CC BY
89
УДК 35:378.147
Букалова С.В.,
кандидат исторических наук, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОБЛЕМЫ ИЗУЧЕНИЯ И ПРЕПОДАВАНИЯ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Автором предпринята попытка систематизации теоретических основ истории государственного управления как научной и учебной дисциплины. На основе анализа существующих учебных пособий по этому предмету выделены методологические недостатки учебного курса и намечены пути к их преодолению.
Ключевые слова: теория государственного управления, история государственного управления в России, объект, предмет и задачи исследования истории государственного управления, эволюция государства как субъекта управления.
История государственного управления в России (ИГУР) — сравнительно молодая научная и учебная дисциплина обществоведческого цикла, решающая специфические и весьма важные задачи. Выделение истории государственного управления в самостоятельный раздел исторического знания, обособление предмета его исследования в рамках изучения общественных процессов происходило на рубеже ХХ —XXI веков. Первой значимой особенностью ИГУР является её становление одновременно в качестве раздела исторической науки и учебного курса. Как научная дисциплина история государственного управления возникла на стыке исторических, управленческих и правовых дисциплин. Использование положений теории государственного управления в качестве ключа к пониманию исторического процесса является второй значимой особенностью ИГУР, отличающей её от других отраслей исторической науки. История государственного управления должна рассматриваться как логическое звено в ряду таких дисциплин, как
Теория государственного управления, Теория организации государственной службы, Система государственного и муниципального управления.
«История государственного управления в России» как учебный курс получила определённое распространение с 1995 года в качестве дисциплины, входящей в образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление», и в 2000 году была утверждена новым стандартом специальности в качестве дисциплины общепрофессионального цикла. В этот период, совпавший с очередным сложным этапом развития российской государственности, внимание широкой научной общественности привлекают проблемы государственного управления, в том числе и их исторические аспекты. Создаётся целый ряд авторских учебников, в которых делается попытка систематического изложения эволюции государственного управления в России. Особенностью развития собственно исторической науки на этом этапе стал её отказ от схематичного формационного подхода, что потребовало пересмотра всей концепции отечественной истории, новых оценок её ключевых моментов. Закономерно, что новейшие достижения отечественной исторической науки должны были получить отражение и в содержании учебного курса ИГУР.
На современном этапе перехода на двухуровневую систему профессионального образования и внедрения компетент-ностной модели подготовки специалиста на основе образовательных стандартов третьего поколения в качестве обязательного предмета общепрофессионального цикла в учебный план подготовки бакалавров государственного управления оказался включён такой предмет, как «История государственного управления», что расширяет задачи, стоящие перед преподавателем, и требует более глубокого и пристального осмысления теоретических основ курса. В качестве научной дисциплины история государственного управления призвана выполнять три основные функции:
• гносеологическую — функцию познания общих и частных (времен-
ных, национальных) закономерностей эволюции государственного управления;
• прогностическую — функцию конструирования возможных альтернатив развития государственного управления на современном этапе с учётом исторического опыта;
• идеологическую — функцию формирования политической культуры.
К прикладным задачам изучения этой дисциплины вслед за Р.Х. Мухаевым мы можем отнести1:
• Формирование целостного представления о тенденциях развития системы государственного управления в России.
• Выявление российской специфики механизма осуществления государственного управления и реализации управленческих функций.
• Анализ роли институтов управления в жизни общества.
• Изучение способов регулирования общественных отношений.
