CC BY
476
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 г. Выпуск 4 (15). С. 74-79
УДК 340
К ВОПРОСУ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
С. Г. Салмина
Претворение в жизнь конституционного образца федерализма неосуществимо до тех пор, пока не будут приняты вполне точные меры по четкому размежеванию предметов ведения, совершенствованию правового механизма поиска решений по разнообразным вопросам между Российской Федерацией и ее субъектами.
Определение конкретных, четких полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам их совместного ведения обозначено первостепенной задачей государственной политики Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года: «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры [1: 6-7]. В каждом последующем Послании Президент Российской Федерации делается акцент на том, что «крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации» [2].
Правовые преобразования, осуществляемые в настоящее время в России, включают в сферу своего действия не только законодательство, но и всю правовую систему. Она же, в свою очередь, определяется учеными-юристами в основном как сложное, собирательное, многоэлементное, целостное правовое явление, существующее в государстве как арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении (право и законодательство, правоотношения, юридическая практика, правовая идеология (доктрина), правовая культура, правовые учреждения и др.) [3, 4]. Создание правовой системы представляет собой череду последовательных действий, целью которых является стабильность и порядок в обществе.
Темп законодательной деятельности в России за последние пятнадцать лет достаточно высок. При этом необходимо учесть своеобразие нормативной правовой базы, необычностью которой является двухуровневый характер. Законы принимаются и действуют на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. В данном случае речь идет о том, что «эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, выражающееся, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий» [5: 19].
Проблема разграничения предметов ведения (полномочий, компетенции, прав) между Российской Федерацией и ее субъектами очень сложна. Так, в некоторых зарубежных конституциях эти слова употребляются как синонимы, однако И. Н. Барциц, например, пишет, что есть совместное ведение федерации и субъектов, но нет совместной компетенции [6]. Мы разделяем точку зрения А. Н. Аринина, по мнению которого, от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государство в жизни своего народа. Либо федерация будет служить объективным экономическим, социальным, политическим, национальным и культурным потребностям общественного развития, либо будет мешать успешному развитию гражданского общества и государства [7: 47]. Таким образом, от правильного решения этой проблемы зависит, во-первых, целостность федеративного государства и нормальная работоспособность официально установленных в нем государственных механизмов, во-вторых, самостоятельность субъектов федерации в сфере исключительных полномочий (а в России это остаточные полномочия).
Так как задачи, нуждающиеся в решении органами государственной власти, все время изменяются, пытаться постоянно разграничивать предметы ведения в России путем принятия все новых законов представляется бесперспективным. В силу того, что происходит определенное обновление государственных задач, постоянно остаются вопросы, не входящие ни в один из перечней предметов ведения, которые определены Конституцией РФ для Федерации или ее субъектов. Следовательно, необходимы принципы, благодаря которым вероятность столкновений в федеративных отношениях различных уровней власти будет исключена.
Найти оптимальные способы для решения комплексной проблемы сочетания «совместности» и «отдельности» крайне сложно [8: 5]. Н. В. Витрук справедливо пишет, что эта проблема в России «наиболее сложная и трудная», в том числе и для Конституционного Суда РФ [9: 272]. В почти трех десятках федераций, существующих сегодня в мире, принцип разграничения предметов ведения (за рубежом употребляются иные термины) между федерацией и ее субъектами закреплен в Конституции, его практическая реализация довольно разнообразна.
Мы приходим к выводу, что сложность вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти зависит не столько от того, удачны или менее удачны конституционные формулировки, сколько от уровня политической и правовой культуры правящей элиты, всех управленческих кадров. По нашему мнению, при должном уровне их подготовки вопросы о разграничении полномочий можно решить путем выработки общих конкретных подходов, таких, как:
- все нормативные правовые акты, носящие политический и правовой характер, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Основным Законом к основам конституционного строя;
- при размежевании предметов ведения принимать во внимание политические, социальноэкономические, межнациональные и иные явления, существующие в действительности;
- полномочия по решению предметов совместного ведения, по которым возникают коллизии, необходимо отнести либо к исключительной компетенции Федерации, либо к исключительным полномочиям ее субъектов. Разумеется, при решении таких вопросов, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин: «неизбежны дискуссии «федералистов» и сторонников других взглядов, но потом, когда согласованные позиции будут закреплены в Конституции, таких разногласий, которые теперь возникают при дележе совместных предметов ведения, уже не будет» [10: 10].
В новой отечественной литературе нет монографических исследований, где проблематика компетенции рассматривалась бы в плане широкого теоретического подхода [10: 5]. Исключение составляет работа Ю. А. Тихомирова «Теория компетенции» [11].
В настоящее время действует Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184 (по состоянию на 09.02.2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [12], дополненный главой 1У.1 следующего содержания: «Общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», в которой речь идет о разграничении полномочий. Например, в п. 2 ст. 26.3 перечислены все полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения.
