CC BY
114
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ДЕВОЛЮЦИИ В КОНТЕКСТЕ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
в.ю. кулькова,
кандидат экономических наук, доцент Академия управления «ТИСБИ»
Со времен Дональда Девара1 и по сей день исследованию прикладных проблем разграничений компетенций между уровнями власти посвящено немало работ как отечественных, так и зарубежных ученых, причем не столько экономического, сколько юридического направления. В исследованиях проблема разграничений компетенций, как правило, сводится к постановке вопроса о границе между компетенцией федеральной и субнациональной властей, подкрепляемой иллюстрациями из зарубежной практики и трактовками нормативно-правового обеспечения в России.
Отметим, что термин «деволюция» зарождается и получает распространение в зарубежной науке и вводится для обозначения процесса передачи полномочий между уровнями власти. В числе многих западных ученых, оперирующих исследуемым понятием, можно выделить: Чарли Джеффри, профессора немецкой политики в университете Бирмингема, возглавляющего исследовательскую программу «Деволюциия и конституционные изменения» в Совете экономических и социальных исследований Соединенного Королевства; Райне-ра-Олафа Шульце, профессора политических наук Аугсбурского университета; Карла Х. Третнера, руководителя группы экспертов из Немецкого общества по техническому сотрудничеству (ГТЦ); Юго Дюмонта, профессора права и декана юридического факультета Университета Сент-Луис (Бельгия). Между тем, справедливости ради подчеркнем, что в зарубежных экономических системах даются неоднозначные оценки института деволюции2. Разделение и четкое распределение компетенций перманентно подвергается пересмотру и в насто-
1 Первый премьер-министра Шотландии, которого принято считать «отцом» деволюции.
2 Чарли Джеффри. Великобритания продолжает деволюцию. //Федерация. Серия 3. № 2 / Май, 2003. С. 3.
ящее время являет собой предмет проводимых реформ федерализма, например, в таких странах как Германия3, Бельгия4 и т. д.
Обращает внимание, что большинством отечественных исследователей дефиниция деволюции не употребляется, хотя латентно результаты исследований разграничения компетенций подводят к логичному освещению проблемы передачи полномочий. Кроме того, даже среди тех немногих представителей отечественной науки обнаруживается отсутствие сложившегося понятийно-категориального аппарата по исследуемой проблеме, проявляющееся как в употребляемой терминологии, так и семантической трактовке дефиниций. Это иллюстрируется в дополнении к вышеотмеченному обстоятельству использования дефиниции «деволюция», вариациями на тему разграничения либо компетенций, либо полномочий. С учетом вышеизложенного отправной точкой в научном поиске сущности деволюции выступает методологическое уточнение категорий «компетенция», «полномочия», которые рассматриваются нами как ее составные части (элементы).
Рассмотрим следующие трактовки категорий. Полномочие — право, предоставленное соответствующему уровню власти государства на совершение деятельности (обязанностей); компетенция — круг обязанностей (функций) государства, которые наилучшим образом (более эффективно5) решаются соответствующим уровнем власти; деволюция представляет собой разграничение и закрепление финансовых ресурсов и расходных полномочий между уровнями власти с целью улучшения ка-
3 Райнер-Олаф Шульце. Германский федерализм на перепутье. // Федерация. Выпуск 3 № 3/Август, 2003. С. 13.
4 Николя Лагасс. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы. // Казанский федералист. № 1(9), 2004. С. 123.
5 С наименьшими затратами и более высоким качеством.
чества и соблюдения единообразия представления населению государственных услуг.
Вариация принципов разграничения полномочий обусловливает наличие различных моделей де-волюции. Так, либеральный принцип разграничения полномочий, предусматривающий регламентацию только общенациональной компетенции, представляя тем самым большой диапазон для маневров на субнациональном уровне, характерен для либеральной модели деволюции. Установочная модель деволюции формируется в лоне установочного принципа разграничения полномочий, заключающегося в жесткой регламентации всех существующих сфер компетенций уровней власти.
Современная ситуация в России характерна тем, что модель деволюции находится на стадии становления и в настоящее время тяготеет к установочному принципу. Вместе с тем, формирование деволюции в России образует проблемное поле. Общеизвестно, что на ранних этапах становления межбюджетных отношений в России расходные полномочия передавались на нижестоящий уровень без соответствующего финансового обеспечения — это так называемые нефинансируемые мандаты. Несмотря на то, что де-юре проблема нефинанси-руемых мандатов потеряла актуальность, де-факто, как свидетельствуют результаты проведенного самостоятельного исследования деволюции по до-ходам6, при существующем варианте разграничения доходных источников территории они как не являлись, так и не являются финансовообеспеченными, а, следовательно, не могут за счет располагаемых источников покрыть передаваемые полномочия. Другой проблемный срез становления деволюции в России обусловлен становлением территориальных полномочий по предметам совместного ведения. Так, в новой редакции Федерального закона №184-ФЗ гл. IV. I вводится право субъектов РФ на осуществление дополнительных мер адресной социальной поддержки отдельных категорий граждан за счет региональных источников финансирования при отсутствии в федеральном законе регламентации этого права. Наряду с этим, в российской практике законодательно не регламентируется возможность нормативно-правового регулирования субъектами РФ прав по социальной поддержке. Таким образом, исследование деволюции весьма актуально.