До настоящего времени изучение истории государственного управления находится на стадии становления, происходит уточнение предмета и методологии исследования. Представляется, что обращение к этим темам имеет не только теоретическое значение, но и практический профессиональный интерес, так как углубленное внимание к исторической эволюции государственного управления призвано помочь лучше понять его сущность и основные закономерности. С сожалением надо признать, что ни один вышедший в свет вузовский учебник по истории государственного управления в России не удовлетворяет в полной мере этим целям. Их общим принципиальным недостатком является фактическое отсутствие декларируемой связи между теоретическими и историческими основами государственного управления. На современном этапе учебные курсы ИГУР в значительной мере остаются своеобразной версией политической истории, где фактографичность не перерастает в отражение логики развития институтов власти, форм их функционирования. Доминирует описательный характер изложения,
неодинаковая степень подробности в освещении различных периодов отечественной истории. Такой подход к подаче учебного материала создаёт дополнительные трудности в его адекватном освоении слушателями. Школьное образование формирует у студентов склонность к восприятию событийной, персонализированной истории. При изучении нового исторического материала они стремятся использовать привычные алгоритмы усвоения информации. Авторы некоторых учебников усугубляют эту особенность, помещая в текст биографии государственных деятелей, описание исторических событий. Излишним и не соответствующим задачам дисциплины выглядит также включение в состав учебного курса сюжетов из области истории политических учений, таких как нереализованные проекты преобразования государственного управления М.М. Сперанского, М.Т. Лорис-Меликова, деятелей «белого» движения и т.п. Требуется организовывать учебный материал таким образом, чтобы в нём были отчётливо выражены именно тенденции и закономерности эволюции государственного управления.
В качестве задач учебной дисциплины большинство авторов выдвигают весьма разнообразный и разнородный круг вопросов: установление общего и особенного в развитии Российского государства, тенденций развития российской государственности; изучение условий эффективности управления политическими, экономическими и социальными процессами; влияния на деятельность органов государственной власти общественных институтов — таких как политические партии и церковь; выявление социально-экономических и политических предпосылок эволюции системы государственных учреждений, их полномочий и направлений деятельности; изучение управления национальными окраинами; анализ исторической роли самоуправления; анализ принципов организации и деятельности государственного аппарата, становления и развития государственной службы; наконец, изучение опыта реформ и контрреформ, роли выдающихся государственных деятелей. Столь широкий круг тем, относя-
щийся к разным отраслям науки об обществе, остро нуждается в объединении единой сквозной логикой изложения в рамках системного подхода к государственному управлению. Представляется практически необходимым чётко сформулировать объект и предмет исследования истории государственного управления как научной дисциплины с тем, чтобы изучение состояния государственного управления в России и его развития исходило из единых оснований и позволяло проследить его историческую преемственность.
Существенно важным является проведение чёткого разграничения между областью исследования истории государственного управления и истории государства и права в соответствии с разными задачами, стоящими перед этими двумя научными и учебными дисциплинами. История государства и права прошла более длительный путь развития. Она возникла на рубеже ХУШ — Х1Х веков как всемирная история права2. В России историко-правовая наука становится самостоятельной в первой половине XIX века3. Можно согласиться с В.Г. Графским в том, что правовые нормы возникли раньше государственной организации общества и являются первичными по отношению к ней4. В то же время на государственно организованном этапе развития человеческой цивилизации именно государство выступает в качестве источника правовых норм и гаранта их соблюдения. Собственно управление является лишь одним из магистральных направлений деятельности государственного аппарата наряду с законодательством и правосудием. Становится очевидным, что история государства и права должна делать акцент на эволюции правотворчества и правоприменения, тогда как истории государственного управления следует концентрироваться на управленческих функциях государства, т.е. на деятельности исполнительной власти как институциональной основы управления публичным сектором5. Если право выступает необходимым атрибутом государства, то управление, как мы увидим ниже, возникает в диалоговых отношениях власти и общества.
Для того чтобы выделить категории, историческое развитие которых будет значимым в теоретическом и практическом отношении, следует кратко охарактеризовать государственное управление как общественное явление, представить его структуру и выявить, в каких своих частях государственное управление изменяется во времени.
