CC BY
150
УДК 35«1900/1917»:94(47).083
БУКАЛОВА С.В. Исторический опыт
государственного управления в России в начале ХХ века: проблемы изучения и преподавания
Данная статья посвящена критическому анализу изложения в учебных пособиях истории государственного управления в Российской империи начала ХХ века. Автор приходит к выводу о том, что многочисленные противоречия и произвольные допущения, присутствующие в освещении данного периода, не позволяют адекватно отразить опыт государственного управления этих ключевых для истории нашей страны десятилетий и раскрыть закономерности эволюции российской государственности на этом этапе. Статья выявляет основные проблемные узлы исследования государственного управления данной эпохи и ставит перспективные задачи развития этой тематики.
Ключевые слова: история государственного управления, Российская империя, начало ХХ века, самодержавие, Дума, политическая модернизация, революция.
Изучение опыта государственного управления играет важную роль в профессиональной подготовке будущих государственных служащих, вооружая их пониманием универсальных и частных (временных и пространственных) закономерностей изменения и функционирования государственного управления как системы. Особое место в этом ряду по праву может быть отведено изучению развития государственного управления в Российской империи начала ХХ века.
Первые десятилетия ХХ века стали для России временем многократных изменений формы государства. Этот короткий, но чрезвычайно насыщенный событиями исторический период как нельзя лучше отвечает задачам изучения истории государственного управления в России (ИГУР) и занимает одно из ключевых мест в осмыслении истории российской государственности. Общее направление эволюции российской государственности от абсолютной к дуалистической монархии, затем к буржуазной республике и от неё -к авторитарному государству, происшедшее за кратчайший по историческим мер-
кам срок, призывает уделить особое внимание раскрытию механизмов этой эволюции, выделить в них действие общих закономерностей, случайных факторов, личностных особенностей политических лидеров, внутренних причин и внешних условий. Таким образом, раздел, посвя-щённый изучению российской государственности в начале ХХ века, приобретает не только практическое, но ещё более важное теоретическое и даже мировоззренческое значение.
Как ни парадоксально, но эта богатая источниками и сравнительно хорошо ос-вещённая в исторической науке эпоха не нашла ещё систематического изложения в разрезе истории государственного управления. С сожалением надо признать, что авторы учебных пособий по ИГУР игнорируют достижения современной исторической науки, основываясь на идеологических схемах советского периода. Ими копируются стереотипы и мифы, часто конъюнктурно используемые в освещении состояния государственного управления на том или ином этапе. Сравнительный обзор освещения трансформации рос-
сийской государственности в первые десятилетия ХХ века в курсе истории государственного управления приводит к неутешительному выводу о том, что зачастую положения, требующие аргументации, преподносятся в качестве аксиом. В попытке найти замену механизмам классовой борьбы большинство авторов, освещая события начала ХХ столетия в России, исходят из того, что преобразования политической системы были обусловлены потребностями её развития. Главной особенностью, отличающей освещение пореформенного исторического периода в рамках учебного курса ИГУР, является универсализация либерально-демократической модели государственного устройства в её современном варианте. Система государственного управления России начала ХХ века оценивается с позиций соответствия модели западной демократии рубежа ХХ-ХХ1 веков безотносительно её эффективности и реализуемости в начале прошлого столетия, адекватности целям и задачам того периода, чем последовательно нарушается принцип историзма. Похоже, что современные исследователи истории государственного управления переняли у либеральных общественных деятелей начала ХХ века некритическое отношение к европейским ценностям. По существу, методом подгонки фактов под заранее известный (с точки зрения нашего времени) результат неизбежность и закономерность Октября и социализма заменяется неизбежностью Февраля и падения монархии.
Так, Н.А. Омельченко утверждает, что главным в начале ХХ века был ценностный конфликт в обществе между сохранившимися традиционными институтами самодержавия и новыми модернизацион-ными ценностями, такими как представительное правление и институты гражданского общества, которые активно проникали в жизнь страны1. В этом утверждении наглядно прослеживается отсутствие целостного и объективного представления об историческом развитии России. Остаётся неясным, является ли представительное правление средством модернизации или внешним атрибутом политичес-
кой системы западной цивилизации. Дополнительно можно отметить то обстоятельство, что достаточно интенсивное экономическое развитие России на рубеже Х1Х-ХХ веков осуществлялось в условиях самодержавной монархии и во многом по её инициативе. В начале ХХ века правительственный курс в экономике был направлен на промышленную модернизацию. Во время промышленного подъёма возросла роль государства в экономической жизни страны. Реализовывалась политика протекционизма. Правительство стремилось контролировать отношения между фабрикантами и рабочими, продолжая политику государственного рабочего законодательства, началась легализация рабочего движения. В то же время В.Г. Игнатов и Р.Т. Мухаев предлагают в качестве ведущей причины кризиса государственного управления несостоятельность попыток царизма приспособиться к развивающимся капиталистическим отношениям2.