6 В. Ю. Кулькова. Формирование модели межбюджетных отношений в Российской Федерации: этапы, тенденции и проблемы /Вестник Казанского государственного технологического университета. Часть 1, 2006.
Деволюция: понятийно-категориальный аппарат, классификация, закономерности и противоречия
Определение деволции требует выявления ее сущности. Необходимо раскрыть содержание деволюции, соотнося ее с «генетическими» категориями экономики общественного сектора: федерализмом, межбюджетными отношениями; дать ей соответствующую характеристику, обозначив видовую структуру, описав структурно-функциональную модель, выделив закономерности и противоречия деволюции. Для этого необходимо использовать методологический потенциал единства исторического и логического, а также взаимосвязанное единство онтологии и гносеологии, способ классификации.
Относительно категории «федерализм» заметим, что в переводе с латинского foederati от foedus трактуется как союз, объединение. В настоящее время обнаруживается полярность подходов к семантической трактовке дефиниции федерализм: в классической континентально-европейской концепции и англо-американской. «Классический континентально-европейский федерализм — это конституционно-правовое движение, выступающее за максимально возможное соблюдение самостоятельности и прав субъектов федеративного государства»7, то есть здесь федерализм идентифицируется с децентрализацией. В английском языке и соответственно в государствах, где официальной является именно вышеназванная лингвистическая группа, до настоящего времени сохраняется централистское понимание федерализма. Сложившаяся полярность подходов вполне закономерна и объясняется логикой диалектического закона единства и борьбы противоположностей. Действительно, федерализм представляет собой «симбиоз» центробежных и центростремительных тенденций, обусловливающих, соответственно, процессы децентрализации и централизации, и для описания сущностной основы исследуемой категории верным будет противопоставление не централизации и децентрализации, а характеристика федерализма путем сопоставления с конфедеративным типом государственного устройства. Так, следует последовательно различать федеративный тип государственного устройства, соотносимый с союзным государством как пространственное объединение субъектов государства, выделенных по территориальному или национальному и другим
7 Р. Неф. Да здравствует нонцентрализм! — М.: Фонд Фридриха Наумана, 2002. Вып. 12. С. 42.
признакам в единое государство, и конфедерацию, под которой понимается союз государств — содружество самостоятельных государств.
Итак, федерализм — это институциональная система отношений межу уровнями государственного устройства, предусматривающая, что каждый регион (субъект РФ) является «частью целого», то есть составной единицей союзного государства. В рамках федерализма предполагается, что за каждым уровнем власти закрепляются определенные функции по предоставлению услуг населению, под исполнение которых выделяются финансовые источники. Подчеркнем, что финансовые вопросы в системе федерализма оформляются в самостоятельный институт межбюджетных отношений. В современной отечественной и зарубежной науке и на практике межбюджетные отношения характеризуются как система взаимоотношений бюджетного характера8, складывающихся в контексте уровней государственного устройства: федеральный центр — регион (сообщество, провинция) — муниципальный или местный уровень. В свою очередь, дево-люция выступает одной из технологий реализации межбюджетных отношений и рассматривается нами как структурный элемент модели межбюджетных отношений. 9
Резюмируя, выделим, что взаимосвязь между категориями «федерализм — межбюджетные отношения — деволюция» проявляется в том, что федерализм, выступая организационным каркасом типа государственного устройства, институирует характер межбюджетных отношений и их элемента — деволюции. Ниже, в сравнительной оценке характеристик взаимоотношений между уровнями власти в современных условиях в развитых странах, будет проиллюстрирована корреспонденция категорий: типа государственного устройства (федерализм/ конфедерализм) — межбюджетных отношений — деволюции, проявляющаяся на практике.
Очевидно, что сама деволюция как конкретная форма экономических отношений между уровнями государственной власти является одной из закономерностей существования и поступательного развития межбюджетных отношений. Очевидно, что в межбюджетных отношениях идет последова-
8 Бюджетный характер описывается процессами формирования доходов и статьей расходов того или иного уровня государственного устройства.
