CC BY
158
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Подъяблонская Л.Д.
Подъяблонская Лилия Деляверовна - студент магистратуры, Институт права Челябинский государственный университет, г. Челябинск
Аннотация: в статье отражены актуальные вопросы, связанные с государственным контролем и надзором в сфере строительной деятельности в России. Проведен анализ современных теоретических основ государственного контроля и надзора в сфере строительства с учетом практики. Определены основные направления дальнейших научных исследований.
Ключевые слова: государственный контроль, строительная деятельность, государственный надзор, Государственная инспекция строительного надзора,
THEORETICAL BASIS OF STATE CONTROL AND SUPERVISION IN THE SPHERE OF CONSTRUCTION ACTIVITIES Podyablonskaya L.D.
Podyablonskaya Lilia Delyaverovna - master's Student, INSTITUTE OF LAW CHELYABINSK STATE UNIVERSITY, CHELYABINSK
Abstract: the article reflects topical issues related to state control and supervision in the field of construction activities in Russia. An analysis of the modern theoretical foundations of state control and supervision in the field of construction has been carried out, taking into account practice. The main directions offurther scientific research are determined.
Keywords: state control, construction activity, state supervision, State Construction Inspectorate of Supervision,
УДК 342.951: 69
Строительная деятельность - явление сложное, разноплановое, охватывающее большой спектр разных правоотношений. Строительство есть отрасль национальной экономики, которая создает основные фонды производственного и не производственного назначения для удовлетворения потребностей общества. В сфере строительства инвестиции превращаются в материальные объекты, продукцию в виде построек и сооружений.
В контексте реформирования общих принципов административно-правового регулирования в Российской Федерации на современном этапе, и как следствие, модификации всех элементов механизма соответствующего регулирования особую актуальность приобретает исследование строительной деятельности как объекта регулирования и всестороннего анализа форм административно-правового регулирования в этой сфере.
Динамические изменения общественных отношений под влиянием кризисных ситуаций в экономике России приводят к тому, что некоторые положения строительного законодательства не согласованы между собой, не соответствуют реалиям жизни. Для этого реалии сегодняшнего дня требуют выработки и совершенствования современной и эффективной системы административно-правового регулирования строительной деятельности вообще и государственного контроля, и надзора в частности. Сейчас назрела остро необходимость в создании более благоприятных условий для развития строительной отрасли, а это побуждает научных работников к исследованию путей улучшения ситуации в строительной сфере, в частности, средствами административно-правового регулирования и средствами государственного контроля и надзора. Но проблемам развития и осуществления контроля в области строительства, изучению механизмов государственного контроля в этой области с учетом новых экономических, политических и правовых реалий мало внимания уделено.
Актуальность темы обусловлена, с одной стороны, необходимостью создания эффективного механизма государственного контроля и надзора в Российской Федерации, а с другой - постоянной потребностью в развитии теоретических основ, выступающих основой для развития и совершенствования законодательства в сфере строительной деятельности.
Анализ последних исследований и публикаций свидетельствует, что существуют многочисленные исследования, посвященные вопросам становления, сущности, назначения государственного контроля и надзора в рамках общей характеристики данного института и отдельных сферах общества. Указанной
теме посвящены работы следующих авторов: Чувашова А.А., Григорян В.К., Воронова Л.В., Павлов Е.В., Полозов А.А., Сибиряков С.А. и другие.
Анализ научных работ по государственному надзору и контролю именно в период коренных изменений в обществе свидетельствует о недостаточности исследований.
В данной статье, основываясь на теоретических исследованиях и положениях действующего законодательства, предлагается исследовать сущность, общие основы и проблемы осуществления государственного контроля и надзора в сфере строительной деятельности России.
Одно из назначений контроля заключается в создании основы для внедрения действенного, эффективного механизма государственного управления в России, исходя из интересов человека и общества, предотвращения неправомерной деятельности участников правоотношений.
Создавая сильное, дееспособное государство, не следует забывать о его основном назначении -надежно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо сформировать соответствующий механизм, который создавал бы условия реализации, средства защиты этих прав и способствовал дальнейшему их осуществлению. Одной из гарантий такового служения интересам человека в области управления и может служить контроль.