Вызывает сомнение и тезис о неразвитости институтов гражданского общества в царской России с её вплоть до самого последнего времени сохранявшимися структурами самоорганизации и взаимопомощи. Это говорит лишь о предвзятости и пренебрежении конкретно-историческими социальными условиями, в которых осуществлялось государственное управление. В Российской империи существовало большое число благотворительных, научных, сословных, торгово-промышленных организаций. Между тем в учебных текстах содержатся лишь эпизодические упоминания об их существовании, но процесс взаимодействия власти и общественных объединений по существу не отражён. Шире это можно рассматривать как проблему недостаточного развития в истории государственного управления вопросов взаимодействия и взаимовлияния власти и общества при абсолютизации роли государства, игнорировании даже реакции общества на управляющие воздействия, и тем более - возможностей самоорганизации, органично присущей обществу как сложной системе.
Начало ХХ века, характеризовавшееся повышенной общественной активностью, даёт богатый фактический материал для
некоторых заключений в этой области. Важно отметить, что в условиях неразвитого государственного социального сектора власть стремилась использовать потенциал общественных объединений для своих нужд. Особенно ярко эта тенденция проявилась в годы первой мировой войны, когда возникшие по инициативе самоуправления Земский и Городской союзы, Военно-промышленные комитеты встраивались в общегосударственный механизм ведения войны; в то же время их организаторы пытались наделить эти структуры самостоятельным политическим смыслом.
О предвзятых позициях свидетельствует игнорирование социальной структуры населения, ярчайшей чертой которой было абсолютное преобладание сельских жителей, носителей традиционного сознания, изолированных от политических процессов в стране. В подобном контексте вышеприведённый тезис о широкой востребованности политической модернизации российским обществом в начале ХХ века выглядит не бесспорным. В условиях России, где отсутствовал широкий средний класс, массы не были заинтересованы в парламентаризме и политических свободах, община выступала как «консервирующая» социальную структуру сила, препятствовавшая наступлению капитализма, ведущего к раскрестьяниванию. В.И. Щепетев замечает, что большинство населения видело в конституции и парламенте опасность «приватизации» всего государственного аппарата наиболее влиятельными и богатыми слоями3.
Вместе с тем промышленная модернизация меняла социальную структуру общества, начался процесс разрушения традиционной легитимности власти4. По мере роста уровня грамотности в России развивался процесс политического самоопределения населения5. Можно согласиться с констатацией раскола между властью и либеральными общественными силами, требовавшими перемен6. Однако представляется малоубедительным, что эти круги могли стать выразителями интересов народных масс и движущей силой первой и второй русских революций. Нельзя сбрасывать со счетов то обстоятельство, что массовые
политические партии возникли внезапно, в экстремальных условиях революции, и круг их активных приверженцев остался крайне незначительным в масштабах страны. Особенно наглядно это противоречие прослеживается на примере освещении периода первой мировой войны, когда позиция достаточно узкого круга либеральных политиков и публицистов автоматически экстраполируется авторами учебников на общество в целом, что приводит к значительным искажениям в раскрытии смысла происшедших событий.
Противоречивой выглядит сама формулировка «либерально-буржуазный лагерь», так как в принципе остаются невыявленны-ми противоречия между политикой царского правительства и экономическими интересами крупной, а тем более средней буржуазии. Р.Т Мухаев признаёт, что буржуазия была тесно связана с самодержавием и не рассматривалась радикальными кругами, в т.ч. В.И. Лениным, как революционная сила. Более того, он отмечает, что события революции 1905 года сплотили буржуазию и землевладельческую элиту национальных окраин вокруг царской власти как самой надёжной защиты7. Государственная политика в области промышленности включала поощрение крупного капитала через госзаказы, льготы и субсидии, покровительственные таможенные пошлины. Важнейшим объектом инвестиций были облигации Государственного займа. В результате у торгово-промышленной буржуазии складывалось двойственное отношение к государственному строю: ощущая свою экономическую мощь, определённые круги стремились к политической власти, однако зависимость от официальной политики лишала их стратегию последовательности. В целом, как замечает В.И. Щепетев, состоятельные слои были настроены монархически и националистически, но занимали пассивную политическую позицию, предпочитая не вмешиваться в идеологический конфликт власти и интеллигенции8.
