CC BY
242
2.5. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА
Лазорин К.Б., аспирант кафедры Теории и истории государства и права. Место учебы: Санкт-Петербургский университет управления и экономики. Должность: Президент нотариальной палаты, депутат Городской Думы. Место работы: город Нижний Новгород, Нижегородская нотариальная палата.
Аннотация: В статье проводится анализ государственных мер по построению новой административной системы управления в России в начале 20 века. Значительное внимание уделяется нормативному регулированию формирования представительных органов в России, а так же выявляются особенности деятельности карательных органов. Определяется сущность терминов "полицейское право" и "сегментарная форма правления".
Ключевые слова: административная система управления, представительные органы, карательные органы, полицейское право, сегментарная форма правления.
THEORETICAL BASIS AND PRINCIPLES OF STATE
GOVERNING IN RUSSIA AT THE BEGINNING OF THE XXTH CENTURY
Lazorin K.B., postgraduate student at Theory and History of State and Law chair. Place of study: St-Petersburg University of Management and Economics. Position: The President of notaries chamber, Member of City Council. Place of employment: Nizhniy Novgorod city Council, Nizhniy Novgorod Notary chamber.
Annotation: The article analyzes state measures of a new administrative governing system building in Russia at the beginning of the XXth century. It deals both with the issue of forming of representative bodies in Russia and its normative regulation and particularities of punitive bodies. The author defines the nature of the terms "police law" and "segmental form of government".
Keywords: administrative governing system, representative bodies, punitive bodies, police law, segmental form of government.
К началу ХХ в. в Российской империи сохранялась система государственного управления, одним из характерных признаков которой была значительная бюрократизация.
На рубеже XIX-XX вв. Россия, запаздывавшая с проведением давно назревших реформ, оказалась в чрезвычайно сложной ситуации. Абсолютная монархия стала тормозом на пути развития страны. Передовая общественность ясно сознавала необходимость и неизбежность коренных преобразований политических и социально-экономических отношений. Вступление на престол Николая II вызвало волну требований конституционных реформ, среди которых в том числе был созыв народных представителей для обсуждения и решения государственных дел, хотя бы на совещательных, но выборных началах.
Л. Н. Толстой в 1902 г. направил Николаю II письмо, в котором указывал на необходимость давно назревших государственных преобразований: «Самодержавие - есть форма правления отжившая, могущая соответствовать требованиям народа где-нибудь в центральной Африке, отдаленной от всего мира, но не
требованиям русского народа».1 Однако Николай II оказался глух к подобного рода призывам. Сохраняя патримониальный взгляд на государство, Николай II считал своим долгом консервацию государственного строя России.
Революционные события 1905-1907 гг. побудили самодержавие издать Манифест 17 октября 1905 г. и новые законодательные акты в качестве дополнения к «Своду основных государственных законов», которые имели своей целью некоторую кодификацию имеющихся актов, но при сохранении в неприкосновенности монархического начала.
До 1906 г. в качестве высшего законосовещательного органа выступал Государственный Совет, исполнительная власть принадлежала министерствам, а воля монарха осуществлялась многочисленным чиновничеством. Однако, с усилением общественно-политического движения, образованием политических лагерей - революционно- демократического, либерально-буржуазного и правительственного толка, а также, революция 1905 г., заставили власть искать компромиссы.
6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной Думы, которая утверждалась для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений. Помимо этого, 17 октября издается Манифест об усовершенствовании государственного порядка, который провозглашал гражданские свободы.2 По данному Манифесту Государственная Дума учреждалась как законодательный орган, в ведении которой находились вопросы государственной росписи доходов и расходов, дела об отчуждении имущества, дела о постройке железных дорог государством. Указом от 19 октября 1905 г. на Совет министров возлагались «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так высшего государственного управления».3 Это был представительный орган во главе с председателем, который назначался лично императором. Изменениям подвергся закон о выборах, по новому Положению «О выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений» от 11 декабря 1905 г. были учреждены четыре избирательные курии: от помещиков, городского населения, крестьян и рабочих. Права выбора были лишены женщины, матросы, солдаты, учащиеся, безземельные крестьяне и батраки.4 23 апреля 1906 г. были изданы Основные законы, которые подтверждали создание Государственной Думы, устраняли характеристику власти императора как неограниченной, однако, положение верховной самодержавной власти императора сохранялось. Так, власть управления во всем ее объеме принадлежит императору; он назначает и увольняет председателя Совета министров, министров и
1 Лев Толстой и русские цари. Письма Л. Н. Толстого 1862-1905 / под ред. В. Г. Черткова. - М., 1918. - С. 30.