9 Более подробно авторская концепция формирования модели межбюджетных отношений изложена: В. Ю. Кулькова. Налоговое регулирование асимметрии регионального развития на основе совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации / Финансы и кредит, №28, 2005. С. 13.
тельное усложнение деволюции, что выражается в появлении многообразных ее видов и их сочетании. Разнообразие форм деволюции предопределяет необходимость классификации. Кроме того, назначение последней реализуется в целях внешней и внутренней сопоставимости деволюции при проведении научно-практических исследований и отработке стратегии межбюджетных отношений. Разделение всех видов деволюции на группы осуществляется в соответствии с объективными классификационными признаками. Эти признаки учитывают различие деволюции в зависимости от многообразия видового состава полномочий, законодательной регламентации, сфер приложения, технологии и т. д. Выделение в соответствии с этими критериями тех или иных видов деволюции зависит от состояния общественно-политических отношений в стране и сложившихся традиций в межбюджетных отношениях. Классификация де-волюции в России представлена в табл. 1.
Представленная классификация отражает сущность российского процесса разграничения и передачи полномочий между уровнями власти. Вместе с тем в ней представлены все известные в практике классификационные признаки.
Проведенное методологическое уточнение сущности деволюции дает основание для обобщения в форме сконструированной структурно-функциональной модели деволюции (рис. 1).
Из представленной модели деволюции видно, что содержание деволюци выходит за рамки узкого определения, предлагаемого зарубежными учеными — как процесса передачи полномочий. Думается, что прежде чем передать полномочия с одного уровня власти на другой, необходимо их разграничить. Посему в процедурном аспекте деволюция реализуется в двух этапах: первый — разграничение сфер ответственности между уровнями власти; второй — собственно передача полномочий. Далее, в функциональном аспекте технология разграничения полномочий включает процедуры: нормативно-правового регулирования (образует законодательные полномочия) — описывается, за каким уровнем власти закрепляется юридическая регламентация полномочий; финансирования (обусловливает финансовые полномочия) — определение объема и источников средств, выделяемых на реализацию полномочий; организации предоставления (характеризует организационные полномочия) — определение, какой уровень власти осуществляет реализацию полномочий на практике, то есть «доводит» общественные услуги до клиента.
Таблица 1
Классификация деволюции
Классификационный признак Виды деволюции Характеристика
По сфере государственного участия в системе публичных финансов Деволюция по: — доходам Разграничение и передача финансовых ресурсов (налоговых платежей) для реализации возложенных функций между уровнями государственной власти
— расходам Разграничение и передача функциональных сфер деятельности между уровнями государственной власти
По функциональной структуре Деволюция: — нормативно-правовая Юридическая регламентация процесса разграничения и передачи полномочий между уровнями власти
— финансовая Разграничение и передача размеров и источников финансовых средств, выделяемых на реализацию государственных функций
— по организации предоставления Реализация на практике государственных функций — доведение до клиента
По принципам разграничения полномочий Модели деволюции: — неограниченная (либеральная) Регламентация только общенациональной компетенции, представляющая тем самым большой диапазон для маневров на уровне территорий
— ограниченная (установочная) Четкая регламентация полномочий уровней власти
По форме законодательной регламентации Деволюция: — конституционная Процесс разграничения и передачи полномочий между уровнями власти регламентируется конституцией
— договорная Конституционная регламентация процесса разграничения и передачи полномочий между уровнями власти дополняется подписанием договоров
По иерархии уровня власти Деволюция — субнациональная Разграничение и передача полномочий в контексте федерация — регион
— субрегиональная Разграничение и передача полномочий в контексте регион — местный уровень
По сфере реализации Деволюция: — экономическая Разграничение и передача полномочий в экономике
— социальная Разграничение и передача полномочий в отраслях социальной защиты, образования, здравоохранения
— экологическая Разграничение и передача полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
Примечание: разработка автора.
Этапы
Разграничение
Функциональные процедуры
Виды _
Законодательное регулирование Финансирование
1 г
Организация
Собственные -
Полномочия
Элементы
Передача полномочий
Конкурирующие
=3-
Рис. 1. Модель деволюции
Деволюция
Подчеркнем, что в процессе разграничений полномочий конкретизируется субъект или носитель (уровень власти) полномочий. Здесь выделяются собственные полномочия, принадлежащие (здесь принадлежность используется в значении осуществления: нормативно-правового регулирования, финансирования, реализации) исключительно только одному уровню власти; конкурирующие полномочия, в рамках которых решения могут принимать как федеральные так субнациональные уровни власти. Обращает внимание то обстоятельство, что конкурирующие полномочия трактуются как некая «переходная зона»10 или «промежуточный уровень»11. Эта позиция видится справедливой, так как конкурирующие полномочия «очерчивают» контур совместных, общих полномочий, наличие которых свидетельствует о сложности, динамизме12 процесса разграничения полномочий. В этом контексте солидарность вызывает позиция исследователя, отмечающего, что «очень трудно провести четкую границу между компетенциями центра и субъектами Федерации. Объективно эти полномочия могут пересекаться»13.