Под предметом ведения обычно понимаются сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов), внутри которых органы власти осуществляют те или иные полномочия. Их сходство (тотальность) - это сферы общественных отношений, отличие - какие субъекты их регулируют (Российская Федерация, субъект РФ или совместно).
В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы. Довольно часто конкурирующими понятиями являются права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения, юрисдикция, подсудность и подведомственность [13: 22]. Компетенция федерации, ее
субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия. Почти во всех словарях дается следующее понятие компетенции, которое можно применить к органам государственной власти. Смысл понятия «компетенция» производен от латинского «:сотре1епйа» - принадлежность по праву [13: 22], то есть круг полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствие с ней конституциями (уставами) субъектов РФ.
Что значит совместная компетенция? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами [14: 231]. Вместе с тем, каждая сторона имеет собственные полномочия, пользуясь которыми она управляет соответствующей сферой и осуществляет в ней правовое регулирование.
Термин «полномочия» можно выразить как право и (или) обязанность органа власти любого уровня на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения).
Сформулируем понятие «полномочия органа государственной власти» - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
По мнению Ю. А. Тихомирова, в самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Он относит к компетенционным элементам предметы ведения как юридически-определенные сферы и объекты воздействия, так и властные полномочия как гарантированную законом меру принятия решений [13: 24].
В статье 73 Конституции РФ можно увидеть понятие «полномочия Российской Федерации и субъектов РФ». И. А. Умнова справедливо указывает на то, что неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория «полномочия Федерации» вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в статьях 73 и 77 Конституции РФ вместо термина «полномочия Российской Федерации» следовало использовать термин «компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения» [15: 164].
Рассмотренные нами дефиниции, основанные на Конституции Российской Федерации, ориентируют на единообразное использование юридических категорий в процессе применения федерального законодательства и в текущем правотворчестве в процессе заключения договоров. Необходимо отметить, что Федеральным законом от 24.06.1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплялся ряд принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, закреплялось понятие «полномочия»; федеральный закон определялся приоритетной формой разграничения предметов ведения и полномочий. До его принятия в текущем законодательстве достаточно часто встречался разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» [15: 165-168]. Признание однородными вышеназванных понятий порождало отрицательные последствия в законодательной деятельности (часто вело к подмене понятий, их смешению) и практической деятельности органов государственной власти, близкими к нарушению принципа конституционности. Иногда вызывало отсутствие логичности в законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях при заключении двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Другими словами, на практике зафиксированы случаи, когда такие неправильные терминологические изложения приводили к ревизии конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что с правовой позиции непозволительно.
В Конституции Российской Федерации, помимо исключительных полномочий Федерации по предметам ее ведения закреплены предметы совместного ведения - сферы общественных отношений, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ. Эти сферы очень разнообразны. Четырнадцать пунктов (около 40 позиций) статьи 72 Конституции РФ, много общих вопросов и вопросов координации. Мы считаем, что под общими вопросами можно подразумевать вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С. М. Ермаков полагает, что координация - составная часть процесса управления, состоящая в согласовании, упорядочении действий разных частей управляемой системы (в данном случае системы органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов) [16: 19].
Так как в сферах совместного ведения законодательствуют два субъекта - федеральный законодатель и законодатель субъекта РФ, в то время как Республика Татарстан оставляет за собой это право, что явно противоречит ст. 72 Конституции РФ, по нашему мнению, больших усилий в правовом регулировании требует разрешение такой проблемы - добиться оптимального соотношения объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность состоит в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Вдобавок назовем один из основных признаков оптимальности - это мера влияния (степень регулирования) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Разумеется, мера влияния Федерации при решении вопросов сферы совместного ведения на уровне субъектов РФ гораздо выше. В связи со сказанным встает вопрос: каков оптимальный объем федерального правового регулирования и какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения? Вправе ли Российская Федерация принимать лишь модельные законы или она должна издавать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие те или иные общественные отношения в конкретной сфере и непосредственно действующие? В какой мере субъекты РФ связаны конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения?
Мы поддерживаем позиции ряда ученых-правоведов, которые считают, что такие правовые акты должны носить модельный характер. Создание модельных нормативных актов для субъектов Российской Федерации как ориентированное влияние Федерации на региональное правотворчество позволит без навязывания жестких рамок обеспечить согласованное концептуально или в некоторых сферах (например, природопользование и др.) детальное развитие законодательной системы субъектов Федерации, устранить возможность возникновения неоправданных расхождений при регулировании однотипных вопросов, правовом решении похожих задач [17: 28]. Представляется, что сама идея совместного ведения предписана необходимостью учета в рамках федерального закона местных особенностей.
Справедливо отмечает С. М. Ермаков: «Совокупность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, определенных ныне действующей Конституцией страны, обусловливает необходимость осуществления собственного правового регулирования на территории каждого субъекта РФ в рамках единого общероссийского правового пространства» [16: 20], а именно в рамках Федеральной Конституции.