В самом общем виде государственное управление можно представить как взаимодействие двух систем: субъекта и объекта управления, государства и общества6. Предметом этого взаимодействия предстаёт совместная деятельность людей в сферах, касающихся общих интересов7. В широком смысле государственное управление предстаёт как целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей8. Изучение государственного управления в исторической ретроспективе требует разносторонних теоретических знаний о природе государства, власти, управления и права. В качестве объекта исследования представляется логичным рассматривать историческую эволюцию государственности, понимаемой как способ организации и осуществления государственной власти. Она включает в себя форму правления, характеризующую структуру высших органов государственной власти (монархическая либо республиканская), форму государственного устройства (унитарная, федеративная, конфедеративная) и форму политического режима как совокупность способов и средств осуществления власти (может быть демократическим либо антидемократическим, когда человек отчуждён от власти)9. Их изменение во времени составляет историческую эволюцию государственности.
В целостной системе государственного управления государство выступает как управляющая, а общество — как управляемая подсистема. Связующим звеном между ними в организационном отношении выступает управляющее воздействие, а в содержательном — цели управления. По отношению к обществу государственное управление выступает как упорядочи-
вающая деятельность государства, которая выражается в формулировании целей и их реализации посредством распределения ресурсов, осуществляемого госаппаратом10. При этом приходится разделять цели общества в целом и целевые установки правящих групп. Цели государственной политики и её результаты могут в большей или меньшей степени соответствовать интересам и ожиданиям общества, но в любом случае они находятся во взаимосвязи. При этом до настоящего времени историческое изменение целевых установок власти, содержания государственной идеологии и задач государственного управления на разных исторических этапах не нашло своего систематического отражения, что влечёт за собой предвзятые оценки. С подобных позиций на протяжении тысячелетнего периода российской государственности институт власти как бы оставался равен самому себе, что противоречит принципу историзма и не позволяет раскрыть механизмы развития государственности.
Цели выступают в качестве определяющих элементов в механизме управления. Ими обусловлены функции государства, то есть основные направления его деятельности по решению стоящих перед ним за-дач11. Можно выделить две основные группы функций государства12:
охранительные (сохранение существующего государственного и общественного строя, защита законности и правопорядка);
регулятивные (управление социокультурными и экономическими процессами).
Управление обязательно должно включать организационный механизм достижения целей13. Государство как субъект управления опредмечено в государственном аппарате — организационной основе управления, состоящей из структуры государственных органов и их функций14. Закономерности и особенности возникновения, развития и преобразования институтов управления, соответствующих им высших, центральных и местных учреждений и органов являются предметом изучения истории государственного управления15.
В свою очередь, система органов государственного управления персонифици-
рована в чиновниках — лицах, занимающих должности разного уровня и в своей непосредственной трудовой деятельности реализующих их функции. Изучение исторической эволюции административно-бюрократического аппарата государства, оценка эффективности его работы также могут быть отнесены к предмету истории государственного управления. Становится очевидным, что объект исследования истории государственного управления может быть представлен в виде трёх однонаправленных, но разноуровневых процессов формирования и функционирования системы государственного управления, характеризующихся разным уровнем детализации управленческих процессов:
• как эволюция государственности, смена типов и форм государственного управления;
• как совершенствование институциональной и организационной структуры управления, структуры и функций органов власти;
• как развитие института государственной службы, изменение в составе и деятельности государственного аппарата.
Можно заключить, что государственное управление представляет собой управляющее воздействие одной группы людей, организованных во властные структуры, на другую, занятую в воспроизводстве материальных и духовных ценностей. Таким образом, более детально государственное управление может быть представлено как целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов, которая в определённой степени подчинена реализации общественных потребностей и интересов16. Оно является многоплановым феноменом общественной жизни, который включает в себя: специфический вид трудовой деятельности по руководству людьми и организациями; определённую профессиональную категорию людей, осуществляющую эту деятельность; комплекс методов и форм её осуществления; область знания, обслуживающего такую деятельность; волевые отношения, предусматривающие целенаправленные действия; со-
четание объективных и субъективных факторов развития17.