Однако нельзя не заметить, что само понятие «конкурирующие полномочия» более характерно для зарубежной практики построения федерализма, в отечественной науке и на практике в понятийно-категориальном аппарате закрепляется категория «предметы совместного ведения», идентифицирующаяся с дефиницией «конкурирующие полномочия».
Вместе с тем, предметы совместного ведения являются «краеугольным камнем» как в аспекте методологического уточнения, так и в усложнении их видовой структуры в процессе разграничения полномочий. С точки зрения диапазона государственной деятельности они могут, с одной стороны, передаваться с вышестоящего уровня власти на нижестоящий уровень без возможности нормативно-правовой регламентации последним, но с возможным финансированием из федерального бюджета. Это так называемые делегированные полномочия, методологическое обоснование которых
10 Р. Туровский. Разграничение компетенций между уровнями власти: мировой опыт. // Мировая экономика и международные отношения, № 11. 2004. С. 26.
11 Там же. С. 24.
12 Здесь под динамизмом понимается необходимость трансформации, обусловленная изменяющимися экономическими условиями.
13 Р. Туровский. Разграничение компетенций между уровнями
власти: мировой опыт. // Мировая экономика и международные
отношения, № 11. 2004. С. 24.
находится в установочном принципе разграничений полномочий. С другой стороны, существуют территориальные полномочия по предметам совместного ведения, финансируемые вышестоящим уровнем наряду с территориальными источниками, допускающие дополнительное, но не предусмотренное федеральным законодательством нормативно-правовое регулирование со стороны территорией. В мировой практике подобные полномочия формируются согласно превентивному принципу, в рамках которого допускается в отсутствие федеральной регламентации регулирование на субнациональном уровне.
В свою очередь, деволюция как форма экономических отношений между уровнями власти имеет свои эндогенные закономерности развития, наиболее существенными из которых выступают: направленность на достижение целостности государства; выравнивание территориального развития; регулирование потенциала саморазвития территории; динамическая устойчивость и трансформация; цикличность.
Важнейшей закономерностью деволюции является направленность на достижение целостности государства. Зарубежными исследователями отмечается, что деволюция в системе межбюджетных отношений используется с целью внесения стабильности в государственное развитие в пространственном аспекте путем учета территориальных различий14. Исходя из данной целевой установки, нельзя не заметить, что деволюция является средством выражения отличительных черт тех или иных территорий и инструментом достижения компромисса между государственным и субнациональными уровнями для обеспечения целостности страны.
Учет территориальных различий или специфических региональных условий, отличающих данную территорию от других, в процессе деволюции обусловливает свойство выравнивания территориального развития, рассматриваемого нами в качестве еще одной закономерности.
Близко связанной с рассмотренной выше закономерностью деволюции является такое ее свойство как регулирование потенциала саморазвития территории. Так, передача полномочий с вышестоящего уровня на нижестоящий уровень расширяет возможности для самостоятельного регулирования властями территорий тенденций регионального развития.
Следующей закономерностью деволюции можно назвать ее трансформацию и динамичес-
14 Чарли Джеффри. Великобритания продолжает деволюцию. // Федерация. Серия 3. № 2 / Май, 2003. С. 3.
кую устойчивость. Деволюция постоянно видоизменяется, наполняется новым содержанием и смыслом, обогащается новыми видами. Следует отметить, что в условиях глобализации интеграция европейского сообщества сопровождается трансформацией полномочий между уровнями власти в направлении децентрализации. Например, в Бельгии еще в 2001 г., как отмечают специалисты, «вслед за экономической политикой, образованием и транспортом, управление которыми уже было передано центральным правительством регионам и сообществам, другие области также были децентрализованы: сельское хозяйство, международная торговля и организация коммун»15. Деволюция с определенной периодичностью воспроизводится, однако, каждый новый виток цикла деволюции имеет свое конкретное новое содержание (иной вариант в разграничении и передачи полномочий между уровнями власти). Это обусловливает динамическую устойчивость деволюции.
Вышеобозначенные закономерности вызывают цикличность деволюции, что выражается в том, что процессы разграничения и передачи полномочий между уровнями власти активизируются и затухают в межбюджетных отношениях с определенной периодичностью.