На данном этапе развития России система надзора и контроля в строительстве должна существовать на государственном уровне, поскольку от эффективности косвенно зависит жизнь и здоровье граждан, защита частных и общественных интересов при осуществлении застройщиками строительных работ.
Необходимо акцентировать внимание на таком факте, что наметились положительные тенденции развития строительного законодательства: смещение акцентов от методов управления и приоритета интересов государства к методам регулирования, призванным стимулировать конкуренцию, рыночные отношения; формирование строительного права, как межотраслевого института, сочетающего в себе нормы гражданского, предпринимательского, административного и других отраслей права, призванных регулировать отношения, возникающие в связи со строительством; использование опыта других стран при реформировании системы административно-правового регулирования; упрощение административных процедур, ускорение выдачи разрешительных документов.
Но наблюдаются и негативные тенденции. К негативным тенденциям, в частности, относятся: наличие устаревших и коллизионных положений в нормативных актах, нестабильность строительного законодательства.
С целью совершенствования строительного законодательства, содержащего большое количество нормативно-технических актов, обоснована целесообразность создания Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - полной, единой, постоянно обновляющейся электронной базы всех нормативно-технических актов в сфере строительной деятельности, доступ к которой будет бесплатным и будет осуществляться через Интернет.
В современных условиях возникла необходимость новых подходов к системе государственного контроля, системы органов государственного контроля и ее законодательного обеспечения. Существование такой системы объясняется тем, что в переходный период в обществе не уменьшилось недостатков в сфере государственного управления, а управленческие решения не стали более эффективными, а также несколько изменился состав участников правоотношений.
Важной составляющей системы государственного управления является контрольно-надзорная функция государства за субъектами строительной деятельности, это связано с тем, что от качества выполненных работ в сфере строительства зависит в дальнейшем очень много факторов: безопасность, стоимость, качество конечного продукта и т.п. Понятие «безопасность» по своей сути сложное, многоплановое и включает понятие экологическая безопасность строительных изделий и материалов, прочность и надежность новостроек, безопасность эксплуатации существующих зданий и сооружений, соблюдение при выполнении строительных работ технологии строительства, государственных строительных норм и правил, стандартов. Все эти вопросы требуют постоянного контроля.
В юридической литературе единого понимания сущности категории контроля не существует. Контроль рассматривается как многогранное и сложное явление.
Определение сущности этого явления зависит от угла зрения исследователя и в зависимости от того, на каком уровне и относительно чего он рассматривается. Для этого контроль может быть охарактеризован как функция, и как форма или вид деятельности, и как принцип, и как условие, и как средство и т.д. Это приводит к необходимости дальнейшего научного исследования этого правового института.
Существует несколько подходов к пониманию категории «контроль».
Большинство исследователей проблем государственного контроля рассматривают его как функцию исполнительной власти. Функция, осуществляемая государством в лице уполномоченных органов с целью проверки соблюдение и выполнение поставленных задач, принятых решений и их правомерности [2, с. 16].
По мнению С.А. Сибирякова, под государственным контролем в области строительства понимаются наблюдение и проверка состояния отрасли строительства и ее элементов по определенным законодательством направлениям, с целью установления соответствия между задачами планирования, проектирования, осуществление застройки территорий и строительства объектов и достигнутыми при этом результатами, а также предотвращение, прекращение и исправление ошибок и неправомерных действий со стороны субъектов хозяйствования, достижение максимально эффективных результатов, исследование перспектив и направлений развития отрасли строительства [8, с.125].
На уровне органов исполнительной власти контроль трансформируется в функцию, которая может являться основной деятельностью или лишь элементом более широкой деятельности. Так, например, государственный контроль в сфере строительства в системе исполнительных органов государственной власти осуществляет Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России), которое формирует и обеспечивает реализацию государственной политики в том числе и техническое регулирование строительной отрасли. Минстрой России осуществляет контроль за исполнением нормативно-правовых актов в сфере градостроительства через Государственную архитектурно-строительную инспекцию и ее территориальные органы, указанные органы являются основными в системе органов государственной власти, осуществляющими государственный контроль в сфере строительства [5; 6].
Контроль - это преимущественно правовая форма деятельности государства.
Правовая природа государственного контроля выражается в том, что он осуществляется органами государства и их должностными лицами в пределах, определенных правовыми нормами, на основании норм права и в соответствии с ними.