2 Манифест об учреждении Государственной Думы (6 августа 1905 г.) / Хрестоматия по истории СССР (1861-1917) / под. ред. В. Г. Тюкавкина. - М.: Просвещение, 1990. - С. 367-368; Манифест об усовершенствовании государственного порядка (17 октября 1905 г.) // Полное собрание законодательства Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXVI. - Отделение первое. - № 26803.
3 Указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» (19 октября 1905 г.) // Собрание узаконений. - 1905. - 19 октября. - № 192. - Ст. 1660.
4 Положение «Об изменении Положения о выборах в Государ-
ственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений» (11
декабря 1905 г.) // Полное собрание законодательства Россий-
ской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отделение первое. - №
27029.
других высших должностных лиц; объявляет войну и заключает мир; ведет переговоры с иностранными государствами; является верховным главнокомандующим. Подобное наряду с Манифестом 17 октября сохранение сильной исполнительной власти в руках императора могло привести к созданию новой системы правления - «монархический конституционализм».5
Представляется, что государственная власть в данной ситуации пыталась через свои законодательные и исполнительные органы подстроиться и взять под контроль столь радикально меняющиеся сферы жизни общества. До 1906 г. в качестве высшего законосовещательного органа выступал Государственный Совет. Исполнительная власть принадлежала министерствам, а воля монарха осуществлялась многочисленным чиновничеством. Однако, с усилением общественно -политического движения, образованием политических лагерей - революционно - демократического, либерально - буржуазного и правительственного толка, а также, революция 1905 г., заставили власть искать компромиссы. 6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной Думы, которая утверждалась для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, помимо этого, 17 октября издается Манифест об усовершенствовании государственного порядка, который провозглашал гражданские свободы.6
По данному Манифесту Государственная Дума учреждалась как законодательный орган, в ведении которой находились вопросы государственной росписи доходов и расходов, дела об отчуждении имущества, дела о постройке железных дорог государством. Указом от 19 октября 1905 г. на Совет Министров возлагались «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так высшего государственного управления». Это был представительный орган во главе с председателем, который назначался лично императором. Изменениям подвергся закон о выборах, по новому Положению «О выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений» от 11 декабря 1905 г. были учреждены четыре избирательные курии: от помещиков, городского населения, крестьян и рабочих. Права выбора были лишены женщины, матросы, солдаты, учащиеся, безземельные крестьяне и батраки.7
Положением от 20 февраля 1906 г. Государственный Совет преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной Думой: все законопроекты, принятые Думой должны были поступать в Совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора.8 Половину реформированного Государственного Совета составляли выборные члены, половину - члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета
5 Миронов Б. Н. Социальная история России. - Т. 2. - СПб.: Дмитрий Буланин. 2000. - 568 с.
6 Полное собрание законодательства Российской империи. -Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отделение первое. - № 26656. - С. 367368; Полное собрание законодательства Российской империи. -Собр. 3-е. - Т. XXVI. - Отделение первое. - № 26803. - С. 274275.
7 Полное собрание законодательства Российской империи. -Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отделение первое. - № 27029.
8 Положение «Об учреждении Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.) // Полное собрание законодательства Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXVI. - Отделение первое. - № 27424. - С. 279-280.
входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников. Главными органами управления были министерства. К началу XX в. их существовало 11, министры которых назначались царем и были ответственны не перед Думой, а только перед монархом. Непосредственно министрам подчинялись губернаторы и уездные чиновники.