Наряду с закономерностями, как и всякое экономическое явление, деволюция не лишена своих противоречий, которые следует также изучать и учитывать. Существуют экономические противоречия, разрешение которых осуществляется с помощью деволюции и собственно экономические противоречия самой деволюции. Изучение и тех, и других весьма важно для понимания экономической природы разграничения и передачи полномочий между уровнями государственной власти.
Необходимо подчеркнуть, что с момента зарождения федеративного типа государственного устройства противоречия экономических интересов уровней власти являются центральным экономическим противоречием, основным локомотивом пространственного развития. Важно отметить, что тенденция к совпадению, однонаправленности экономических интересов и тенденция к относительной обособленности экономических интересов разворачиваются как единый процесс в условиях пространственного развития. Как известно, противоречия экономических интересов различных уровней власти обусловливаются ограниченностью ресурсов, необходимых для
15 Энгельс Ф. Бельгийцы сменили радужную коалицию на красно-синих. // Федерация. Выпуск 3, № 3. С. 10.
осуществления возложенных на них функций, а, следовательно, и ограниченностью потенциала автономии в стратегии саморазвития территории, проявляются и в дихотомии тенденций «централизации — децентрализации». Достижение баланса в отношениях между уровнями власти предполагает использование различных «приемов» и инструментов, в том числе и деволюции. Деволюция является одновременно и средством экспансии, вторжения в экономические интересы территорий, и средством наделения их автономией. В условиях плановой экономики противоречия экономических интересов уровней государственной власти подавлялись самим механизмом жестко централизованного государственного устройства и не могли иметь постановочного характера, хотя очевидно их латентное существование.
Как свидетельствует зарубежная практика, в современных условиях с появлением конкурентной среды противоречия экономических интересов уровней власти имеют другое качественное содержание, в основе которого лежит конкурентное начало межбюджетных отношений.
В качестве противоречий собственно деволюции нами выделяются: асимметрия деволюции; противоречие эффекта территориальной дифференциации и эффекта масштаба; противоречие «естественного права» и справедливости.
Наряду с тем, что деволюция направлена на учет региональный специфики, а, следовательно, выравнивание территориального развития, учеными выделяется асимметричность как характерная черта деволюции16. Думается, что асимметрия де-волюции может носить характер: открытый, когда частные нужды отдельных территорий, имеющих специфические черты регионального развития, решаются передачей им широких полномочий относительно других регионов; латентный — проявляется при очерчивании общих пределов полномочий для всех регионов. При этом, как доказано, по различным причинам субнациональные власти неодинаково могут их реализовывать.
Близко связанным с рассмотренным выше противоречием является противоречие эффекта территориальной дифференциации и эффекта масштаба. Социально-экономические отношения между уровнями государственной власти конституируют возможность соблюдения единообразия представления населению государственных услуг необходимого состава и допустимого качества. Деволюция при-
16 Чарли Джеффри. Великобритания продолжает деволюцию. // Федерация. Серия 3. № 2 / Май, 2003. С. 3.
звана обеспечить наилучший вариант (с меньшими затратами при приемлемом качестве и необходимом составе) предоставления государственных услуг, что происходит не всегда. Хотя однородность территориальных условий, максимальная близость к населению, и, следовательно, более высокая осведомленность о его потребительских предпочтениях в сфере общественных услуг позволяют региональным институтам более эффективными способами производить как, в целом, согласование целей и задач регионального развития, так и, в частности, предоставление бюджетных услуг, что находит методологическое обоснование в принципе субсидиарности, и формирует содержание эффекта территориальной дифференциации. Однако могут возникнуть «отрицательные экстерналии» в виде злоупотреблений территориальных властей, ведущих к ущербу от недоиспользования социальных обязательств, что обусловливает содержание эффекта масштаба.
Для «вскрытия» противоречия деволюции — «естественного права» и «справедливости» поясним, что понятие «естественного права» обозначает в широком смысле «право труженика пользоваться и распоряжаться созданной им ценностью по своему усмотрению»17. Перефразируя этот тезис в контексте регионального развития, вероятно, что регион имеет право пользоваться и распоряжаться созданной на его территории ценностью по своему усмотрению. «Естественное право» формирует понятную всем «экономическую справедливость», выражающуюся, по мнению специалистов, в том, что «данное благо принадлежит субъекту на том основании, что оно создано его трудом»18.
В современной России, «где господствующий общинный менталитет нации всегда отдаст предпочтение не экономической эффективности, а социальной справедливости»19, явствует делегирование регионами части «естественного права» в пользу федерации как для выполнения координации и общегосударственных функций, так и для перераспределения финансовых средств в пользу менее развитых территорий, в реализации принципа социальной справедливости (равенства или единообразия предоставления общественных услуг и социальных гарантий населению) на практике.
