CC BY
204
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.531
О. В. Виноградов, И. С. Кокорин
Теоретические и правовые проблемы формирования Совета Федерации Российской Федерации
В настоящей статье анализируются теоретические, исторические и правовые аспекты порядка формирования одной из палат Федерального собрания России -Совета Федерации. В ней также рассмотрены конституционные полномочия этого органа государственной власти. Авторами предлагаются необходимые, по их мнению, поправки к Конституции РФ и внесение изменений в конституционное законодательство Российской Федерации.
This article analyzes the theoretical, historical and legal aspects of the formation of one of the chambers of the Federal Assembly of Russia - the Federation Council. It also considers the constitutional powers of this organ of state power. The authors propose the necessary, in their opinion, amendments to the Constitution of the Russian Federation and amendments to the constitutional legislation of the Russian Federation.
Ключевые слова: Федеральное собрание Российской Федерации, Совет Федерации, парламентаризм, порядок формирования, полномочия, изменения в конституционном законодательстве.
Key words: the Federal Assembly of the Russian Federation, the Federation Council, parliamentarism, the order of formation, powers, changes in the constitutional legislation.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила бикамераль-ную структуру российского парламента. Согласно ч. 1 ст. 95 Конституции: «Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы». Идея создания двухпалатной структуры парламента не нова. Своё конституционное закрепление она получила как в унитарных государствах (Франция, Польша, Румыния, Чехия) так и в федеративных. Наличие двухпалатного парламента, как отмечает О.Н. Булаков, «оправданно в федеративном государстве, когда одна палата формируется на основе пред-
© Виноградов О. В., Кокорин И. С., 2019
57
ставительства всего населения государства, а в другой представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект Федерации представлен равным количеством членов второй палаты» [2, с. 24].
В период действия Конституции РФ 1993 г. исследование правовых проблем, связанных с порядком формирования, конституционно-правовым статусом «верхней» палаты российского парламента, было и продолжает оставаться актуальным и дискуссионным. Само существование Совета Федерации, отмечает В.М. Тлумач, обусловлено необходимостью претворения в жизнь принципа федерализма в системе государственной власти и обеспечения интересов многонационального народа России [13, с. 156].
С учётом положений ст. 10, ч. 1 ст. 11, ст. 94 и ч.1 ст. 95 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что основным предназначением Совета Федерации в системе разделения властей является осуществление законодательной власти. Вместе с тем дуалистический характер правового положения Совета Федерации проявляется в реализации им функций как общенационального государственного органа, так и территориального представительства интересов субъектов Федерации. Деятельность Совета Федерации как общенационального органа в управлении делами государства определена полномочиями, закреплёнными ст. 102 Конституции РФ [6, с. 147].
Согласно приведённой статье Конституции РФ к ведению верхней палаты Федерального собрания России относятся полномочия, касающиеся решения вопросов:
федеративного устройства и федеративных отношений (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);
обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, а также обороны страны от внешней агрессии («б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);
поддержания международного правопорядка и безопасности (п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);
формирования органов государственной власти и государственных органов со специальной компетенцией (п. «д», «е», «ж», «з», «и» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
При этом порядок формирования Совета Федерации является одной из важных и актуальных проблем в политической жизни нашей страны, поскольку от способа формирования этого органа государственной власти напрямую зависит эффективность выполнения его как законодательных, так и представительных функций [4, с. 64].
В этой связи следует провести краткий экскурс формирования парламента России первого созыва. Как известно из современной истории России, противостояние президента РФ Б.Н. Ельцина с бывшими тогда законодательными органами Российской Федерации - Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации завершилось изданием Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Этим указом президент РФ распустил названные органы законодательной власти [8, № 39. Ст. 3597].
24 сентября 1993 г. президентом РФ был подписан Указ № 1438 «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» [8, № 39. Ст. 3603]. 29 октября 1993 г. по предложению Н.Т. Рябова (Председателя ЦИК РФ) о первом составе ЦИК РФ президентом РФ был подписан Указ № 1505 «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» [8, № 40. Ст. 3743]. Этим же указом в качестве приложения было утверждено Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.
