CC BY
265М.А. МАТВЕЕВА, старший преподаватель кафедры «Транспортное право»
ФГБОУ ВПО «Московского государственного университета путей сообщения»
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СООТНОШЕНИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВА
В предлагаемой статье обозначен авторский подход к соотношению часто используемых в юридической литературе общетеоретических понятий — «нормотворчество», «правообразование», «правотворчество». Обосновано мнение, что правотворчество как разновидность нормотворчества является завершающим этапом формирования норм права - правообразования.
Ключевые слова: нормативное регулирование, социальные нормы, право как социальный регулятор, нормотворчество, правообразова-ние, правотворчество.
M.A. MATVEEVA, senior teacher of the department «Transport law» Moscow state railway University
THEORETICAL BASIS OF THE RATIO OF RULEMAKING AND LAW-MAKING
In this article identified the author's approach to the correlation is often used in legal literature, the General theoretical notions - «rule-making», «lawmaking» and «law-making process». Justified opinion that the law-making as a kind of norm-setting is the final stage of formation of law - law-making process.
Keywords: regulation, social norms, the law as a social regulator, norm-setting, law-making process, law making.
Процесс нормотворчества является неотъемлемой частью существования любого общества и государства в целом. Человеческое общество является сложной социальной системой. Многочисленные формы взаимодействия индивидов во многих ситуациях характеризуются противоречивыми интересами их участников. Поскольку важными качествами общества являются организованность, упорядоченность образующих социальную жизнь общественных отношений, постольку одним из способов согласования интересов людей и сглаживания возникающих между ними и их объединениями конфликтов является нормативное регулирование.
Регулировать (в социальной жизни) — значит определять поведение людей и коллективов, давать ему направление функционирования, рамки, целеустремленно его упоря-дочивать1. Важнейшим средством регулирования являются социальные регуляторы: нормы права, морали, общественных организаций, традиций, обычаев и ритуалов.
Хотя обряды, традиции, обычаи и иные неправовые социальные нормы до сих пор играют заметную роль в общественной жизни, их возможности ограничены. Развитие цивилизации, появление избыточного продукта и частной собственности, социального и имущественного неравенства потребовали более действенных социальных норм. Таким нормативным регулятором стало
1 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 123.
право. Соответственно существует настоятельная потребность в особом направлении человеческой деятельности, связанной с созданием и воспроизводством нормативов для обеспечения в обществе урегулиро-ванности и порядка — в нормотворчестве. Основная особенность нормотворчества заключается в том, что его социальная основа (нормы морали, религии, обычаев, ритуалов) служит отправной точкой для возникновения и развития права в целом, необходимости его санкционирования для дальнейшего развития взаимосвязи между обществом и государством.
Правовой составляющей нормотворчества становится правотворческая деятельность как результат волеизъявления государства, что показывает его главенство над обществом. Таким образом, можно сделать вывод, что нормотворчество имеет в своем составе два элемента: социальный и правовой, которые параллельно развиваются и взаимодействуют между собой на протяжении всех этапов становления и поступательного развития общества. При этом социальность нормотворчества первична, так как она существовала еще на начальных этапах возникновения человеческого общества, выражаясь в санкционировании социальных норм (норм морали, обычаев, религии, ритуалов и т.д.), как основополагающих правил поведения в обществе.
Соответственно выделились и два основн-ых пути его развития:
1) Создание новых и развитие существующих социальных основ
регулирования поведения обществом (собственно нормотворчество или нормотворчество в узком смысле слова);
2) Развитие правового нормооб-разования как результат роста активности государственной власти и рационального отношения к развитию права (правотворчество как правовая составляющая нормотворчества в широком смысле слова).
Таким образом, нормотворчество - это процесс создания и закрепления социальных и правовых основ регулирования, правил поведения в обществе и государстве. Некоторые из этих правил утверждаются или санкционируются в законодательных актах государства, другие - признаются в качестве официально незакрепленных, но действующих нормативов, имеющих важное место во внутригосударственной общественной ни.
Для лучшего понимания этого определения можно привести очень простой пример: все знают, что зависть — нехорошо. Христианской религией это считается одним из смертных грехов. Это не закрепляется в нормативных актах, но действует в обществе, и люди стараются придерживаться этого правила, так как его нарушение — антисоциально. В данном случае имеет место пример созданной обществом социальной нормы, основы поведения.