Задачи истории государственного управления как научной дисциплины сводятся к установлению причинно-следственных связей и формулированию конкретно-исторических закономерностей государственного администрирования18. Исходя из этого предметом исследования истории государственного управления будет являться изучение на конкретном историческом материале закономерностей хронологических изменений основных категорий государственного управления. Более детально предмет изучения можно представить как оценку эффективности функционирования органов власти на определённом историческом этапе, его соответствия целям управления и объективным потребностям общества, выявление причин и движущих сил эволюции различных элементов государственного управления, влияние объективных условий и субъективных факторов на успешность решения задач управления государством.
Следует особо подчеркнуть, что наряду с целеполаганием особенную значимость для раскрытия сущности государственного управления имеет категория деятельности как реализации властных функций, оказания управляющего воздействия на общественные процессы. Государственное управление имеет структурные и функциональные аспекты. Иначе говоря, управление — это процесс, который по своей природе не может быть равен структуре управляющих институтов, т.е. органов выработки и реализации управленческих решений. В этой связи стоит заметить, что в существующих учебных пособиях превалирует формально-юридический, описательный подход. Структура государственных органов рассматривается фактически в отрыве от их функционирования, подобно тому, как в истории России административные реформы зачастую ограничивались изменением формальной структуры органов власти, без внимания к их непосредственной деятельности. Неправомерно и неэффективно было бы сводить содержание курса истории государственного управления к истории государственного
аппарата и организационной структуры управления, так как сами они обусловлены потребностями общества и вызовами внешней среды. Настоятельной необходимостью представляется восстановление баланса между двумя сущностными частями управления как целостного феномена общественной жизни. Особенно наглядно эта проблема решается на примере изучения кризисных периодов истории Российского государства, когда на первый план выходит эффективность функционирования системы государственных органов.
Государству традиционно отводится решающая роль в историческом процессе, его характеристикам уделяется наибольшее внимание. При этом вопросы взаимовлияния и взаимодействия общества и власти остаются наименее исследованными. Между тем объективные потребности общества служат источником целей государственного управления. Общество как сложная система, обладающая свойством самоорганизации, пластично реагирует на управляющее воздействие. Осуществление государственного управления должно учитывать качественные особенности управляемой подсистемы, в том числе и обусловленные её предшествующим развитием, то есть имеющие исторический характер. Историческим изменениям подвержены также правовой статус личности (совокупность её прав, свобод и обязанностей), определяющий её положение в социальной иерархии, а также общественный строй, обусловливающий социальную структуру общества (систему экономических, политических, духовных, общественных от-ношений)19. Изменение этих структурных элементов во времени также должно являться предметом изучения. Также следует принимать во внимание, что на институциональную и организационную структуру государственного управления влияет доминирующий в обществе тип политической культуры20, из чего следует детерминированность развития управляющих структур эволюцией политической культуры общества, а не намерениями власти. Цели и результаты государственной политики также оцениваются исходя из их соответствия интересам и ожиданиям социума.
Важнейшим принципом государственного управления выступает его непрерывность, подразумевающая не только прямое воздействие на общество, но и учёт обратной связи, подведение итогов и корректировку дальнейших действий на их основе. К сожалению, данные положения теории государственного управления не находят своего отражения в курсе его истории. Обойдены молчанием как исторические особенности общества, так и конкретные результаты государственного управления на том или ином историческом этапе.
Первым шагом к решению задач, стоящих перед историей государственного управления в России, будет выбор адекватных критериев для периодизации развития государственного управления в России. Такая потребность связана с необходимостью представления логики развития системы управления общественными процессами. Ключевым при этом должен стать проблемно-хронологический подход к организации материала. К сожалению, большинство авторов учебных пособий подходят к этой теме формально, благодаря чему структура изложения являет собой противоестественное сочетание формационной парадигмы (периоды феодализма — капитализма — социализма), изложения истории царствований (начиная с Петра I), и завершающего этапа «восстановления российской государственности». Исходя из значения ранее введённого нами термина «государственность», можно настаивать на неверности самой этой формулировки. Остаётся совершенно неясным, когда и при каких обстоятельствах Россией была утрачена государственность и какие именно элементы исторической государственности могли быть реконструированы в начале 1990-х годов.
