CC BY
59Биекенов Нурлан Амангелдинович,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, доктор юридических наук, доцент
теоретические проблемы понимания общественного порядка как полицейской категории
Первичность общественного порядка как объекта полицейской деятельности обусловлена тем, что он выступает в известной степени единым и интегрированным объектом полицейской охраны. Вместе с тем, в законодательстве Республики Казахстан и других стран СНГ отсутствует определение понятия «общественный порядок», а в юридической науке и практике этих государств нет единого мнения о его содержании.
Представители общей теории государства и права, уголовного права, административного права, стремясь выработать четкое определение данного понятия, по-разному подошли к решению проблемы. в одних случаях общественный порядок рассматривается в качестве категории законодательства [1, с. 73], в других - как объект правового регулирования [2, с. 48]. Понятие общественного порядка трактуется в широком и узком смысле слова. Кроме того, по-разному решаются вопросы соотношения общественного порядка с общественной безопасностью [3, с. 11] правопорядком [4, с. 478] и государственным порядком [5, с. 28].
Между тем единообразное понимание общественного порядка необходимо всем правоохранительным органам.
При этом, по нашему мнению, необходимо учитывать, что задача охраны общественного порядка решается в процессе правоустанови-тельной и правоприменительной деятельности.
Для характеристики охраны общественного порядка, как и для всей управленческой деятельности, принципиально важно и то обстоятельство, что она имеет двоякую направленность, выражающуюся в воздействии на внешнюю сферу общественных отношений и одновременном использовании комплекса мероприятий, направленных на обеспечение внутриорганиза-ционных взаимосвязей всех звеньев системы ох-
раны с целью их эффективного функционирования. Это организация охранительного аппарата, определение его задач и полномочий, подбор и расстановка кадров, их обучение и воспитание, руководство нижестоящими звеньями и т.п. Но при этом необходимо учитывать, что налаживание внутриорганизационных взаимосвязей - важное, но не главное направление деятельности по охране общественного порядка. Данное положение заслуживает особого внимания в связи с тем, что в научном исследовании, как и в практической деятельности, все еще проявляется тенденция к одностороннему пониманию административно-правовой охраны общественного порядка, сведению ее преимущественно к решению внутриорганизационных вопросов.
Теоретическая несостоятельность такого подхода в том, что он не соответствует пониманию сущности управления как двуединого процесса. Неприемлемость его обусловлена и тем, что на практике он ведет к концентрированию внимания субъектов охранительной деятельности лишь на различных внутриорганизационных перестройках, а не на главном направлении работы, выражающемся в воздействии на внешнюю сферу общественных отношений. Как составная часть управленческой деятельности охрана общественного порядка, ее формы и методы обусловлены рядом объективных факторов и, прежде всего, особенностями охраняемой сферы, т.е. характером образующих ее общественные отношения. На зависимость любого вида управленческой деятельности от управляемой среды обращает внимание ряд авторов, отмечающих, что масштабы и свойства воздействия на него субъекта. Управление, по мнению Д.М. Гвиши-ани, не имеет своих законов, отличающихся от той среды, где оно осуществляется. Б.М.Лазарев, придерживается иной точки зрения на закономерности управленческой деятельности, тем не
№ 3 (31) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
менее, также отмечает, что управление следует за управляемой средой и специализация управления должна строиться на базе специализации управляемой отрасли.
Сказанное позволяет, во-первых, констатировать наличие объективных факторов, детерминирующих содержание, формы и методы охранительной деятельности и невозможность произвольно-субъективного подхода к решению этих вопросов; во-вторых, подчеркнуть, что при всем многообразии объективных и субъективных влияний главным фактором, определяющим содержание административно-правовой охраны, являются особенности общественного порядка, складывающегося в различных условиях реальной жизни, именно эти особенности обусловливают характер используемых средств охранительного аппарата. Следовательно, для решения как общих, так и частичных вопросов, возникающих в теоретическом исследовании и практической организации охранительной деятельности в рассматриваемой сфере, важен, прежде всего, анализ фактического состояния общественного порядка [6, с. 21].