Значительно усилилась роль карательных органов -полиции и жандармерии. Сеть охранных отделений подчинялась непосредственно департаменту полиции. Отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел. В 1906 г. было принято Положение «О районных охранных отделениях», основной задачей которых была борьба с революционными сообществами.9 К юрисдикции военно-полевых судов относились дела политического характера. В 1903 г. были введены в действия главы Уголовного уложения, которые предусматривали смертную казнь за государственные преступления, каторгу (срочную и бессрочную), заключение в крепость на длительные сроки и ссылку на поселение, что, безусловно, соответствовало карательной политики царского правительства.10
Наличие внушительного количества правовых актов, регулирующих различные сферы политической и общественной жизни государства, указывает на глубокий кризис власти в этот период существования Российской империи. Появление новых классов - буржуазии и пролетариата, развитие капитализма на Западе, несомненно, отразилось не только на социально-экономической сфере деятельности, но и политических настроениях населения. Представляется, что государственная власть в данной ситуации пыталась через свои законодательные и исполнительные органы подстроиться и взять под контроль столь радикально меняющиеся сферы жизни общества.
23 апреля 1906 г. были изданы Основные законы, которые подтверждали создание Государственной Думы, устраняли характеристику власти императора как неограниченной, однако, положение верховной самодержавной власти императора сохранялось.11 Так, власть управления во всем ее объеме принадлежит императору; он назначает и увольняет председателя Совета министров, министров и других высших должностных лиц; объявляет войну и заключает мир; ведет переговоры с иностранными государствами; является верховным главнокомандующим. Подобное наряду с Манифестом 17 октября сохранение сильной исполнительной власти в руках императора могло привести к созданию новой системы правления - «монархический конституционализм».12 Положением от 20 февраля 1906 г. Государственный Совет преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной Думой: все законопроекты, принятые Думой долж-
9 Положение «О районных охранных отделениях» (14 декабря 1906 г.) // Государственный Архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 102. Оп. 262. Д. 23. Л. 1-5.
10 Уголовное уложение 1903 г. // Положение «Об учреждении Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.) // Полное собрание законодательства Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXXVI. -Отделение первое. - № 28117.
11 Свод Законов Российской Империи. - СПб., 1906. - Т. 1. - Ч. 1. - С. 5-48
12 Миронов Б. Н. Социальная история России. Т. 2. СПб.: Дмит-
рий Буланин. 2000. - 568 с.
ны были поступать в Совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора.13 Половину реформированного Государственного Совета составляли выборные члены, половину - члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников. Главными органами управления были министерства. К началу XX в. их существовало 11, министры которых назначались царем и были ответственны не перед Думой, а только перед монархом.
Генерал-губернаторы и градоначальники Москвы и Санкт-Петербурга также напрямую подчинялись императору. Государственное управление на местах осуществлялось местными органами в форме земств. Они избирались представителями крестьян, землевладельцев и горожан. В сферу их компетенции входили здравоохранение, дорожное строительство, статистика, агрономия, народное образование и страховое дело. Аналогом земств в городах было городское самоуправление, для участия в котором существовал обязательный имущественный ценз. В сельской местности многое определялось «миром» - сельскими сходами, решавшими местные вопросы.
Значительно усилилась роль карательных органов -полиции и жандармерии. Сеть охранных отделений подчинялась непосредственно департаменту полиции. Отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел. В 1906 г. было принято Положение «О районных охранных отделениях», основной задачей которых была борьба с революционными сообществами.14 К юрисдикции военно-полевых судов относились дела политического характера. В 1903 г. были введены в действия главы Уголовного уложения, которые предусматривали смертную казнь за государственные преступления, каторгу (срочную и бессрочную), заключение в крепость на длительные сроки и ссылку на поселение, что, безусловно, соответствовало карательной политики царского правительства.15
Очевидно, система управления в таком виде не могла удовлетворять изменяющейся социальной и экономической обстановке в стране.
Сторонники реформирования административной системы хотели видеть Россию конституционной монархией, наряду с другими странами Европы. И. В. Старцев на основе оценки Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных законов от апреля 1906 г., утверждает, что с 24 апреля 1906 г. Россия стала конституционной монархией, а Манифест 17 октября - это не «декларация о намерениях», не «обещания», а «закон прямого действия, который немедленно вводил режим прав и свобод».16
Напротив, А. Н. Медушевский определяет Манифест как акт конституционализма, который провозглашает идею конституционной монархии, но так как Основные законы, по его мнению, усилили самодержавие, личную власть императора систему правления в Российской империи следует определить как «монархический конституционализм».17 Тот факт, что Государственная Дума ограничивала власть императора в законодательных и финансовых вопросах, наводит на мысль, что после 1906 г. страна представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная -императору, и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная - Правительствующему сенату.