Как видно, противоречия деволюции смыкаются с дилеммой равенства и справедливости,
17 Собственность в системе социально-экономических отношений / Под редакцией В. И. Жукова. — М.: РГСУ, 2005. С. 21.
18 Там же. - С. 21.
19 Там же..
решение которой в различных странах обусловлено онтологией государственного становления. Между тем, учитывая то, что понятие деволюции зарождается в зарубежной науке, исследование онтологии зарубежного опыта построения взаимоотношений между уровнями государственной власти окажет содействие в обосновании необходимости данной дефиниции для отображения процессов в современной России.
Зарубежный опыт построения взаимоотношения между уровнями государственной власти в контексте деволюции
Итак, поскольку формирование моделей дево-люции наполнялось смыслом в ходе исторического развития в различных национальных условиях, постольку, придерживаясь принципа «историзма», проведем анализ «зарождения» сущностных характеристик и принципов деволюции в контексте стран, их национальных (вероисповедания) и пространственных (административно-территориальное деление, площадь государства) особенностей и исторических предпосылок (путь образования государства) (табл. 2). Последние позволят трезво оценить факторы формирования деволюции в прошлом, векторы ее развития в настоящем, а также возможности адаптации зарубежного опыта в территориальных условиях Российской Федерации.
Результаты проведенного сравнительного анализа характеристик деволюции в развитых странах дают основания для следующих выводов и обобщений.
Во-первых, общей тенденцией для зарубежных стран является зарождение федерализма в лоне католической религиозной традиции, культивирующей индивидуализм, противоположной по направленности религиозной культуре России, по сему преобладающими установками во взаимоотношениях между уровнями власти развитых странах становятся принцип субсидиарности и деволюция.
Во вторых, обобщение зарубежного опыта взаимоотношений между уровнями власти в современных условиях федерализма по принципу разграничения полномочий формирует ряд соответствующих моделей деволюции. Так, либеральный принцип обусловливает либеральную модель деволюции, которая отличается регламентацией полномочий центра, подразумевается, что все не указанные полномочия закрепляются за регионом, тем самым, предоставляя значительный потенциал субнациональным властям для самостоятельного управления развитием территорий. Либеральная
Таблица 2
Сравнительная оценка характеристик взаимоотношений между уровнями власти в современных условиях в развитых странах*
Страна20 Исторические и объективные предпосылки Характер взаимодействия между уровнями власти Принципы взаимодействия между уровнями власти
Франция Переживала этап становления и падения империи, проводилась активная колониальная политика. Территориальная площадь компактная (551 тыс. км2). Административно-территориальное деление по географическому признаку. Верующие — преимущественно католики Как отмечают специалисты, «Французское государство всегда понималось как средство осуществления централизации. Национальность, государственность, справедливость, порядок и централизованность до такой степени слились в этой стране в единую идею, что децентрализация может быть представлена лишь как деятельность центральных органов»21 1. Комплексность — укрепление и совершенствование внутри региональных интеграционных связей. 2. Политика выравнивания основана на принципе точечной финансовой поддержки — выделение целевых субсидий отдельным территориям. 3. Установочный принцип в разграничении полномочий
Федеративная Республика Германия Со времен Бисмарка, проводившего политику объединения немецких земель — империя, образованная «сверху». Административно-территориальное деление по географическому признаку. Территориальная площадь — компактная (356 тыс. км2). Среди верующих преобладание католиков. Углубление и максимальная самостоятельность субъектов федеративного государства 1. Принцип взаимодействия — сложная двухсторонность и динамичное равновесие частных (региональных) и регулируемых из центра сил самоуправления. 2. Система горизонтального и вертикального выравнивания, характеризующая кооперативную модель бюджетного федерализма22 3. Институт конкурирующих компетенций в сочетании с либеральным принципом
Соединенные Штаты Америки Первоначально европейская колония. В 1776 г. в ходе войны за независимость было образовано независимое государство — США. Территориальная площадь значительная (9 363,2 тыс. км2). Административно-территориальное деление по географическому признаку. Верующие — главным образом протестанты (66 %) и католики (26 %) Противостояние усилению централизации 1. Принцип «установленной автономии» — самостоятельность штатов в пределах, отведенных федеральным центром. 2. Политика выравнивания отсутствует, федеральное правительство финансирует в штатах реализацию целевых программ, как правило, социального характера. 3. Либеральный принцип разграничения полномочий с введением специальных запретов для регионального нормотворчества
Великобритания В 19 в. крупнейшая колониальная держава мира. В официальное употребление с 1879 г. входит понятие Британская империя, включающее Великобританию и ее колонии. В 20 в. в ходе распада колониальной системы в употребление входит понятие Британское содружество. Административно-территориальное деление комбинированное — по географическому признаку с вкраплением национального. Состоит из 4 административно-политических частей (исторических провинций) — Англии, Уэллса, Шотландии, Сев. Ирландии. Большинство верующих — протестанты Противостояние усилению централизации 1. Дефиниция «субсидиарность» используется в 1990 гг. при подготовке Маастрихтского договора, когда английская сторона отвергла слово federal, введенного для обозначения максимальной самостоятельности стран — членов Евросоюза. По мнению специалистов, классическая формулировка принципа субсидиарности содержится в энциклопедии Quadragesimo anno Папы Пия XI 1931 года: «То, что отдельный человек в состоянии сделать по собственной инициативе и собственными силами, не следует передавать в общественное ведение, и точно так же было бы несправедливым, если бы большие сообщества более высокого порядка брали на себя то, что могут совершать и доводить до конца более малые сообщества более низкого уровня — это имело бы негативные последствия и было бы противно общественному порядку»23.Принцип субсидиарности дополняется деволюцией. 2. Деволюция базируется на либеральном принципе
20 Выбор стран осуществлялся исходя из: 1) информационной доступности; 2) критерия вариации типов государственного устройства: унитарное — федеративное — конфедеративное.
