство специалистов, ответ на него был заложен в одном из широко распространенных названий данных форм — «неправовые». Исходя из него, логичным и справедливым казался вывод о том, что данные формы «не оформляются позитивным правом»1.
Как нами отмечалось ранее, вспомогательно-юридические формы деятельности государственных органов в той или иной степени обусловлены действующим законодательством и нашли отражение в нем. В этом вопросе мы солидарны с теми относительно немногочисленными учеными-правоведами, по мнению которых подобные формы «юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных юридических последствий не вызывают»2.
При определении видов вспомогательно-юридических форм деятельности государственных органов определенный интерес для нас представляют подходы, связанные с попытками классификации традиционных «неправовых» форм.
Обращение к научным трудам, затрагивающим данный вопрос, позволяет констатировать, что исследователи нередко, наряду с заявлением о необходимости признания существования данных форм, пытаются выделить и их виды. Однако при внимательном рассмотрении ряда предложений оказывается, что вместо строгой и выверенной научной классификации неправовых форм деятельности в работах представлены лишь их наиболее яркие и типичные примеры. В основе этих «конструкций» не прослеживается какой-либо четкий классификационный признак. Сами примеры далеко не всегда удачно связаны друг с другом. Так, вряд ли в качестве самостоятельного значимого варианта классификации может рассматриваться перечень, включающий в себя, например, сбор, обработку и обобщение информации, подготовку проекта решения, координацию деятельности, инспектирование, инструктирование, сессию, заседание, совещание, конференцию, «оперативку», обобщение и распространение передового опыта, оказание практической помощи на местах, разработку научно обоснованных рекомендаций и т. п.3
Попытки перехода от обсуждения отдельных примеров вспомогательно- юридических форм к рассмотрению их видов неоднократно предпринимались отечественными исследователями. Обращаясь к полученным ими результатам, Б.В. Шагиев отмечает, что в юридической литературе, как правило, обозначены культурно-массовая, технически-исполнительная, организационно-экономическая деятельность. К числу неправовых форм также нередко относят материально-технические операции (подготовка материалов для издания юридического акта, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и т. д.)4.
Попытку построения классификации интересующих нас форм можно обнаружить и в трудах С.В. Бабаева. В частности, им выделены организационная, воспитательная, культурно-просветительная, технико-исполнительная формы. В качестве примеров организационной и технико-исполнительной форм деятельности он называет инструктирование, рабочее планирование, проведение совещаний, контроль за исполнением принятых решений и т. д.5
Обращение к представленным и им подобным вариантам классификации заставляет нас обратить внимание на одну деталь. Как можно заметить, сформулированные учеными-правоведами подходы существенно различаются между собой как по количеству, так и по названию предлагаемых видов форм. Оценить справедливость того или иного предложения, в данном случае, достаточно проблематично по причине того, что все виды форм позиционируются как «неправовые» и, соответственно, связываются с отсутствием конкретных юридических последствий. Другие их важные особенности не учитываются и уходят на второй план. По этой причине предложения о выделении некоторых видов форм порой звучат достаточно неубедительно.
Другим характерным недостатком исследований, в рамках которых затрагивается проблема видов неправовых форм деятельности, является, как правило, относительно небольшое количество примеров. По нашему мнению, это связано, во-первых, с тем, что рассматриваемые виды тесно взаимосвязаны между собой и для специалиста существует реальный риск ошибочной идентификации, которого он сознательно желает избежать. Во-вторых, увеличить количество примеров, в большинстве случае, мешает отсутствие четкого видения границы между теми или иными видами. Установить ее лишь на основе «отсутствия юридических последствий» здесь вряд ли возможно.
1 Актуальные проблемы теории и практики государственной деятельности / отв. ред. И.А. Гапаган. Воронеж, 1990. С. 45.
2 Советское административное право. Методы и формы государственного управления / под ред. А.Е. Лунева. М., 1977. С. 27.
3 См., например: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / под ред. А.Е. Лунева. М., 1977. С. 32; Левин С.Л. Административно-государственная деятельность: социальная структура и функции: дис. ... канд. социол. наук. М., 2005. С. 101.
4 См.: Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 24.