Для проведения 12 декабря 1993 г. выборов Государственной думы и Совета Федерации как палат нового парламента России - Федерального собрания Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 было утверждено «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» [8, № 41. Ст. 3907].
Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 было утверждено «Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» [8, № 42. Ст. 3994].
В приведённом указе предусматривалось проведение выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать депутатов Совета Федерации принадлежало гражданам Российской Федерации, достигшим 18-летнего возраста. Депутатом Совета Федерации мог быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста. Не могли избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Россий-
ской Федерации. Депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. На выборах каждый избиратель подавал свой голос за двух кандидатов. Кандидатов в депутаты Совета Федерации имели право выдвигать группы избирателей (собирались подписи избирателей избирательного округа в количестве не менее 1 процента общего числа избирателей этого округа) и избирательные объединения [1, с. 123].
После вступления в силу 25 декабря 1993 г. Конституции РФ, п. 7 её второго раздела закрепил положение о том, что «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года». Таким образом, изначально Совет Федерации формировался путём прямых выборов в регионах [5, с. 89].
Затем, следуя положениям ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, 5 декабря 1995 г. президентом Б.Н. Ельциным был подписан Федеральный закон № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [9]. Этот закон (автор законопроекта - депутат Государственной думы Артур Чилингаров) установил порядок формирования Совета Федерации посредством вхождения в эту палату парламента «по должности» глав исполнительной власти субъектов Федерации и председателей региональных парламентов. Приведённый закон был признан утратившим силу со дня вступления в силу Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [10].
Как отмечает С.Н. Кожевников, основной целью принятия этого закона было «удаление руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов РФ из состава Совета Федерации» по причине того, что «первые лица регионов должны более уделять внимание работе на местах» [5, с. 90]. В результате принятия этого закона в Совет Федерации стали входить представители от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, делегируемые в Совет Федерации на срок полномочий региональных парламентов, и, соответственно, высших должностных лиц субъектов Федерации.
Приведённый закон1 был признан утратившим силу с 1 января 2013 г. в связи со вступлением в силу Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О порядке формирования Совета Федерации
1 За время действия этого закона в него было внесено шесть редакционных изменений.
60
Федерального Собрания Российской Федерации» [11]. За период действия этого закона с 2013 по 2017 гг. в него было внесено десять редакционных изменений.
При этом важно отметить, что 21 июля 2014 г. президент РФ подписал Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [12]. После вступления в силу приведённого закона была изменена редакция ч. 2 ст. 95 Конституции РФ: «В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в настоящее время в состав Российской Федерации входят 85 субъектов Федерации. Следовательно, с учётом положений ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации должны входить 170 членов - представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, и плюс к этому количеству - «представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Иными словами, президент РФ в настоящее время наделяется Конституцией РФ правомочием назначать в Совет Федерации представителей Российской Федерации (не Президента РФ, не субъектов Федерации, а Российской Федерации в целом) в количестве до 17 членов.
Примечательным является обоснование необходимости принятия проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», сформулированного в пояснительной записке к нему2.
2 См.: http://wwwxonsultantru/cons/cgi/onlme.cgi?base=PRJ&dst= 100002&п= 116195& req=doc#042288560597941904 Примечательно, что авторами этого весьма лаконичного законопроекта являются 91 (!) депутат Государственной думы.
61
В частности, в пояснительной записке было отмечено, что этот законопроект «разработан в целях совершенствования принципов формирования верхней палаты российского парламента». Подчёркивалось, что включение в состав Совета Федерации представителей Российской Федерации «создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и её субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».
Ещё одна немаловажная ремарка. В пояснительной записке (финансово-экономическое обоснование к законопроекту) было отмечено, что принятие этого закона и, соответственно, последующего включения его норм в текст Конституции РФ «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Возникает закономерный вопрос: содержание 17 потенциальных членов Совета Федерации, с их помощниками, служебными помещениями, транспортным обслуживанием не потребует расходов из федерального бюджета?