Относительно сущности общественного порядка большинство ученых утверждает, что последний представляет собой систему определенных общественных отношений. Разделяя в принципе такой подход, остановимся на характере и содержании этих общественных отношений, их нормативном регулировании. По нашему мнению, это позволит определить сущность категории «общественный порядок» и отграничить его от государственного порядка, правопорядка, общественной безопасности.
Для решения этой теоретической и важнейшей практической проблемы большое значение имеет определение нормативной основы общественного порядка, что позволяет разграничивать понятия общественного порядка в широком и узком смысле слова.
Сложившееся в науке понятие общественного порядка в широком смысле слова в качестве системы общественных отношений, которые формируются вследствие реализации всех присущих обществу социальных норм, характеризует объективно необходимую форму бытия общества и упрочения его материальной основе. Исходя их значения, которое слово «порядок» имеет в русском языке [7, с. 565], общественный порядок следует понимать как определенное состояние урегулированных социальными нормами общественных отношений [1, с. 73]. В связи с этим его следует отличать от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые
нормами права.
Общественный порядок в широком смысле слова - категория более емкая, чем правопорядок, и включает в себя последний. Этой категории как определенной системе общественных отношений присущи свойства согласованности, скоординированности, структурной организованности. Он зависит не только от внешнего социально-нормативного воздействия, но и от характера реагирования на него субъектов, поэтому предполагает не только урегулированность и закрепленность общественных отношений социальными нормами, но и полное воплощение предписаний социальных норм в поведении субъектов этих отношений. в этой связи общественный порядок является и объектом охраны от нарушений присущими социальным нормам средствами.
в отличие от общественного порядка в широком смысле, общественный порядок в узком, специальном смысле слова является объектом полицейской охраны. Его поддержанием занимается, прежде всего, полиция, на которую государство прямо возложило функцию охраны. Теперь необходимо определить нормативную основу общественного порядка в узком смысле слова, поскольку охрана предполагает и охрану тех социальных норм, на основе которых он складывается.
Большинство ученых полагает, что общественный порядок в узком смысле имеет ту же нормативную основу, что и общественный порядок в широком смысле, т.е. регулируется нормами права, морали, общественными традициями, обычаями и др. [5, с. 28] и отличается от последнего лишь сферой урегулированных социальными нормами общественных отношений [1, с. 73].
С таким утверждением трудно согласиться по следующим причинам. Любая социальная норма выражает волю определенных субъектов, входящих в систему политической организации общества (государства, общественных формирований), имеет определенную обязанность. Неправовые социальные нормы охраняются от нарушений обществом. Они не могут и не должны охраняться государственными органами, даже если будут совпадать с правовыми и одновременно регулировать какие-либо общественные отношения, поскольку в этих случаях государство охраняет не социальные нормы вообще, а только правовые нормы. Более того, в большинстве случаев заранее не предусматривается ответственность за нарушения неправовых норм, и их охрана государством создала бы новые юридические предписания, многие из которых не
отличались бы определенностью и категоричностью, так необходимыми в праве.
в отличие от неправовых норм нормы права представляют собой продукт государственной деятельности, и выраженная в них воля граждан является государственной волей. Правовые нормы охраняются государством. Эти нормы закреплены в различных правовых актах и регулируют правоотношения, складывающиеся в сфере охраны общественного порядка. Это, прежде всего, конституционные нормы, закрепляющие основные обязанности, права и свободы граждан, которые они реализуют при нахождении в общественных местах. К этой же группе относятся нормы права, содержащиеся в подзаконных актах. Они конкретизируют права и обязанности граждан, закрепленные в Конституции Республике Казахстан, определяют порядок их реализации, ответственность за нарушение общественного порядка.