Л.В. Воронова, Е.В. Павлов отмечают, что контроль - это специфическая форма государственной деятельности, которой присущи собственные функции [2, с. 18].
Таким образом, сущность контроля состоит в том, что государственный орган управления осуществляет наблюдение объекта, проверку того, как этот объект выполняет требования законодательства и контролирующего органа с целью обеспечения законности в государственном управлении.
Рассматривая, вопрос связан с государственным контролем вообще и государственным контролем в сфере строительной деятельности, в частности, обращает внимание на себя такое положение вещей, при котором, и в научных трудах, и в действующем законодательстве довольно часто термин «контроль» употребляется, как тождественное понятие термина «присмотр».
Сами понятия «государственный контроль», «государственный надзор» и их соотношение в научных кругах являются предметом дискуссии.
Так, например, в соответствии Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ) государственный надзор (контроль) - деятельность ...органов государственного надзора (контроля) в пределах полномочий, предусмотренных законом, по выявлению и предотвращению нарушений требований законодательства субъектами хозяйствования и обеспечения интересов общества, в частности надлежащего качества продукции, работ и услуг, допустимого уровня опасности для населения, окружающей природной среды [1]. На этом примере видно, что законодатель понятие надзора и контроля отождествляет, объединяя эти понятия по смыслу и значению. Безусловно, понятие «надзор» тесно связано с понятием «контроль».
Следовательно, на основании вышеизложенного можно констатировать смысловое совпадение терминов «контроль» и «надзор», поскольку оба понятия означают наблюдение, проверку, осмотр и другие аналогичные действия. Например, надзор (англ. supervision, oversight, control) - это метод финансового контроля, заключающийся в наблюдении за соблюдением объектом контроля установленных действующими нормативно правовыми актами правил нормативов и проведения соответствующих контрольных действий [3, с. 109].
Контроль - это мероприятия по надзору, проверке, учету деятельности поведения физических и юридических лиц.
И выходит, что надзор - это один из методов финансового контроля, но это совсем не соответствует действительности.
На нечеткость разграничения этих понятий обращает внимание А.В. Дементьев, отмечая, что некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, поскольку в редких случаях почти невозможно отделить контрольные функции от надзорных [4, с. 169].
Ни в науке, ни в законодательстве не должно быть смешанных понятий в терминах. Для этого сначала на теоретическом уровне необходимо исследовать сущность понятий «контроль», «надзор», определить их различие и схожие признаки и уже потом с научным пониманием закреплять эти термины на законодательном уровне.
А.А. Пацуков считает, что «четкое разграничение понятий «надзор» и «контроль» постепенно теряет силу» [5, с. 192]. Автор считает, что эти понятия все чаще употребляются друг вместо друга.
Некоторые ученые утверждают, что граница между данными терминами существует. Так, А.А. Полозов считает, что, хотя в современной литературе и законодательстве четкого разграничения между понятиями «контроль» и «надзор» не существует, его можно провести. Оно основывается на разности сфер охвата, а также специфике методов и форм воздействия.
Поэтому целесообразно разграничить контрольные и надзорные органы в зависимости от их возможностей.
Надзор - это преимущественно учет, разрешительные действия, наблюдение и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях.
Контроль же предусматривает осмотр, проверку, задержание, вмешательство в хозяйственную деятельность подконтрольного субъекта, принятие мер административного воздействия.
Так, А.А. Чувашова убеждена, что «надзорные функции со стороны государства остаются только за прокуратурой, которая, как известно, не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных ему органов или должностных лиц этих органов и не может самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности. Другие органы, несмотря на их название, осуществляют контроль (полный или неполный), а не надзор» [9, с. 85].
Органы прокуратуры, в установленном законодательством порядке, осуществляют государственный надзор за соблюдением и применением нормативно-правовых актов органами государственного контроля.
Следует отметить, что в практической деятельности для субъекта строительной деятельности почти нет разграничения контрольных и надзорных государственных органов.
Е.В. Павлов, утверждает, что чисто надзорных органов не существует, потому что на практике элементы надзора и контроля всегда сочетаются, и пытаться в каждом случае определить, где именно заканчивается контроль и начинается надзор, достаточно сложно [2, с. 16].