Путь преодоления перечисленных выше недостатков видится в детальном изучении осуществления государственного управления в рамках отдельных исторических периодов, ориентированном на анализ всех основных элементов системы государственного управления. Изучение опыта
— как исторического, так и зарубежного
— является единственной возможностью научного познания как самих закономер-
ностей общественных отношений в области управления, так и специфических российских особенностей их реализации. Именно в опыте теоретические закономерности находят своё воплощение и вариативность21. Например, отличительными особенностями Российского государства большинством авторов признаются этатизм и патернализм, однако раскрытие сущности этих особенностей невозможно без рассмотрения их проявлений. Вместе с тем использование опыта прошлого для решения задач государственного управления может быть только опосредованным, через экстраполяцию на современность действия закономерностей, выявленных на его основе. Исторический
процесс неразрывен во времени, он объединён естественными связями детерминизма и преемственности и только во вторую очередь — осознанным использованием исторического опыта.
Представляется, что подошёл к концу первый, «обзорный» период изучения истории государственного управления в России, и перед исследователями стоит задача более детального изучения развития государственного управления на отдельных этапах отечественной истории с тем, чтобы получить более глубокое и объективное представление о целях и движущих силах его изменения, ошибках и достижениях власти.
1 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2007. - С. 3.
2 Тэпс Д.С. История государства и права зарубежных стран [Текст]: Учебное пособие. — СПб., 2009.- С. 9.
3 Исаев И.А. История государства и права России [Текст]: Учебное пособие. — М.: Проспект, 2004.— С. 7.
4 Графский В.Г. Всеобщая история права и государства [Текст]: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2004. — С. 12.
5 Куликов В.И. История государственного управления в России [Текст]: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. — М.: Издательский центр «Академия», 2003.— С. 12.
6 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2007. — С. 22.
7 Автономов А.С. Государственное управление [Текст] // Большая Российская энциклопедия. Т. 7.— М.: Научное издательство БРЭ, 2007. — С. 523 — 524.
8 Куликов В.И. История государственного управления в России [Текст]: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. — М.: Издательский центр «Академия», 2003. — С. 12.
9 Там же. С. 9—11.
10 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. — С. 3.
11 Там же. С. 12.
12 Куликов В.И. История государственного управления в России [Текст]: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. — М.: Издательский центр «Академия», 2003. — С. 8.
13 Мухаев Р.Т. Ук. соч. С. 18.
14 Щепетев В.И. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов высших учебных заведений. — М.: Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2003. — С. 35.
15 Омельченко Н.А. История государственного управления в России [Текст]: Учебник. — М.: Проспект, 2008.— С. 14.
16 История государственного управления России [Текст]: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / Отв. редактор В.Г. Игнатов. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. — С. 17.
17 История государственного управления в России [Текст]: Учебник. Издание 4-е, дополненное и переработанное / Под общ. ред. Р.Г. Пихои.— М.: Изд-во РАГС, 2009. — С. 13.
18 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. — С. 19.
19 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление».— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. — С. 34.
20 Там же. С. 18.
21 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России [Текст]: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 19.
Вukalova S.V., e-mail: stl1612@yandex.ru Candidate of Historical Sciences, assistant professor THEORETICAL BASES, THE PROBLEMS OF STUDYING AND TEACHING THE HISTORY
OF PUBLIC ADMINISTRATION.
Annotation. The author attempts to systematize the theoretical foundations of the history of public administration as a scientific and educational discipline. On the basis of the analysis of the current textbooks on this subject, the methodological deficiencies in the course are pointed out and ways to overcome them are outlined.
Key words: theory of public administration, history of public administration in Russia, object, subject and objectives of the studying of the history of state administration, the evolution of the state as a subject of administration.