таким образом, нормативной основой общественного порядка в узком смысле слова являются только нормы права. Именно общественный порядок, регулируемый нормами права, является объектом охраны. Он представляет собой правопорядок в определенной, ограниченной известными рамками сфере общественных отношений.
Непосредственными итогами правового регулирования, венцом действия права является правопорядок. Это - состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности.
Правопорядок является результатом фактического осуществления юридических норм в условиях законности, которая обеспечивает беспрепятственное пользование предоставленными правами и выполнение юридических обязанностей всеми субъектами общественных отношений (гражданами, госорганами, учреждениями, предприятиями и т.п.). Он представляет собой обусловленную экономическим базисом общества и устанавливаемую в процессе реализации правовых норм систему общественных отношений, в которых поведение, деятельность субъектов являются правомерными. Это поведение (деятельность) выражается в том, что субъекты либо совершают действия, дозволяемые или предписываемые правом, либо воздерживаются от действий, запрещаемых правом.
Правопорядок образует важнейшую, стержневую часть общественного порядка в целом, т.е. состояние фактической упорядоченности всех общественных отношений, наступающее в результате функционирования всех норм и звеньев
социального управления.
Основные черты правопорядка: господство закона в области отношений, регулируемых правом, четкое и своевременное соблюдение и исполнение всеми субъектами юридических обязанностей, строгая общественная дисциплина, обеспечение максимально благоприятных условий для использования прав, четкая и эффективная работа всех юридических органов, неотвратимость юридической ответственности для каждого совершившего правонарушение. Словом, это - полное и последовательное осуществление всех принципов и требований законности [8, с. 328].
От правопорядка следует отличать общественный порядок в широком смысле слова.
Правопорядок складывается в процессе осуществления правовых норм. Общественный же порядок образуется под воздействием не только правовых, но и других (неюридических) правил поведения, норм морали, обычаев, правил, вырабатываемых общественными организациями, и др. В силу этого общественный порядок представляет собой систему общественных отношений, которая основана на существующем способе материального производства и складывается вследствие совокупного влияния на процессы общественной жизни всех действующих в обществе социальных норм и принципов. Правопорядок же - это часть общественного порядка, касающаяся состояния именно тех отношений, которые урегулированы лишь правовыми нормами. Поэтому не всякое нарушение общественного порядка (как следствие нарушения, например, моральной нормы) есть нарушение правопорядка и законности. В то же время любое нарушение юридических норм есть нарушение общественного порядка.
таким образом, общественный порядок (в широком смысле) - категория более емкая по сравнению с правопорядком. С другой стороны, общественный в специальном смысле - только составная часть правопорядка. Исследование сущности правоотношений, его составляющих, позволит отличить его от других смежных категорий, прежде всего категории общественной безопасности.
Во-первых, правоотношения (система которых составляет категорию общественного порядка в узком, специальном смысле слова), находящиеся под охраной государства в лице правоохранительных органов, возникают и развиваются в общественных местах, к которым в юридической литературе принято относить места общения людей с целью удовлетворения раз-
№ 3 (31) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
личных жизненных потребностей.
такой вывод можно сделать после анализа действующего законодательства об административных правонарушениях, устанавливающего ответственность за нарушение общественного порядка. в связи с этим вызывают сомнение выводы некоторых авторов о том, что указанные общественные отношения складываются «главным образом в общественных местах, а также ... вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан . обеспечение общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций» [9, с. 11]. Конечно, посягательства на эти отношения не должны быть обязательно быть связаны с нахождением в общественном месте (например, радиохулиганство).
во-вторых, сущность этих правоотношений состоит в том, что они направлены на обеспечение общественного спокойствия, охрану жизни, здоровья, чести и достоинства граждан. Общественный порядок в узком смысле следует отличать от общественной безопасности, которую в юридической литературе определяют как охрану жизни и здоровья людей, их имущества и т.д. и связывают нарушение соответствующих отношений с возможностью «проявления негативных свойств источников повышенной опасности» [9, с. 18].