5 См.: Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 16.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В рамках рассматриваемой концепции мы полагаем целесообразным выделение и обособление трех относительно самостоятельных видов вспомогательно-юридических форм деятельности государственных органов:
1. Вспомогательно-идеологическая форма — форма, с которой связана «повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная работа»1, призванная сформировать у граждан уважительное отношение к работе государственных органов. Яркой иллюстрацией данной формы могут выступать официальное разъяснение содержания и целей законодательных и других правовых актов, целенаправленное формирование общественного мнения, использование государственных средств массовой информации и т. д.
2. Вспомогательно-материальная форма — форма, составляющая оперативную, текущую хозяйственную работу, связанную с обеспечением государственных органов материальными благами, необходимыми им для поддержания эффективного функционирования. Примерами данной формы могут выступать, в частности, снабжение, сбыт, бухгалтерский учет.
3. Вспомогательно- сопроводительная форма — форма, связанная с выполнением текущей организационной работы, направленной на поиск оптимального решения разного рода конкретнополитических задач, технико-организационному обеспечению функционирования разнообразных элементов механизма государства. К ним, в частности, можно отнести инспектирование, инструктирование, планирование, совещания, заседания, сессии, ведение документации, составление отчетов и т. д.
Сама идея о триаде неправовых форм деятельности ранее высказывалась отдельными учеными-правоведами. В частности, озвучивалось предположение о наличии организационно-регламентирующей, организационно-хозяйственной и организационно-идеологической формы. Иногда исследователи вели речь об организационно-регламентирующей, организационно-идеологической, организационно-экономической форме2. Выделяя данные виды форм, исследователи тем самым пытались уточнить сферу их использования и, в целом, с рядом их рассуждений мы можем согласиться. Однако при построении подобных классификаций, как правило, не учитывалась определенная доля юридической окраски этих форм. В этом отношении предлагаемая нами классификация может рассматриваться как очередная попытка уточнения и развития теоретических представлений о вспомогательноюридических формах деятельности государственных органов.
В современном государстве на фоне сохранения важного значения специально- юридических форм все большее развитие в деятельности государственных органов получают вспомогательно-юридические формы. Исследователи нередко склонны видеть в них своеобразные способы относительно свободного коллективного поиска оптимального варианта решения какой-либо проблемы, возникающей в ходе работы государственного органа. Вместе с тем, рассуждая о достоинствах вспомогательно-юридических форм, следует помнить, что злоупотребления ими способны породить ряд негативных последствий. В частности, как отмечал Г.В. Атаманчук, при наличии обширных пробелов в правовом регулировании, слабом профессионализме государственных служащих, государственные органы «захлестывают» подобные формы. «Посредством их демонстрируется активность управленческой деятельности и ее якобы демократизм. На самом деле подобную организационную активность отличают существенные ошибки»3.
Представленный в статье материал отражает систему взглядов отечественных ученых-правоведов на проблему формы деятельности государственных органов. Нам удалось проследить основные идеи, связанные с ее природой, предложить собственный вариант оптимизации наиболее популярной классификации. Вместе с тем, данная работа должна расцениваться лишь как один из первых шагов в области построения единой, внутренне непротиворечивой теории формы деятельности государственного органа. Проведенное нами исследование показало, что в современной юриспруденции главной проблемой в данной области выступает известная «расплывчатость» представлений о рассматриваемом феномене, которая так или иначе каждый раз дает о себе знать как при попытке построении соответствующей классификации, так и при обращении к иным смежным вопросам. В этой связи ближайшей задачей специального теоретического исследования выступает установление четкой системы признаков формы деятельности государственных органов и формулирование ее развернутого определения. Подобные изыскания должны способствовать лучшему пониманию роли государственных органов в сфере регулирования общественных отношений и достижения социально полезных целей. Кроме того, материалы такого рода могут рассматриваться как основа для последующего изучения проблемы единства формы и содержания деятельности государственных органов.
1 Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: учебное пособие. М., 2007. С. 213.
2 См., например: Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: учебное пособие. М., 2007. С. 213; Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13; Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России (теоретический и сравнительно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 72.
3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 173.
Парфенов А.В., Салеев Т.Ф. Теоретическое осмысление форм деятельности...
439