21 Bolick C. European Federalism: Lessons from America. IEA Occasional paper 93, 1994.
22 В настоящее время в Германии происходит реформирование основ бюджетного федерализма и с 2005 г. взят ориентир на построение конкурирующей модели см. Карл Х. Тернер. Реформирование межбюджетных отношений в Германии. //Финансы. № 1, 2003. С. 68.
23 Р. Неф. Да здравствует нонцентрализм! — М.: Фонд Фридриха Наумана, 2002. Вып. 12. С. 45.
Швейцария
Со времен заключения «вечного союза» 1 апреля 1291 г. заложены основы Швейцарской конфедерации как фактически самостоятельного государства в составе «Священной Римской империи». В 1848 г. превращена в конфедерацию.
Около 48 % населения — католики, а остальная часть — протестанты
Конфедерация — союз государств
1. Принцип динамизма, раскрывающийся в ремарке швейцарского историка Беатрикса Месмера, характеризующего отечественную модель государственного устройства как «постоянно сменяющийся компромисс между устоявшимися структурами и последовательное распределение полномочий, окончательно не закрепляемое и постоянно реагирующее на новые потребности, требования»24.
2. Либеральный принцип с выделением «правовых зон», когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов»25
Примечание: Разработка автора с использованием энциклопедической литературы
модель характерна для федераций, образованных «классическим способом» — «снизу», когда объединяющиеся в федерацию территории по свободному волеизъявлению передавали часть своих полномочий вновь создаваемому центру. По мнению экспертов, либеральная модель характерна для менее централизованных федераций с более развитыми демократическими традициями, таких как США, Германия, Австрия, Аргентина и т. д.26
В современных условиях либеральный принцип дополняется введением запретов для регионального нормотворчества или института конкурирующих полномочий, которые, в свою очередь, варьируют по функциональной структуре реализации между уровнями власти. Это обусловливает модификацию либеральной модели, которая в настоящее время не оформилась в конкретные виды. Так, например, в Германии формат конкурирующей компетенции предполагает нормативно-правовое регулирование и центра, и регионов. Как уже отмечалось в таблице, в Швейцарии выделяются «правовые зоны», в которых центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов. В Австрии с собственными федеральными полномочиями определяются сферы, в которых центр осуществляет нормативно-правовую регламентацию, а регионы реализуют исполнение этих законов. Как разновидность конкурирующих полномочий выделяется превентивное законодательство, возникающее, когда в отсутствии федеральной регламентации реализуется регулирование на субнациональном уровне. Принято считать, что государства с меньшей социально-экономической и
24 Mesmer B. Kein neuer Mythos//Nach 701 Jahren-Muss man die Schweis neu erfinden? Referate und Voter einer Tagung, Zürich. 1992, S. 170 f.
25 Р. Туровский. Разграничение компетенций между уровнями власти: мировой опыт. // Мировая экономика и международные отношения, № 11. 2004. С. 24.
26 Там же.
политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию полномочий с выделением региональных и местных, что формируется в рамках установочного принципа и обусловливает установочную модель деволюции. Ее достоинство заключается в ясности, достигаемой через максимальное упорядочивание полномочий в контексте «центр-регионы». Причем регионы не могут выходит «за контур дозволенного», что латентно ограничивает их самостоятельность. Кроме того, свойство ясности превращается в противоположность с течением времени, изменяющего условия общественного развития, что, в свою очередь, обусловливает необходимость корректировки полномочий и внесения изменений в конституцию государства. Установочный принцип используется в Индии, Малайзии, Венесуэле, Канаде.
