CC BY
82УДК 342.5 © Ю. В. Сидоркин, 2019
Организационно-правовые основы деятельности полиции по охране общественного порядка в условиях русской революции 1905-1907 гг.
Ю. В. Сидоркин, Нижегородская академия МВД России. E-mail: [email protected]
В непростое для Российской монархии время — первую русскую революцию 1905-1907 гг. — полиция столкнулась с серьезными проблемами. С одной стороны, требовалось обеспечить незыблемость самодержавного строя, подавив революционные очаги; с другой — охранять общественный порядок, обеспечивая безопасность подданных от преступных посягательств. На основе изучения нормативных документов, включенных в Полное собрание законов Российской империи, и ранее не опубликованных ведомственных правовых актов, содержащихся в архивных источниках, произведена попытка воссоздать характер деятельности местной полиции по охране общественного порядка в указанном периоде.
Ключевые слова: полиция; охрана общественного порядка; общественное спокойствие; государственный порядок;
Российская империя; русская революция 1905-1907 гг.
Legal Organizational Basis of Public Order Maintenance by the Police during the Russian Revolution of 1905-1907
Yu. V. Sidorkin, Nizhny Novgorod Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: [email protected]
During the First Russian revolution of 1905-1907, difficult for the Russian monarchy, the police encountered serious problems. It was necessary, on the one side, to provide the stability of the autocracy suppressing revolutionary riots, on the other side, to maintain public order protecting citizens from crimes. Basing on the analysis of normative documents included in the Omnibus of laws of the Russian Empire and Ministry legal acts not published earlier and contained in the archives the author attempts to reconstruct the nature of the activity of local police on protection of public order during the time under study.
Keywords: police; public order maintenance; social tranquility; the state order; Russian Empire; Russian revolution of 1905-1907.
В современной России право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено Конституцией РФ. Однако проведение подобных форм выражения общественного мнения по ряду социально-политических и экономических вопросов иногда может угрожать общественному порядку и безопасности. Полиция в рамках возложенных на нее полномочий обязана охранять общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан, в том числе в таких сложных, а иногда и экстремальных условиях, которые возникают при проведении массовых собраний людей. В монархической России более века назад были аналогичные ситуации, обусловленные историческими обстоятельствами.
Подданные Российской империи получили право на организацию и проведение собраний в результате революционных событий, начавшихся в 1905 г.
Научный интерес представляют организационно-правовые основы деятельности полиции в течение всего революционного периода, прежде всего, после вступления в силу законодательных положений, регламентирующих реализацию предоставленных прав. Исследование правоприменительной практики, ведомственных нормативных правовых актов позволило выявить ряд существенных проблем в части исполнения полицейскими чинами разного уровня законодательных актов императора.
В условиях революции деятельность полиции по охране общественного порядка прошла несколько основных стадий трансформации.
В течение 1905 г. страну охватывали массовые беспорядки, волнения, митинги и демонстрации. Руководствуясь действующим законодательством, запрещающим любые массовые скопления людей, полиция жестко подавляла любые неповиновения,
часто не разбираясь в причинах и условиях нарушений действующего порядка и значительно превышая свои полномочия.
Осознав вредность такого подхода к установлению общественного порядка и спокойствия, власти всех уровней озаботились привлечением на свою сторону общественного мнения. Губернаторы докладывали министру внутренних дел, что ряды мятежников пополняются людьми, пострадавшими от произвола полиции. Ключ в решении этой проблемы лежал в более гуманном отношении со стороны полиции к населению, не зараженному радикальными идеями.
Царское правительство сделало попытку разрядить социальное напряжение, объявив Манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». С принятием данного нормативного документа конституционного значения деятельность полиции по охране общественного порядка значительно усложнилась. Теперь обеспечивать общественное спокойствие требовалось во время проведения законных публичных собраний, соблюдая принцип неприкосновенности личности.