Другое: все знают, что присвоение чужого имущества — противозаконно. Это отражено в норме уголовного закона, охраняется государством, за ее нарушение применяет-
ся наказание, устанавливаемое государством. Это пример создания, санкционирования государством правовой нормы, основы поведения.
Таким образом, можно сказать, что нормотворчество является сложным, многослойным понятием, имеющим, как минимум, социальную и правовую составляющие, которые, в свою очередь, имеют и общие и различительные особенности.
Но в правовой действительности и юриспруденции достаточно широко применяется понятие правотворчество. Каково же его соотношение с нормотворчеством? Думается, что ошибочно отождествлять эти два, как мы выяснили, связанные, но несовпадающие процессы. К сожалению, некоторые авторы, ратуя за необходимость развития новой юридической науки — «нормог-рафии», поступают именно так. Сначала саму эту науку сводят к рассмотрению проблем и методик подготовки нормативных актов. А потом — нормотворчество определяют как определенную форму государственной деятельности, направленную на создание, дополнение и отмену норм права2. При таком подходе новый ярлык «нормотворчество» навешивается на старое общепризнанное юридическое понятие - «правотворчество». Поэтому эти авторы столь легко для обоснования своего понимания нормотворчества используют определения теоретиков права (С.С. Алексеева, Р.А.
2 Арзамасов, Ю.Г. Введение в нормо-
графию: теорию и методологию нормотворчества. - М., 2009.
Халфиной и др.), которые данные авторы давали именно правотворчеству.
Представляется более плодотворным подход к правотворчеству как к правовой составляющей более широкого общественного процесса - нормотворчества3. Исходя из него, можно констатировать, что правотворчество - это разновидность процесса создания социальных норм в целях упорядочения общественных отношений, связанного с официальным оформлением и возведением в общеобязательный ранг таких правил поведения, которые признаются правильными и справедливыми обществом и государством. Это позволяет исследовать правотворчество в более широком социальном контексте. Неслучайно в последнее время в юриспруденции стали наряду с понятием «правотворчество» использовать понятие «правообразование».
В современных условиях право-образование охватывает следующие этапы:
а) обнаружение юридического мотива, вызванного назревшими естественными, социально-экономическими и иными потребностями (факторами) в правовом урегулировании тех или иных видов общественных отношений;
б) формирование на этой основе различными общественными институтами гражданского общества согласованной воли, требующей воз-
3 См.: Димитров H.H., Шагиева Р.В. Основы нормотворчества: учебное пособие. - М., 2013.
ведения в нормативный, всеобщий ранг;
в) юридическое оформление компетентными субъектами (народом, государственными органами, органами местного самоуправления) согласованной воли в форме правовых норм в официальных юридических источниках;
г) официальное доведение принятого правотворческого решения до сведения адресатов4.
Здесь следует иметь в виду, что первые две стадии обязательны в формировании права, последние же наступают тогда, когда законодатель заинтересован придать сформированным в обществе отношениям, правилам характер общеобязательности и обеспечить их государственным принуждением.
В свою очередь, правотворческая роль законодателя заключается в переводе с теми или иными модификациями различных общественных закономерностей на язык правовых категорий и понятий, принципов и ценностей, институтов и функций и, наконец, на язык юридических норм.
В теории государства и права под социальной сущностью правотворчества понимается процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным
4 См.: Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие / Под ред. Р.В. Шагиевой. М., 2011. С. 298.
велениям общеобязательного харак-тера5.
Однако правотворчество осуществляется при помощи различных способов, в том числе путем подтверждения, санкционирования существующего правового порядка. Оно выражается как в установлении новых, так и в восприятии правотворческим органом выработанных в самом обществе правил поведения.
Современная юридическая наука понимает под правотворчеством специальную, целенаправленную деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения, которая имеет место на завершающей стадии правообразова-ния6.
Именно деятельность, конституирующая результаты правообразо-вания в формально определенные предписания общего характера, и признается правотворчеством. Таким образом, можно констатировать, что в любом случае по своей социальной сути правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие обязательное значение юридические предписания. По мере признания за государством мо-
5 См., напр.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 1999. С. 660; Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 307.