Обеспечение общественной безопасности в широком смысле этого понятия является сутью общественного порядка. Общественный поря-
док для того устанавливается и существует, чтобы была обеспечена общественная и личная безопасность во всех ее проявлениях. Поэтому вряд ли можно согласиться с М.И. Еропкиным, который считает, что общественная безопасность является составной частью общественного порядка [9, с. 24].
Реально существующая в обществе безопасность (общественная, личная, имущественная, нравственная и т.д.) является единственно возможным условием «общественного и личного спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни, обеспечения во взаимном общении людей их личной и имущественной неприкосновенности, чести и достоинства, благоприятных условий для осуществления гражданами политических свобод, прав и обязанностей, для общественно-полезной деятельности и отдыха» [10, с. 149].
Наконец, общественный порядок в узком смысле слова следует отличать от государственного порядка, под которым понимается система правоотношений, регулируемых конституционным правом и составляющих основу, ядро не только общественного порядка, но и правопорядка в целом и в конечном итоге определяющих их характер и содержание.
На основании вышеизложенного можно дать следующее определение понятия общественного порядка как совокупности общественных связей и отношений, обеспечивающих общественное спокойствие, общественную нравственность, охрану жизни, здоровья людей и их имущества.
Список литературы
1. Баланин Б.Г. Общественный порядок как категория советского законодательства // Советское государство и право. - 1982. - № 11.
2. Розин Л.М. Общественный порядок как объект правового регулирования // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка: Сб. науч. тр. -Киев, 1982.
3. Серегин A.B. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. - М., 1975.
4. Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. - М., 1972.
5. Веремеенко Н.И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. - 1982. - № 3.
6. Административно-правовая охрана общественного порядка // Советское государство и право. -1984. - № 6.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1991.
8. Проблемы теории государства и права / Отв. ред. проф. С.С. Алексеев. - М., 1979.
9. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965.
10. Советское административное право: Управление в области административно-политической деятельности. - М., 1979.
Мацалада цогамдыц тэртт угымыныц теориялъщ мэселелер1 полиция цызметшц объектгсг реттде царалады. Автор цуцыц цолдану тэж1рибеане цажетт1 цогамдъщ тэртт у^ымын цалыптастыру мацсатында цуцыцтыц тэртт, цогамдъщ цаутыздж жэне мемлекеттж тэрт1бтщ арнайы жэне кец тYсiну байланысын зерттед1.
Ty^h свздер: полиция цызметтщ объектiсi; цогамдъщ тэртт; цуцыцтыц тэртт; цогамдъщ цаутаздж.
В статье рассматриваются теоретические проблемы понимания общественного порядка как объекта полицейской деятельности. Для выработки единообразного понимания общественного порядка, необходимого правоприменительной практике, автор исследовал соотношение общественного порядка в узком и широком понимании с правопорядком, общественной безопасностью и государственным порядком.
Ключевые слова: объект полицейской деятельности; общественный порядок; правопорядок; общественная безопасность.
The article deals with theoretical problems of understanding of the public order as an object of the police activities. To establish a uniform understanding of the public order the necessary law enforcement practice, the author investigated the ratio of public order in the narrow and the broad sense of law and order, public security and public order.
Keywords: object of the police activities; public order; rule of law; public security.
Нурлан Амангелд!¥лы Биекенов,
КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк бас^ару бeлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., доцент
^OFамдык тэртшт полиция кызметшщ санаты ретшде ^ынудыц теориялык мэселелерi
Биекенов Нурлан Амангелдинович,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, д.ю.н., доцент
Теоретические проблемы понимания общественного порядка как полицейской категории
Biyekenov Nurlan Amangeldinovich,
^ief research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, d.j.s., docent
The oretical problems of understanding of the public order police category