Усовершенствование политического строя страны учреждением Государственной Думы также повлияло на расширение спектра задач полиции по охране общественного порядка.
В итоге за короткое время вековой опыт деятельности полиции требовалось приспособить к новым правовым, политическим и социальным реалиям.
Несмотря на укрепление аппарата сельской полиции учреждением уездной полицейской стражи в 1903 г., крестьянство оказывалось наиболее чувствительным к революционной агитации социалистических партий. Например, крестьяне Поволжья в 1905-1906 гг. столкнулись с неурожаем. Данное обстоятельство провоцировало крестьян на то, чтобы собираться вместе с предъявлением к властям требований социального и экономического характера. Часто это влекло к возникновению массовых аграрных беспорядков. Полиция столкнулась с новыми проблемами в части обеспечения безопасности не только государственного строя, но и населения, не принимавшего участия в беспорядках. Такая особенность вызывала массу трудностей. Нижегородский губернатор в секретном циркуляре от 11 января 1906 г. требовал от уездных исправников «продолжать си-
стематическую чистку деревень от революционных агитаторов, но проводить это с особой осторожностью, чтобы подобные чистки затрагивали людей исключительно непримиримых, вредная деятельность которых не подлежит сомнению» 1. Выступления крестьян, допускающих мятежнические действия, требовалось подавлять жесточайшим образом, с применением оружия, «без всякой пощады до уничтожения, в крайнем случае, отдельных домов и деревень включительно, имея ввиду лишь одну задачу — восстановление порядка и повиновения властям» 2.
Описывая революционные события 1905-1907 гг., Р. Пайпс отмечает, что царское правительство чрезмерно усердствовало в борьбе с радикальными выступлениями. В частности, полиция, предупреждая и пресекая беспорядки, проводила массовые аресты там, где хватило бы самых умеренных мер. Нарушителей общественного порядка отправляли в ссылку, где достаточно было кратковременного задержания. Исходя из этого, центральные и местные власти, ограничивая права и свободы всех жителей, отталкивали от себя законопослушных граждан, которые не хотели иметь ничего общего с радикалами, чем последние успешно пользовались, освоив тактику «провокации», то есть намеренного вызова жестких мер подавления полицией народных выступлений, с целью привлечь к своему делу больше симпатий [1, с. 359].
В отдельных регионах местные власти были серьезно обеспокоены излишним проявлением жестокости при подавлении массовых беспорядков.
Данное обстоятельство осознавали и на высшем уровне, в Министерстве внутренних дел, на основе докладов губернских правлений. Так, было установлено, что при пресечении массовых беспорядков имелись случаи, когда чины полицейских команд и стражи допускали стрельбу боевыми патронами вверх, после чего мятежная толпа проявляла «еще большую дерзость и ожесточение» 3.
Во избежание подобных последствий, ввиду некорректных действий полиции, в МВД был подготовлен специальный циркуляр, разъясняющий порядок и условия применения оружия при подавлении массовых демонстраций. В его основу было положено примечание к ст. 30 Правил призыва войск для содействия гражданским властям 4. Суть его заключалась в том, что при подготовке Правил Государственный Совет остановился на вопросе, насколько допустима стрельба воинскими частями, призванными для прекращения беспорядков, боевыми патронами
1 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 11.
2 Там же.
3 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 91.
4 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXVI. СПб., 1906. № 27371. С. 103.
вверх. Такая стрельба, по мнению Государственного Совета, «не поражая бунтующей толпы, при дальнобойности современных ружей, могла причинить серьезный вред лицам, не только не участвующим в беспорядках, но и находящимся на далеком от них расстоянии» 5. Исходя из этого предписания Правил запрещали производить стрельбу вверх. Однако нормативные документы, регламентирующие порядок применения оружия полицией, не содержали подобных запретов, поэтому циркуляр, рассылавшийся в губернские правления, предписывал чинам полиции при подавлении массовых беспорядков не допускать производства выстрелов боевыми патронами вверх в целях недопущения вреда случайным лицам и «дальнейшего озлобления бунтующих» 6.