6 См.: Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие /
Под ред. Р.В. Шагиевой. М., 2011. С. 297.
нополии издавать законы и обеспечивать все действующие в обществе правовые нормы ведущей формой права становится позитивное право. При установлении высшего политического контроля государства над обществом все действующие правовые нормы, в каких бы источниках они не объективировались (правовая доктрина, принципы права, правовой обычай и т.д.), обязательно получают санкцию государства. Как справедливо писал С.С. Алексеев, «спонтанно рождаемое право» во всех случаях приобретает значение юридического феномена только тогда, когда освящено государственной властью, санкционировано ею, так или иначе выражено в письменных актах — нормативного или индивидуального характера7. Все то, что еще (по той или иной причине) не получило санкции государства, — правом в юридическом смысле считаться не может.
В свою очередь, это вовсе не означает, что государственное санкционирование превращает нечто неправовое в право. Только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечиваться государством. Но зато это означает, что только то правовое (с точки зрения содержания) становится правом в юридическом смысле этого слова, которое официально признано обществом и государством правильным и справедливым в ходе право-образования, неизбежно включаю-
7 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т.1 - М., 1981. - С. 60.
щего конституирующую стадию -правотворчество.
В ходе этой завершающей стадии субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозако-нотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективирует в некоторых юридических текстах (источниках права в формально-юридическом смысле) - обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах.
В России результаты правообра-зования находят свое юридическое оформление в большей мере в нормативных правовых актах. Соответственно правотворческую деятельность в нашей стране можно подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.
По первому основанию можно выделить три вида правотворчества:
- правотворчество уполномоченных государственных органов;
- непосредственное правотворчество народа (например, участие в референдуме);
- санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. К последнему виду правотворчества относиться правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество8.
В юридической литературе предложено выделять и такие виды правотворчества:
1)обычное (осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа);
2)делегированное (осуществляемое временно и вытекающее из права, специально предоставленного компетентным органом или при определенных условиях конституцией или специальным законом);
3)санкционированное (когда органом принимается не характерный для его компетенции акт, т.е. акт принимается органом, не имеющим изначально права на правотворче-
8 См.: Монахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном Россий-
ском обществе (теоретический анализ): дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 106-107.
ство, но только утверждение акта компетентным органом придает ему правовой характер).
При этом санкционированное правотворчество осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом, и созданные им нормативы приобретут характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное же правотворчество осуществляется в порядке субсидиарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями, правда, носящими обычно подзаконный характер. При этом субъекту делегированного законотворчества дополнительно и временно передаются полномочия, которыми он изначально не обладает — законодательные полномочия.9
Необходимым для определения понятия правотворчества является рассмотрение субъектов права, уполномоченных осуществлять правотворчество (субъекты правотворчества). Как правило, правотворчество — это государственная деятельность, то есть деятельность главным образом органов государства. Они создают обязательные нормы права, которые облекаются в нормативные правовые акты. При этом иногда право создается по уполномочию органов государства
9 См.: Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26-27.
другими субъектами правотворческой деятельности. То есть законодатель на государственном уровне закрепляет рамки законного действия других субъектов правотворчества. Здесь речь идет, прежде всего, о правотворчестве местных органов и о локальном правотворчестве. В настоящее время при свободном развитии рыночных отношений большое значение приобретает локальное правотворчество. Однако за субъектами локального нормотворчества презюмируется право только конкретизировать те общественные отношения, которые урегулированы на законодательном уровне. Вместе с тем высказываются идеи о том, что необходимо перейти от оценки локальных норм как дополняющих, к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения.10
Кроме того, остается открытым вопрос о народном правотворчестве. Так, с одной стороны, референдум (народное правотворчество) предусмотрен Конституцией РФ, которая сама была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. С другой же стороны, на законодательном (государственном) уровне урегулированы процедура
10 См.: Грудцына Л.Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 12. С. 42-47.
11 См.: Петров С.М., Грудцыта Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. № 7. С. 14-22.
проведения референдума, вопросы, выносимые на референдум.