Как видно из содержания приведённой пояснительной записки к вышеупомянутому законопроекту, в ней не приводятся никакие вразумительные аргументы об обосновании необходимости принятия этой конституционной поправки. Поразительна и быстрота принятия этого закона (равно как и иных ранее принятых законов о поправках к Конституции РФ). Названный законопроект был внесён в Государственную думу 7 марта 2014 г., прошёл все стадии законотворческого процесса в Государственной думе и Совете Федерации, одобрен органами законодательной власти субъектов Федерации и был подписан президентом РФ уже 21 июля 2014 г. Между тем до сих пор парламентом России не приняты необходимые, важные по своему конституционному предназначению, федеральные конституционные законы, предусмотренные ч. 5 ст. 66 Конституции РФ об изменении статуса субъекта Российской Федерации и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ о Конституционном Собрании [3, с. 30, 32].
Возникают вопросы относительно внесённой в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ поправки, например: неясны требования к кандидатам, назначаемым президентом РФ в Совет Федерации, неясен порядок их утверждения в должности, основания и порядок прекращения полномочий представителей Российской Федерации в Совете Федерации, неясна и сама формулировка «представители Российской Федерации». Если основным принципом фор-
мирования верхней палаты парламента России является обеспечение равного представительства каждого субъекта Федерации в федеральном парламенте, то возникают вопросы: как это увязывается с возможным включением в состав Совета Федерации до 17 «представителей Российской Федерации», чьи интересы в «палате регионов» «представители Российской Федерации» будут представлять? По сути, они будут назначенцами президента РФ (у которого уже есть представитель в этой палате парламента3).
Справедливую критику вызывает также и закреплённое в тексте ч. 2 ст. 95 Конституции РФ положение о вхождении в верхнюю палату парламента России представителей от исполнительных органов государственной власти каждого субъекта Федерации [7, с. 39].
Можно согласиться с точкой зрения Кожевникова, который отмечает, что существующий порядок формирования Совета Федерации не соответствует представительной природе Федерального собрания [5, с. 89].
По нашему мнению, целесообразно конституционно и законодательно восстановить выборный способ формирования Совета Федерации на основе принципов всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой способ формирования верхней палаты парламента России «в большей степени соответствует представительной природе российского парламента, отражённой в ст. 94 Конституции РФ» [13, с. 157] и общим закономерностям и тенденциям развития современного парламентаризма.
Несомненно, это потребует внесения конституционных поправок и корректировки конституционного законодательства, определяющего порядок избрания депутатов верхней палаты парламента, их конституционно-правовой статус, но этот шаг необходим. Представляется, что в Совете Федерации должны осуществлять конституционные полномочия не представители от властных структур субъектов Федерации и назначаемые президентом РФ «представители Российской Федерации», а депутаты, демократически избранные населением субъектов Федерации.
3 См.: О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: указ Президента РФ от 22.06.2004. № 792 (ред. от 12.02.2012) // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2651.
Список литературы
1. Амиантов А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: эволюция порядка формирования // Вопр. политологии. - 2012. -№ 3 (7). - С. 123-133.
2. Булаков О.Н. К вопросу о бикамеральной системе парламентов // Правоведение. - 2003. - № 4. - С. 23-31.
3. Виноградов О.В. Изменение Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики конституционно-правового регулирования // Ленингр. юрид. журн. - 2010. - № 4(22). - С. 28-42.
4. Власенко А. В. Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Молодой учен. -2018. - № 47. - С. 64-67.
5. Кожевников С. Н. К вопросу о возможности изменения Конституции Российской Федерации // Вестн. Нижегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского. - 2014. -№ 3(2). - С. 86-91.
6. Сайфутдинова В.М. Представительство регионов в Совете Федерации: политико-правовой аспект // Вестн. Кемеровского гос. ун-та. - 2014. - № 2(58). -С. 147-151.
7. Сайфутдинова В.М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы // Актуальные проблемы рос. права. -2017. - № 8(81). - С. 34-42.
8. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. -№ 39. - Ст. 3597; 3603; - № 40. - Ст. 3743; - № 41. - Ст. 3907; - № 42. -Ст. 3994.
9. Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4869.
10. Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.
11. Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 50 (Ч. IV). - Ст. 6952.
12. Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 30 (Ч. I). - Ст. 4202.
13. Тлумач В.М. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: к проблеме порядка формирования // Изв. ИГЭА. - 2010. - № 5 (73). - С. 155-158.