Для субъектов строительной деятельности контроль и надзор - это почти одно и то же, потому что они имеют единую цель, единый смысл и одинаковые формы осуществления.
Специальным уполномоченным на осуществление контрольных и надзорных функций в строительной деятельности Госархстройнадзора. Анализируя действующее законодательство можно выделить два основных вида контрольно-надзорных функций Госархстройнадзора в сфере строительной деятельности.
К первому виду контрольно-надзорных функций можно отнести непосредственные меры государственного надзора (контроля), связанные с плановыми и внеплановыми проверками объектов строительства. Например, осуществление выборочных проверок: соответствия размещения объектов, выполнения строительных работ, производства строительных материалов, изделий и конструкций требованиям государственных стандартов, норм и правил, техническим условиям, архитектурным требованиям, а также местным правилам застройки населенных пунктов, своевременности и качеству выполнения строительной деятельности предусмотренных нормативно-технической и проектной документацией съемок, замеров, испытаний, а также ведения необходимой исполнительной документации; наличия сертификатов на строительную продукцию.
Ко второй группе контрольно-надзорных функций (опосредованных контрольно-надзорных мероприятий) можно отнести меры, связанные с выдачей разрешений на осуществление строительства, лицензий и т.п. и не относящиеся к проверкам субъектов хозяйствования. Например, выдача застройщикам разрешений на выполнение работ по строительству, реконструкции, реставрации и капитальному ремонту, регистрация объектов, на которых выполняются эти работы; регистрация ответственных инженерно-технических работников, осуществляющих непосредственное руководство строительными работами, технический и авторский надзор; участие в установленном порядке в принятии в эксплуатацию оконченных строительством объектов, а также в расследовании причин аварий на строительстве; лицензирование строительной деятельности и осуществление контроля над соблюдением лицензионных условий.
Основными формами контроля в сфере строительной деятельности являются проверки и ревизии.
Плановые проверки проводятся не чаще одного раза в полгода и должны быть предусмотрены планом работы инспекции, утверждаемым руководителем соответствующей инспекции.
Внеплановые проверки не предусматриваются планом работы и проводятся исключительно при наличии предусмотренных законодательством оснований, к которым относятся: заявление субъекта градостроительства о проведении проверки; выявление факта самовольного строительства; проверка выполнения субъектом градостроительной деятельности предписаний и требований инспекций; проверка выполнения требований инспекции по устранению нарушений лицензионных условий; обращение физических или юридических лиц о нарушении требований градостроительного законодательства; требование правоохранительных органов о проведении проверки
На основании анализа законодательства и материалов, связанных с проведением контроля за строительной деятельностью, наиболее распространенными правонарушениями в этой сфере являются:
разного рода отклонения от проекта, начиная от изменения проектного решения и заканчивая изменениями в техническом оборудовании; самовольная застройка; самовольное отклонение от проекта; занижение категории сложности объекта и т.д.
Чтобы строить объект 4 или 5 категорий, следует собрать пакет документов с проектной документацией, пройти экспертизу. А поскольку для объектов 1 -3 категорий сложности у нас действует декларативный принцип, то в этом случае все гораздо проще. Поэтому застройщики и занижают категорию сложности - де-факто строят объект 4 категории, а представляют декларацию, в которой пишут, что якобы строят объект 3 категории во избежание бумажной волокиты. Но вместе с тем они избегают и выполнения строительных норм.
Также следует отметить существование распространенной проблемы самовольного изменения целевого назначения существующих зданий и сооружений, что приводит к использованию зданий и сооружений по другому целевому назначению, которые не предназначены для этих целей. Как следствие, изменения целевого назначения могут не соответствовать государственным строительным, санитарно-эпидемиологическим и противопожарным нормам, создавая неудобства для лиц, проживающих рядом с такими объектами, и иногда даже создавая угрозу жизни граждан.
Однако следует признать, что в России создалась такая ситуация, при которой практически невозможно снести строящийся объект самовольно или по отклонению от проекта, и это ставит под угрозу устойчивость конструкции. Согласно законодательству, это должна делать исполнительная служба, но у нее нет на это средств, и она выставляет счет Госархстройинспекции, у которой тоже недостаточно средств. Эти деньги Госархстройинспекция гипотетически сможет вернуть из-за штрафных санкций с нарушителя, но это практически невозможно сделать.