В. А. Демин отмечает, что России в 1906-1907 гг. обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличие ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления.18
После расстрела демонстрации началась первая русская революция. За 1905-1907 гг. только по 24 губерниям Европейской России было разгромлено около 3 тысяч помещичьих имений. Общая сумма убытков от этого превысила 47 млн. рублей. Состоялось более 270 антиправительственных выступлений и бунтов солдат и матросов.19
В течение 12 месяцев, начиная с октября 1905 г., 3611 чиновников всех рангов было убито и ранено на территории империи.
К концу 1907 г. общее число убитых или раненых чиновников приблизилось к 4500.20
В 1905-1906 гг. гражданские власти 6484 раза вызывали войска для подавления революционных выступлений.
В 1907 г. войска вызывались 15678 раз. В ходе подавления было убито 14 тысяч человек.
Согласно Высочайше утвержденному 19 августа 1906 г. положению Совета министров о военно-полевых судах в тех случаях, когда учение лицом преступного деяния является настолько очевидным, что нет надобности в его расследовании, генерал-губернаторы или облеченные их властью лица в местностях, объявленных на военном положении или на положении чрезвычайной охраны, получали право предавать обвиняемого военно-полевому суду, с применением наказания по законам военного времени.
Судьями военно-полевого суда были офицеры, разбирательство дела происходило в нем негласно, без участия прокурора и защитника и должно было закончиться в срок не позднее двух суток. Приговор немед-
13 Полное собрание законодательства Российской империи. -Собр. 3-е. - Т. XXVI. - Отделение первое. - № 27424. - С. 279280.
14 Государственный Архив Российской Федерации. - Ф. 102. -Оп. 262. - Д. 23. - Л. 1-5.
15 Полное собрание законодательства Российской империи. -Собр. 3-е. - Т. XXXVI. - Отделение первое. - № 28117.
16 Старцев И. В. Трехтомник «История России с древнейших времен до конца XX в.» // Вопросы истории. - 1997. - № 11. - С. 164.
17 Медушевский А. Н. Конституционная монархия в России // Вопросы истории. - 1994. - № 8. - С. 45.
18 Демин В. А. Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования. - М.: РОССПЭН, 1996. - С. 83.
19 Вехи российской истории / под ред. В. В. Привалова. - СПб.: Петрополис, 1994. - С. 81-82.
20 Таганцев Н. С. Смертная казнь. - СПб.: Государственная типография, 1913. - С. 42.
ленно вступал в законную силу и приводился в исполнение не позже чем через 24 часа.21
Острейшее противоборство в 1905-1907 гг. при всех издержках и жертвах повлекло положительные изменения во многих сферах общественной жизни. 17 октября 1905 г. император Николай II подписал манифест, в котором обещал: даровать населению «незабываемые гражданские свободы», предоставить избирательные права тем классам населения, которые их лишены; «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».22
В стране возникают и легализуются многочисленные политические партии, в своих программах формулирующие требования политических преобразований в стране.
В России начинает складываться гражданское общество-политические, земские, городские, самоуправляющиеся структуры, общественные организации представлявшие интересы различных классов, слоев и групп.
Утверждение императором 23 апреля 1906 г. «Основных государственных законов» окончательно ознаменовало преобразование государственного строя России в конституционную монархию. Согласно Основным государственным законам в исключительной юрисдикции самодержца оставалось руководство исполнительно-распорядительной деятельностью, руководство внешней политикой, армией и флотом, назначение на высшие должности в госаппарате. Формирование Совета министров, выбор его главы, как и курс правительства, определялись императором. Правительство было ответственно перед ним, а не перед законодательными органами.
В Основных законах закреплялись: важнейшие права личности, права на неприкосновенность жилища и собственность, провозглашались свобода слова, печати, передвижения, веры, собраний и союзов, предусматривались некоторые уголовно-процессуальные гарантии, а также обязанности российских подданных защищать «престол и Отечество» и платить установленные законом налоги и пошлины.
21 Положение «Об учреждении военно-полевых судов» (19 августа 1906 г.) // Полное собрание законодательства Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отделение первое. - № 29252.
22 Манифест об усовершенствовании государственного порядка (17 октября 1905 г.) // Полное собрание законодательства Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXVI. - Отделение первое. -№ 26803. .