Кроме того, для снижения градуса недовольства общества жесткими действиями местной полиции по отношению к населению губернаторами обращалось внимание на строгое, полное и ясное расследование обстоятельств виновности. Например, Нижегородский губернатор П. Ф. Фредерикс в циркуляре уездным исправникам губернии от 7 августа 1906 г. требовал избегать массовых арестов при неустановленной виновности. Обращалось внимание на предоставление от некоторых исправников совершенно необоснованных представлений, не содержащих никаких данных для обвинения и привлечения к ответственности за нарушение общественного порядка. Об этом свидетельствовали следующие факты.
Одни начальники полиции привлекали к ответственности людей только лишь за нахождение в кармане перочинного ножа. Другие — только за одно чтение нелегальной газеты, статьи или книги, не имеющей цели пропаганды или возбуждения ненависти к действующей власти. Третьи — за произношение угроз в совершенно пьяном виде. Мера наказания, применяемая к нарушителям, почти никогда не соответствовала тяжести совершенного проступка и обстоятельствам, в условиях которых было совершено нарушение, замечает П. Ф. Фредерикс. При применении наказания не делалось никаких различий между лицами, организующими незаконные митинги, вооруженные нападения, и лицами, не имеющими разрешения на ношение оружия или производящими выстрелы из ружья без преступного умысла, или нарушающими порядок в пьяном виде. По отношению ко всем перечисленным категориям нарушителей применялась одна и та же санкция 7.
Для снижения недовольства людей существующим самодержавным строем царское правительство
было вынуждено проводить реформы под давлением форс-мажорных обстоятельств. Был выработан новый политический курс, характеризующийся как консервативно-реформаторский, с четко выраженной ориентацией на сохранение своих исторических прерогатив и силовых методов управления страной [2, с. 14]. В аспекте охраны общественного порядка это выражалось следующими преобразованиями.
Октябрьским манифестом народу была дарована невиданная ранее возможность проведения народных собраний и публичных митингов 8. Однако это обстоятельство потребовало разработки и принятия специальных правил, регламентирующих организацию и проведение подобных мероприятий в целях недопущения нарушений общественного порядка. Разъясняя суть разрабатываемых нормативных ограничений прав о свободе собраний, председатель совета министров С. Ю. Витте заявлял: «Возвышенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода собраний отнюдь не должна быть понимаема как полная и ничем не ограниченная возможность всех и каждого собираться в любом месте и по всякому поводу с какими бы то ни было целями. Осуществление свободы собраний возможно лишь в пределах очерченных законом и не должно угрожать общественному спокойствию и безопасности» [3, с. 101].
На практике дело обстояло намного сложнее. До вступления в силу специальных правил, регулирующих проведение митингов и собраний, полиция руководствовалась ведомственными указаниями. 22 января 1906 г. министром внутренних дел П. Н. Дурново в адрес губернаторов была направлена секретная телеграмма с дополнительными разъясняющими инструкциями по поводу дарованной Императором народу свободы собраний. Суть указаний министра сводилась к следующему:
— разнузданность, допускавшаяся на митингах, стала одной из причин революции, ввиду этого следовало разрешать только те митинги, заявки на проведение которых подают люди умеренных политических воззрений;
— разрешая проведение митингов, губернаторы должны учитывать силы и средства полиции, чтобы в случае необходимости разогнать их силой;
— ни в коем случае не разрешалось допускать многолюдных митингов под видом частных собраний, а все подобные многолюдные собрания следовало признавать публичными;
— не допускать многолюдных митингов в целях предосторожности;
5 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 92.
6 Там же.
7 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 96.
8 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1905. № 26803. С. 754.