Не мешало бы заимствовать опыт, применяемый в Польше, Германии. Если что-то самовольно строится - предписание на снос и штраф. Если нарушитель не сносит, то повторно выдается предписание на снос и гораздо больший штраф, а в третий раз, если он игнорирует указание, объект сносят на бюджетные средства и затем выписывают еще больший штраф. В Германии он составляет около 100 тыс. евро плюс стоимость износа [7, с. 108].
Важными формами и средствами реализации контроля есть соответствующая система наблюдений и периодические или разовые проверки выполнения определенного вида управленческой деятельности или отдельных мероприятий поручений, актов и т.д.
Процедура проведения проверок как форм контроля, права и обязанности инспекторов и субъектов градостроительства, деятельность которых проверяется урегулированная Порядком осуществления государственного архитектурно-строительного контроля.
Подытоживая вышеизложенное, следует отметить, что для успешного реформирования национальной строительной сферы необходимо совершить определенные действия. К таким действиям можно отнести: исследовать опыт и особенности регулирования государственного надзора и контроля в сфере строительства за границей; пересмотреть национальные нормативные акты и внести в них соответствующие изменения с применением опыта ведущих стран мира с целью создания привлекательного инвестиционного климата; продолжить реформирование строительной сферы с учетом децентрализации власти и т.д. Все это обуславливает необходимость дальнейшего научного изучения этого правового института. Исследование проблем государственного контроля в сфере строительной деятельности важно не только в контексте правовых реформ, но и, главным образом, в контексте создания безопасных условий жизни для населения, безопасного жизненного пространства, охраны окружающей среды.
Список литературы /References
1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ // СЗ РФ. 03.08.2020 N 31 (часть I). Ст. 5007.
2. Воронова Л.В. Государственный строительный надзор и контроль // Актуальные проблемы взаимодействия общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции, Саранск, 22 ноября 2018 года / Редколлегия: Г.П. Кулешова [и др.]. Саранск: Общество с ограниченной ответственностью "ЮрЭксПрактик", 2019. С. 15-19.
3. Григорян В.К. Особенности и проблемы реализации контроля и надзора в строительной деятельности в Российской Федерации // Коррекционно-педагогическое образование: электронный журнал, 2022. № 2(32). С. 106-112.
4. Дементьев А.В. Реализация государственного строительного контроля и надзора в Российской Федерации // Экономика и социум, 2020. № 2(69). С. 159-161.
5. Пацуков А.А. Государственный строительный надзор и строительный контроль: общность и отличие целей, задач и методов // Инвестиции, градостроительство, недвижимость как драйверы социально-
экономического развития территории и повышения качества жизни населения: Материалы XI Международной научно-практической конференции. В 2-х частях, Томск, 02-04 марта 2021 года / Под редакцией Т.Ю. Овсянниковой, И.Р. Салагор. Томск: Томский государственный архитектурно-строительный университет, 2021. С. 189-197.
6. Полозов А.А. Строительный контроль и технический надзор в строительстве // Проблемы и перспективы инновационного развития экономики регионов России: Материалы V Международной научно-практической конференции молодых преподавателей, аспирантов и студентов, Йошкар-Ола, 28-29 декабря 2017 года / Ответственный по договору В.В. Двоеглазов. Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 2018. -С. 167-169.
7. Плеханова С.В. Международный опыт привлечения органов инспекции для целей государственного строительного надзора и строительного контроля// Перспективы науки, 2021. № 5(140). С. 107-109.
8. Сибиряков С.А. История развития и формирования понятия градостроительное законодательство Российской Федерации о строительном контроле (надзоре) // Государственное и муниципальное право: теория и практика: сборник статей международной научно-практической конференции, Уфа, 13 марта 2017 года. Уфа: Общество с ограниченной ответственностью "Аэтерна", 2017. С. 122-128.
9. Чувашова А.А. Понятие и роль государственного строительного контроля и надзора // Юридические науки как основа формирования правовой культуры современного человека: сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции, Челябинск, 4 февраля 2018 года. Челябинск: Общество с ограниченной ответственностью "Агентство международных исследований", 2018. С. 85-87.