Активная политическая сила общества была представлена интеллигенцией, политически грамотной и оппозиционно настроенной по отношению к самодержавию, проповедовавшей революционные и
демократические ценности. Для либеральной интеллигенции требования введения народного представительства были связаны скорее с идеалистическими ценностными установками, нежели с насущными экономическими потребностями этого слоя. На рубеже XIX-XX веков российский либерализм европеизируется, очищается от славянофильских идей9. Н.А. Омельченко отмечает, что в отличие от пореформенного земского либерализма «новый» кадетский либерализм требовал форсированного перехода России на путь западного парламентаризма, вступая в непримиримую конфронтацию с властью10. Характерной чертой разночинной интеллигенции как уникального российского явления стал её радикализм, умозрительные и доктринёрские позиции. По замечанию Р.Т. Мухаева, российская интеллигенция - слой, неизвестный на Западе - не стала буржуазной и не собиралась принимать на себя миссию легитимации буржуазного государства11.
Неясным остаётся вопрос и о социальной опоре самодержавной власти. Признание в качестве таковой рядом авторов дво-рянско-помещичьей элиты12 свидетельствует о шаблонном подходе, так как ещё советская историческая наука пришла к выводу о глубоком кризисе дворянства в пореформенный период, прогрессирующей утрате им земельной собственности. В начале XX века значительная часть гражданской и военной элиты была сформирована выходцами из других сословий, так же как заметная часть дворян не имела других доходов, помимо жалованья. Дворянство давно уже не выступало с сословно-консолидированных позиций, пополняя своими представителями революционные организации. Доля крупных землевладельцев недворянского происхождения была достаточно значительной и продолжала расти. Кроме того, события 1905 года показали, что помещичье землевладение остро нуждалось не только в покровительстве, но и в защите со стороны власти и являлось скорее объектом её попечения, нежели опорой.
В целом объективная необходимость создания представительного органа и расширения его полномочий обосновыва-
ется рядом авторов весьма оригинально. Так, В.Г. Игнатов указывает на «отсталость России от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституцион-ными»13 т.е. объективная необходимость преобразований попросту выносится за рамки внутрироссийских условий.
Несмотря на то, что уже с XVIII века система высших органов управления была довольно сложной и разветвлённой, по мнению Р.Г. Пихои, «царский двор заменял правительство - требовался хотя бы какой-то законосовещательный орган»14.
На первый взгляд более логичным выглядит тезис о том, что «политическая система России не отвечала экономическим и социальным реалиям»15. Таким образом, для раскрытия причин политической эволюции самодержавия в начале ХХ века решающее значение приобретает характеристика проблем, стоящих в это время перед властью и обществом - их генезиса и возможных путей решения. На наиболее высоком уровне обобщения выделяется три таких проблемы: аграрная(малоземелье и бедность сельского населения); рабочая (крайне низкий уровень социальных гарантий для наёмных рабочих в промышленности) и национальная (автономистские и сепаратистские тенденции, неравноправие по вероисповедальному признаку). Их не вполне правомерно называть «вечными проблемами нашего отече-ства»16, они возникают в середине Х1Х века. Первые две тесно связаны между собой и проистекают не только лишь из несправедливых условий отмены крепостного права, как с советских времён полагают авторы большинства проанализированных учебных пособий, а являются также последствием демографического взрыва, вызвавшего аграрное перенаселение и массовый приток в города неквалифицированной рабочей силы. Можно согласиться с В.Г Игнатовым, считающим интегральный общенациональный кризис базовой характеристикой осуществления государственного управления в России начала ХХ века, но более продуктивным представляется понимание его не «в категории раскола - разрыва коммуникаций внутри общества»17, а как трансформа-
ционного кризиса, кризиса перехода от традиционного общества к индустриальному, от сословной структуры общества -к классовой. Следует признать, что в начале ХХ века Россия переживала социальную и экономическую модернизацию, объективно протекавшую вне связи с наличием или отсутствием представительных учреждений в политической системе государства. В этом же русле лежала и сущность национальной проблемы, затрагивавшей самые глубокие основы государственности и связанной с так и не завершённой трансформацией России от империи к национальному государству.