— не допускать митингов, устраиваемых в целях пропаганды;
— не разрешать проведения митингов за пределами городских поселений и в городах на открытом воздухе;
— в случае появления на митинге военнослужащих или гимназистов их немедленно следовало удалять или прекращать митинг 9.
Таким образом, ведомственный циркуляр предоставлял губернаторам широкое право не разрешать митинги, которые, по их мнению, могут повлечь угрозу порядку и общественному спокойствию. Из этого следует, что народу лишь формально были дарованы незыблемые основы гражданской свободы на началах свободы собраний. Фактически же любое собрание людей могло быть подвергнуто разгону, если его предмет не совпадал с политикой действующих властей всех уровней.
Доказывает этот факт и депеша П. Н. Дурново, направленная губернаторам через несколько дней после отправки вышеупомянутой телеграммы. В ней пояснялось, что секретная телеграмма от 22 января не должна восприниматься должностными лицами как документ, разрешающий производство митингов и собраний. На самом деле цель инструкций заключалась в запрещении мятежных митингов и возможном ограничении прочих митингов 10.
4 марта 1906 г. Императором был подписан регламентирующий данные вопросы нормативный документ «О временных правилах о публичных собраниях» 11.
Впервые законодательно было закреплено определение публичного собрания, под которым понималось «собрание, доступное неопределенному числу лиц или хотя бы определенному числу лиц, но лично неизвестных организаторам собрания» 12. Собрания же, в которых участвуют одни члены законно существующего общества или союза и посторонние лица не присутствуют, не считались публичными. Собрания, устраиваемые в театрах, концертных и выставочных залах, в зданиях общественных и сословных учреждений и в помещениях, специально для публичных собраний приспособленных или отдаваемых для этой цели в наем, признавались публичными. В итоге, помимо закрепления понятия публичного собрания, законодатель установил критерии для признания их таковыми. Ранее признаки публичного собрания можно было выделить путем анализа норм Устава о предупреждении и пресечении преступлений.
Правила устанавливали жесткие требования к месту и помещениям для проведения собраний. Запрещалось собираться в образовательных учреждениях, кроме как для занятий учебного характера. Проводить собрания на улицах, площадях под открытым небом допускалось только с разрешения губернатора, градоначальника или начальника местной полиции. Не разрешалось проводить собрания в закрытых помещениях на расстоянии полуверсты, а под открытым небом на расстоянии двух верст от места пребывания Императора или от места заседаний Государственного Совета и Государственной Думы во время сессий. В силу затруднений, которые могли бы быть вызваны полицейским надзором за соблюдением общественной тишины и спокойствия, не разрешалось проводить публичные собрания в гостиницах, ресторанах, общественных столовых, трактирах, кухмистерских и других подобных заведениях.
Организатор был обязан в письменном виде уведомить о предстоящем собрании начальника местной полиции не позднее, чем за трое суток до его начала. В том случае, если собрание заранее анонсируется, заявление должно было быть представлено за трое суток до анонса. При этом в заявлении необходимо было указать дату, время, место и повод, по которому проводится собрание, а также фамилию, имя, отчество, место жительства всех лиц, участвующих в организации собрания.
На каждом собрании был обязан присутствовать специально уполномоченный полицейский чиновник. Однако надзор за порядком возлагался на организаторов мероприятия. Правила предусматривали конкретные случаи, при которых полицейский служащий своей властью имел право прекратить собрание. Почти все они были связаны с недопущением агитации и пропаганды, направленной против политики действующих властей. Таким образом, исходя из обозначенного нами тезиса о реформах при сохранявшихся силовых методах управления, все общественные собрания, митинги должны были проходить под строгим надзором полиции.
Также в законе о собраниях отмечалось, что действие правил не распространялось на собрания, организованные самими властями: религиозные шествия, крестные ходы, похоронные процессии и т. д. Кроме того, к отдельной категории относились собрания выборщиков в Государственную Думу.