Безусловно, нельзя отрицать, что наряду с государственными органами в самом утверждении нормативных правовых актов в ряде случаев решающее слово принадлежит негосударственным органам. Естественно, что, например, референдум тоже не может пониматься как решение органа государства. Эта форма непосредственной демократии, при которой решение принимает сам народ. Но по своей сути всякий акт правотворчества есть выражение государственной воли народа.11
Независимо от того, кем принимается нормативный акт - государственным или негосударственным органом, он издается на основе полномочий, предоставленных ему государством, в порядке, предусмотренном законом. Поэтому в современном обществе правотворчество - это главным образом государственная деятельность. Без участия государства ни один акт негосударственных органов или волеизъявления народа не может быть реализован.
Завершая рассмотрение вопроса о месте и роли нормотворчества в процессе правового регулирования, следует уточнить теоретические представления о соотношении таких взаимосвязанных понятий, как «нормотворчество» и «правотворчество», недостаточно разработанные в отечественной юридической науке. Как уже отмечалось, эти два научных понятия находятся в неразрывной связи, поскольку нормотворчество выступает предпо-
сылкой и одновременно началом правового регулирования. Мы исходим из того, что нормотворчество — это более широкое понятие, включающее в себя не только государственную правотворческую деятельность, но и процесс формирования всех социальных норм в обществе. В этом процессе участвуют различные корпорации, общественные объединения, политические партии, религиозные организации.
В свою очередь, правотворчество как разновидность нормотворчества является завершающим этапом формирования норм права - пра-вообразования, в процессе которого правовые замыслы об упорядочении общественных отношений воплощаются в современную правовую реальность в форме нормативных юридических документов, принятых государством.
Библиографический список:
1. Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие / Под ред. Р.В. Шагиевой. М.: НОРМА, 2011.
2. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т.1 - М., 1981.
3. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995.
4. Арзамасов Ю.Г. Введение в нормог-рафию: теорию и методологию нормотворчества. - М., 2009.
5. Грудцына Л.Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 12. С. 42-47.
6. Димитров H.H., Р.В. Шагиева. Основы нормотворчества: учебное пособие. М.: РТА, 2013.
7. Марченко M.H. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 1999.
8. Монахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном Российском обществе (теоретический анализ): Дисс. канд. юрид. наук. М., 2005.
9. Петров С.М., Грудцына Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития / / Государство и право. 2010. № 7. С. 14-22.
10. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под ред. B.C. Нер-сесянца. М., 1999.
11. Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Bibliograficheskiy spisok:
1. Aktual'nye problemy teorii gosudar-stva i prava: uchebnoe posobie / Pod red. R.V. Shagievoy. M.: NORMA, 2011.
2. Alekseev S.S. Obschaya teoriya prava: V 2-h t. T.1 - M., 1981.
3. Alekseev S.S. Teoriya prava. M.: BEK, 1995.
4. Arzamasov Yu.G. Vvedenie v normo-grafiyu: teoriyu i metodologiyu normo-tvorchestva. - M., 2009.
5. Grudtsyna L.Yu. Kontseptual'nye osnovy formirovaniya institutov grazhdan-skogo obschestva v Rossiyskoy Federatsii // Rossiyskaya yustitsiya. 2008. № 12. S. 42-47.
6. Dimitrov N.N., R.V. Shagieva. Osnovy normotvorchestva: uchebnoe posobie. M.: RTA, 2013.
7. Marchenko M.N. Problemy teorii gosudarstva i prava: Uchebnik. M., 1999.
8. Monahova Yu.V. Pravotvorcheskaya deyatel'nost' v sovremennom Rossiyskom obschestve (teoreticheskiy analiz): Diss. kand. yurid. nauk. M., 2005.
9. Petrov S.M., Grudtsyna L.Yu. Konsti-tutsionnoe zakonodatel'stvo Rossii: problemy i perspektivy razvitiya // Gosudarstvo i pravo. 2010. № 7. S. 14-22.
10. Problemy obschey teorii prava i gosudarstva: Uchebnik / Pod red. V.S. Nersesyantsa. M., 1999.
11. Troitskiy V.S. Delegirovannoe zakonotvorchestvo: teoriya i praktika: Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2005.