В-третьих, историческая обусловленность образования современных государств «проливает свет» и на вариацию моделей деволюции. Так, например, Великобритания и США являют пример государств «диверсифицированного» типа, образованных слиянием многих этносов, переживших в своем онтогенезе не одну «войну за независимость», проводимые под знаменами получения прав на самоопределение, свободу и самостоятельность. Посему «генетическая память», подпитываемая религиозной традицией, вытесняет все тенденции к централизму и тяготеет к конкурирующим отношениям между регионами в предоставлении услуг населению и либеральному принципу в деволюции. Вместе с тем, исследуемым европейским странам имманентна большая однородность условий жизнедеятельности (национальных, культурных и пр.), порождающая тенденцию укрепления эндогенных интеграционных связей. Это обусловливает во взаимоотношениях между уровнями власти преобладание кооперационных начал, наличие конкурирующих полномочий.
Целевой принцип -
геополитический или пространственной целостности
Этапы деволюции
Разграничение полномочий между уровнями власти
Либеральный принцип
Установочный принцип
Передача полномочий между уровнями валсти
Принцип автономии
Принцип субсидиарное™
Принцип территориального соответствия
Принцип учета эффекта территориальной дифференциации
Принцип учета эффекта масштаба
Принцип учета внешнего эффекта
Ключевой принцип в современной России - финансовой обеспеченности
Рис. 2. Система методологических принципов деволюции
Методологические принципы формирования деволюции в контексте межбюджетных отношений
Принимая во внимание сделанные в ходе исследования методологические уточнения категориально-понятийного аппарата, видов, закономерностей и противоречий, технологии реализации (этапов) деволюции и результаты сравнительного анализа становления взаимоотношений между уровнями власти в зарубежных странах, система методологических принципов изучения объекта исследования в контексте территориальных условий может быть представлена следующей схемой (рис. 2).
Поясним содержание принципов, не охарактеризованных ранее. Очевидно, что территориальное развитие регионов в федеративных государствах исходит из императива диалектического единства принципов автономности (самостоятельности регионов в рамках отведенных полномочий) и пространственной целостности (геополитический), формирующего требование единства и территориальной целостности, предусматривающее то, что на региональном уровне траектория развития должна быть логическим продолжением общегосударственной стратегии.
Значительная неоднородность региональных компонентов, являющихся составными частями государства, повышает затраты на достижение консенсуса на общегосударственном уровне по всем вопросам жизнеобеспечения людей. Это обусловливает в территориальном развитии развитых стран преобладание тенденций децентрализации, институционально проявляющейся в переносе многих функций по жизнеобеспечению
людей с общенационального уровня на мезоуровень27, сопровождаемом передачей соответствующих доходных источников под их исполнение. Описываемый процесс в науке реализуется посредством деволюции и находит методологическое обоснование в принципе субсидиарности, который в свою очередь дополняется принципами территориального соответствия и учета внешнего эффекта.
Принцип территориального соответствия требует предоставления «немобильных» общественных благ (товаров и услуг, которыми пользуется население данной местности) за счет территориального бюджета. Однако, на наш взгляд, принцип территориального соответствия должен сочетаться с принципом учета внешнего эффекта, из которого следует, что чем выше интерес общества к конкретным благам или ущерб от неиспользования социальных обязательств, тем выше уровень централизации полномочий и финансовых ресурсов.
На практике, в контексте становления деволюции в системе формирования межбюджетных отношений в России, де-юре в разграничении расходных полномочий конституируются принципы субсидиарности, автономии (самостоятельности), территориального соответствия, учета внешних эффектов, эффекта территориальной дифференциации, эффекта масштаба, но де-факто, в деволюции доминируют финансовые критерии, то есть разграничение полномочий осуществляется на основе финансовой обеспеченности территории, что иллюстрируется приведенным выше примером в сфере дополнительных мер социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан за счет региональных финансовых источников. Понятно, что показанные и охарактеризованные в исследовании принципы, содержащие соответствующие требования к логике, методологии и содержанию исследования деволюции в рамках формирования современных межбюджетных отношений, далеко не исчерпывают всего многообразия системного метода рассмотрения обозначенной проблемы. В то же время, руководствуясь названными принципами, при исследовании форм деволюции в контексте становления и развития межбюджетных отношений в России можно рассчитывать на получение новых научных результатов.
27 В работе под мезоуровнем рассматривается региональный уровень.