С того момента, как Российская империя формально стала конституционной монархией и обрела
9 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 21-22.
10 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 23.
11 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXVI. СПб., 1906. № 27480. С. 207.
12 Там же.
парламент, был принят соответствующий нормативный документ, разъясняющий порядок организации выборов — «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу» от 11 декабря 1905 г. 13 Данный нормативный акт предусматривал нормы, касавшиеся охраны общественного порядка во время проведения выборов. Так, чины полиции не должны были присутствовать на собраниях выборщиков для поддержания порядка и спокойствия, но были обязаны следить, чтобы в помещение, где проходит собрание, не проникали посторонние лица. В целом от полиции требовалось обеспечить надзор за порядком и безопасностью в ходе подготовки и проведения собраний выборщиков, для этого организаторы за сутки должны были подать заявление о проведении мероприятия начальнику местной полиции.
Предвыборные и подготовительные собрания доставляли немало хлопот полиции, так как могли стремительно превратиться в место для политических баталий, угрожавших существующему государственному порядку. В связи с этим ведомственными нормативными актами начальникам местной полиции предписывалось проявлять бдительность в этом направлении. Тем временем губернские жандармские управления сообщали, что «неблагонадежные элементы крайнего направления» всеми способами пытаются помешать созыву Государственной Думы. Полиции требовалось оградить предвыборные и подготовительные собрания от распространения ложных слухов, революционной агитации и прямых угроз жизни выборщиков, не допустить срыва собраний 14.
В период парламентаризма особое беспокойство среди населения и, соответственно, угрозу общественному порядку вызывали случаи роспуска Государственной Думы Императором. Для предупреждения беспорядков, возбуждаемых бывшими депутатами, полиции требовалось прилагать массу усилий. После издания Манифеста от 9 июля 1906 г. «О роспуске I Государственной Думы» 15 губернаторами были
предприняты меры по направлению деятельности местной полиции. В Нижегородской губернии секретным циркуляром губернатора от 21 июля от полиции требовалось принять «дополнительные меры против агитации, противозаконных сходбищ, беспорядков, насилий, воззваний бывших членов Думы» 16. При этом подчеркивалось, что ко всем просьбам населения следовало относиться внимательно, удовлетворять законные требования и давать необходимые указания или разъяснения. При возникновении беспорядков виновных следовало незамедлительно привлекать к ответственности, при разборе дела — проводить самое строгое, точное, полное, ясное установление обстоятельств виновности.
Из изучения подобных документов ясно, что власть, пережив год революционных потрясений, пыталась привлечь на свою сторону население, вновь завоевать поколебавшийся авторитет. Каждый полицейский руководитель — от Министерства внутренних дел до уездного полицейского управления — требовал от своих подчиненных максимально гуманного отношения к населению, не причастного к революционной деятельности, при осуществлении обязанностей по охране общественного порядка. Данное обстоятельство существенно повлияло на заметное ослабление к 1907 г. забастовочного движения, аграрных беспорядков и прочих волнений, угрожающих общественному спокойствию.
Фактический запрет на формально предоставленное право на организацию и проведение митингов и реализация полицией ведомственных указаний по этой части рассеивало в глазах населения иллюзии, связанные с изменением сущности политического строя. Активная часть населения, осознавая свою неспособность влиять на изменение социально-экономической политики государства законными способами, еще более радикализировалась. Подобное обстоятельство следует учитывать при изучении причин свержения монархии в результате февральской революции 1917 г.
Список литературы
1. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 2012.
2. Первая революция в России: взгляд через столетие / отв. ред. А. П. Корелин, С. В. Тютюкин. М., 2005.
3. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право : пособие для студентов. 2-е изд., доп. СПб., 1908. XII.
13 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1905. № 27029. С. 877.
14 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 32.
15 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXVI. СПб., 1906. № 28105. С. 738.
16 ЦАНО. Ф. 332. Оп. 1. Д. 21. Л. 99.