Единство правовой системы достигается формированием нормативной базы (массива) субъектов Российской Федерации, не противоречащей федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) [18: 140]. Правовое регулирование по вопросам совместного ведения должно осуществляться в соответствии с принятыми в этой области федеральными законами.
Законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ на практике приходится ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний. При этом они сталкиваются с такой проблемой, когда на федеральном уровне остаются не урегулированными вопросы, а политические и социально-экономические сферы на местах требуют их скорейшего решения. Стоит отметить, что жизнь в субъектах РФ характеризуется значительной степенью развития, требующего гибкого и сбалансированного законодательного обеспечения.
Мы считаем, что проблемы развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ сводились к неурегулированности законодательным путем разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ситуация в корне изменилась, в связи с внесенными дополнениями в Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184 (по состоянию на 09.02.2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В главе ІУ.1 данного федерального закона представлена регламентация порядка определения полномочий, которые осуществляются органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, по предметам совместного ведения, по предметам ведения Российской Федерации. Одновременно реализована конкретная задача: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только вместе с соответствующими финансовыми средствами.
Закрепление данных положений обусловлено сложившейся практикой, когда региональное руководство, не выполняя возложенные на него обязанности, перекладывает ответственность за собственное бездействие на федеральные органы государственной власти [19: 2630]. Наглядным примером может служить огромное количество нарушений в обеспечении населения теплом и электричеством во многих субъектах РФ. Согласимся с мнением Д.Н.Козака, который считает, что «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем» [20: 9].
По нашему мнению, содержание (соотношение) федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации рекомендуется строить следующим образом: по каждому предмету совместного ведения должен быть принят федеральный конституционный закон, в котором следует закреплять рамочные (модельные) указания, общие принципы, общие подходы, в их границах субъект РФ принимает закон, учитывающий природные, географические, социально-экономические, территориальные и другие его особенности.
Подводя итог, отметим, что существует несколько форм правового регулирования разграничения предметов совместного ведения, помимо Конституции Российской Федерации. К ним относятся: Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, согласительные процедуры.
ЛИТЕРАТУРА
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» [Текст]. - М., 2001. - С. 6-7.
2. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации : текст выступления Президента Российской Федерации перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апреля 2005 года [Текст] // Российская газета. - 2005. - 26 апреля.
3. Ухтияров, А. И. Правовая система субъекта РФ: опыт сравнительного исследования (на
материалах республик и областей Поволжского региона) [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. И. Ухтияров. - М., 2001. - С. 12.
4. Синюков, В. Н. Правовые системы субъектов федерации: общая характеристика и пути совершенствования в регионах России [Текст] / В. Н. Синюков, Т. В. Синюкова ; под ред. Н. И. Матузова // Сб. научных статей. - Саратов, 1997. - С. 40.
5. Концепции развития российского законодательства [Текст]. - Изд. 3, перераб. и доп. -
М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. - С. 19.
6. Барциц, И. Н. Правовое пространство в России [Текст] / И. Н. Барциц. - М., 2000. - С. 80.
7. Аринин, А. Н. Уроки и проблемы становления российского федерализма [Текст] / А. Н. Аринин, Г. В. Марченко. - М. : ТОО «Интелтех», 1999. - С. 47.
8. Чиркин, В. Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность [Текст] / В. Е. Чиркин // Государство и право. - 2002. - № 5. - С. 5.
9. Витрук, Н. И. Конституционное правосудие в России. 1991-2001 [Текст] /
Н. И. Витрук. - М., 2001. - С. 272.
10. Чиркин, В. Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность [Текст] / В. Е. Чиркин // Государство и право. - 2002. - № 5. - С. 10.
11. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. - М. : Юринформцентр, 2001. - 352 с.
12. Собрание законодательства Российской Федерации [Текст]. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
13. Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции [Текст] / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2000. - № 10. - С. 22-24.
14. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Текст]. - М. : БЕК, 1994. - С. 231.
15. Умнова, И. А. Конституционные основы современного российского федерализма : учеб.-практич. пособие [Текст] / И. А. Умнова. - М. : Дело, 1998. - С. 164.
16. Ермаков, С. М. Развитие законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук / С. М. Ермаков. - М., 2001. - С. 19-20.
17. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России [Текст] // Журнал российского права. - 2002. - № 6. - С. 28.
18. Антонова, В. П. Новая Конституция Российской Федерации и развитие законодательства [Текст] / В. П. Антонова // Государство и право. - 1994. - № 12. - С. 140.
19. Тайбаков, А. А. Некоторые проблемы совершенствования конституционного законодательства в субъекте Российской Федерации [Текст] / А. А. Тайбаков, И. В. Титов // Государство и право. - 2002. - № 9. - С. 26-30.
20. Козак, Д. Н. Федеральная реформа - новый этап в гармонизации российского законодательства [Текст] / Д. Н. Козак // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Федерации. - М., 2003. - С. 9.