В любом случае триаду общенациональных проблем России нельзя рассматривать в качестве предпосылок изменения государственного устройства, а ограниченный период их существования не позволяет согласиться с констатацией того, что «силами чиновников государство оказалось неспособно решить важнейшие проблемы общественной жизни»18, в принципе не имевшие лёгких и быстрых решений. С той же долей уверенности можно утверждать, что государственная власть не успела решить их. Справедливости ради надо отметить, что с течением времени проблемы внутренней жизни России продолжали обостряться, но события 1914-1917 годов ясно указывают на то, что вовсе не они привели к крушению традиционной государственности.
Невозможно согласиться с представлением, что народное представительство могло стать панацеей от всех бед и разрешить аграрный вопрос, ставший результатом демографического взрыва; рабочий вопрос, тесно связанный с темами производительности труда, прибыльности, нехватки инвестиций; национальный вопрос, вытекавший из самой имперской сущности Российского государства. Партийной представительной системе организации власти априори (и вопреки историческому опыту) приписывается более высокий уровень эффективности. Более того, некоторые авторы уже само создание Думы воспринимают как доказательство «невозможности управлять страной без представительных учреждений»19. Очевидно, что в
условиях недостаточности ресурсов ни народное представительство, ни ответственное перед ним министерство, ни даже революция сами по себе не могут разрешить проблемы общественного развития. Представляется уместным в этом случае провести аналогию между ситуацией в Российской империи начала ХХ века и современными событиями в арабском мире.
В учебном курсе ИГУР отсутствует ясное представление о месте Думы в системе государственного управления. Несмотря на чётко очерченный круг её полномочий и существенные ограничения избирательного права, ряд авторов торопятся объявить Думу «вторым центром управления»20, создавая впечатление о не-ком двоевластии внутри монархического режима. Между тем фактические сведения о деятельности Думы всех четырёх созывов свидетельствуют лишь о её роли как трибуны острых политических дискуссий. Мы не видим доказательств того, что создание представительного органа помогло повысить эффективность государственного управления, а также и примеров того, что ограниченность думских полномочий или же состав Думы, обусловленный узостью избирательного права, стали бы препятствием для решения каких-либо важных вопросов. Напротив, в период первой мировой войны риторика думских лидеров стала едва ли не ключевым фактором в создании политического кризиса, получившего столь печальные последствия. Парламент становился ареной борьбы с царской властью, а не органом власти, созданным для конструктивной законотворческой работы. Ликвидация неограниченного самодержавия дала импульс политической борьбе между либеральным лагерем (Думой) и царизмом вокруг дальнейшего его изменения21. Предпосылками для продолжения трансформации государственного строя ряд авторов произвольно считают наличие проектов таковой, предлагавшихся различными политическими партиями22.
Как отмечает Н.А. Омельченко, путём роспусков Думы, изменения избирательного законодательства, мораториев на заседания правительство пыталось ут-
вердить институт народного представительства в рамках отведённого ему места в общей политической системе государства. Механизм власти этого сложного десятилетия определялся союзом монарха с бюрократией против созданного им же самим парламента23.
Неоднозначным остаётся и вопрос о степени популярности и влияния Государственной думы в России. Бесспорной является её авторитет среди «образованного общества», которое, однако, как уже отмечалось, составляло меньшинство населения. Одни авторы указывают на то, что Выборгское воззвание, изданное от имени распущенной I Думы и направленное против правительства, не нашло сколько-нибудь заметного отклика. Отмечается также, что «министры не желали сотрудничать с Думой, полагая, что она не имеет поддержки в обществе24». Другие авторы придерживаются прямо противоположной точки зрения, утверждая, например, что «Дума была популярна среди ... низших слоёв населения»25 или что «роспуск Думы I и II созывов сильно подорвал монархические чувства крестьян, которые связывали с ней решение земельного воп-
роса»26.
Факты свидетельствуют, что Государственная дума не была источником управляющего воздействия на общественные процессы и не влияла на стратегию правительства. Преувеличенное внимание, которое все без исключения авторы отводят освещению её создания и деятельности, партийному составу, оставшимся нереализованными аграрным законопроектам, идёт в ущерб изучению реально действовавших механизмов управления империей и может служить дополнительным свидетельством недостаточного понимания сущности ИГУР как самостоятельной области научного знания.
В освещении истории государственного управления начала ХХ века большинство авторов отводят определённое место личности последнего российского императора. Расхожим является утверждение о том, что «Николай II не понимал глубины стоящих перед страной задач, что стало важным фактором крушения монархии». Ана-
лиз учебного материала показывает, что в качестве основной общероссийской задачи того периода подаётся ограничение самодержавной власти, введение и расширение полномочий народного представительства. Между тем несложно заметить, что если бы Николай II принял навязываемую ему либеральными кругами программу, монархия всё равно исчезла бы. Более объективным является наблюдение, что сама природа власти православного монарха не имела собственных механизмов политической эволюции27. Тем не менее и внутри данной парадигмы верховной властью принимались определённые целенаправленные организационно-управленческие действия. Правильнее говорить о том, что царь имел собственное видение путей решения острейших внутренних задач развития страны, на что он имел полное право наряду с лидерами общественного мнения. Косвенно Р.Т. Мухаев признаёт наличие такого проекта, называя в качестве цели преобразований в системе государственного управления в начале ХХ века создание модели социально-политического устройства, которая сочетала бы традиционную коллективистско-монархическую идеологию, всё ещё актуальную для данного периода, и императивы индустриальной цивилизации28. Можно говорить, что эта стратегия оказалась неэффективной, но для изучения опыта государственного управления имеют ценность именно совершённые действия и их последствия, а не альтернативные проекты, оставшиеся невоплощёнными.
Проведённый анализ показывает, что изучение развития государственного управления в России начала ХХ века является одной из ключевых тем истории государственного управления, однако в освещении этого периода сохраняется большое число противоречий и неясностей, что не позволяет проследить логику исторической эволюции государственного управления, отразить роль объективных закономерностей и случайных факторов.
Крушение традиционной российской государственности, происшедшее в 1917 году, является доказательством неэффективности государственного управления,но
его «слабые места» и «болевые точки» нуждаются в более объективном освещении. Проблема не потеряла своей актуальности и в начале ХХ1 века; более того, она поднялась на новый научно-теоретический уровень: значимыми представляются вопросы о соотношении управления и самоуправления, централизации и демократизации власти в призме устойчивости и эффективности всей системы государственного управления в кризисных условиях.
1 Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 282.
2 См.: История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / Отв. редактор В.Г Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 303; Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 345.
3 Щепетев В.И. История государственного управления в России: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2003. С. 278.
4 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 292.
5 Щепетев В.И. Указ. соч. С. 285.
6 Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 283.
7 Мухаев Р.Т Указ. соч. С. 307, 368.
8 Щепетев В.И. Указ. соч. С. 275.
9 Щепетев В.И. Указ. соч. С. 286.
10 Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 295.
11 Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 293.
12 См., например: Мухаев РТ Указ. соч. С. 339.
13 История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп.
/ Отв. редактор В.Г Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 288.
14 История государственного управления в России: Учебник. Издание 4-е, дополненное и переработанное / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 207.
15 Куликов В.И. История государственного управления в России: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Издательский центр «Академия», 2003. С. 161.
16 История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / Отв. редактор В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 288.
17 Там же. С. 286.
18 См., например: История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / Отв. редактор В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 288; Мухаев Р.Т. Указ. соч. С. 345.
19 История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / Отв. редактор В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 295.
20 Там же. С. 287, 295.
21 Там же. С. 297.
22 Там же. С. 288.
23 Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 293, 295.
24 История государственного управления России: Учебник. Издание 3-е, перераб. и доп. / отв. редактор В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 289.
25 Там же. С. 295. При этом автор имеет в виду Думу IV созыва.
26 Мухаев Р.Т Указ. соч. С. 294. Само по себе данное утверждение представляется противоречивым: если крестьяне связывали свои надежды на лучшую жизнь с депутатами-думцами, а не с царём, то это само по себе говорит об ослаблении «монархических чувств».
27 Щепетев В.И. История государственного управления в России: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2003. С. 275.
28 Мухаев Р.Т История государственного управления в России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 296.
