CC BY
67
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342 ББК 67.300
ВЛИЯНИЕ СПОСОБОВ ФОРМИРОВАНИЯ
РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА НА ЕГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР
ИРИНА СЕРГЕЕВНА НАЗАРОВА,
заместитель начальника кафедры конституционного и административного права факультета (командного) Санкт-Петербургского
военного института внутренних войск МВД России, полковник юстиции, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуются проблемы взаимосвязи способов формирования российского парламента и его представительной природы; анализируется новейшее конституционное законодательство, связанное с реформированием палат Федерального Собрания в аспекте усиления его представительных начал.
Ключевые слова: представительный характер парламента, выборы депутатов Государственной Думы, формирование Совета Федерации, реформирование порядка формирования палат Федерального Собрания, представители Российской Федерации в Совете Федерации.
Annotation. The article is devoted to the problems of interaction of ways of formation of the Russian Parliament and its representative nature, the analysis of recent constitutional legislation related to the reform of the chambers of the Federal Assembly in the aspect of strengthening its representative started
Keywords: the representative nature of the Parliament, the election of deputies of the State Duma, the formation of the Federation Council, the reform of the procedure for the formation of chambers of the Federal Assembly, representatives of the Russian Federation in the Federation Council.
Действующая Конституция Российской Федерации определила, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Представительный характер российского парламента предопределяет особый способ его формирования: Государственная Дума избирается путем прямых общенациональных выборов; Совет Федерации состоит из равного числа представителей субъектов Российской Федерации. При этом порядок формирования Федерального Собрания конституционно задан. Согласно Конституции Совет Федерации формируется в порядке, установленном федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а Государственная Дума, как предписывает императивная норма Конституции, «избирается» (ч. 1 ст. 96). Несмотря на то обстоятельство, что конституционный законодатель использует различ-
ную терминологию применительно к каждой из палат — Государственная Дума «избирается», а Совет Федерации «формируется» — по смыслу ст. 94, во взаимосвязи с положениями ст. 3, 10, 11, 99 Конституции Российской Федерации, палаты Федерального Собрания должны формироваться таким образом, чтобы это в полной мере соответствовало его (парламенту) представительной природе и назначению. Следовательно, Конституция предполагает демократические способы конституирования палат.
Очевидно, что в этой связи формирование обеих палат путем выборов в наибольшей мере соответствовало бы отмеченному предназначению парламента. Примечательно, что, согласно п. 7 разд. 2 Конституции Российской Федерации («Заключительные и переходные положения»), Совет Федерации первого созыва и Государствен-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ная Дума первого созыва избирались сроком на два года. В последующем этот порядок был изменен.
В преддверии принятия действующей Конституции Российской Федерации порядок формирования палат Федерального Собрания был определен Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период», а также Указом Президента от 11 октября 1993 г., утвердившим Положение о выборах депутатов Совета Федерации. В соответствии с указанными Положениями срок деятельности палат определялся в 2 года. Положения определяли, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся по правилам смешанной избирательной системы: 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225 избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. В Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. При этом депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам (один округ — два депутата), образованным в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.
Порядок формирования Государственной Думы 2-го и 3-го созывов остался неизменным. В соответствии с нормами Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. и ст. 5 Федерального закона 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 депутатов избирались по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам; 225 депутатов Государственной Думы избирались по единому федеральному избирательному округу. Четвертый избирательный цикл оставил неизменным порядок формирования Государственной Думы.
Порядок формирования Совета Федерации 2-го и 3-го созывов определялся Федеральным законом
от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данный закон устанавливал, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации представитель в Совет Федерации определялся совместным решением обеих палат. В Совет Федерации, таким образом, входили представители органов государственной власти субъекта РФ исключительно по должности (ex oficio).
Последующий этап был связан с радикальными преобразованиями: а) упразднением мажоритарной избирательной системы при проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов, и б) реформированием порядка формирования Совета Федерации.
Порядок выборов депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов устанавливался Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (вступившим в силу с 7 декабря 2006 г. и действовавшим вплоть до выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва). Соответственно ст. 3 данного Закона «депутаты избираются только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы» [1].
Наряду с несомненными преимуществами использования исключительно пропорциональной системы при проведении выборов в Государственную Думу обнаружились и негативные стороны. Введение семипроцентного заградительного пункта (процентного барьера) одновременно означало ограничение представительства в парламенте. Избиратели, голосовавшие за партии, не прошедшие в Государственную Думу, не нашли для себя тех избирательных объединений, с которыми они связывали бы реализацию своих интересов. Тем самым корпус избирателей, а вместе с этим индекс представительности парламента, значительно уменьшился. Не будет преувеличением утверждение о
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
том, что Закон от 18 мая 2005 г. заведомо запрограммировал попадание в парламент исключительно крупных партий. Применительно к российским конституционным реалиям такой подход иначе как революционным назвать нельзя. Для сравнения: в ФРГ, Венгрии заградительный барьер составляет 5% — в Болгарии, Украине — 4%, Испании, Аргентине — 3%, Дании — 2%, в Израиле с 2,0 — 1,5% и только в Словении — 7%, в Турции — 10% [2, с. 120].
Используемые в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. оговорки относительно того, что партии, набравшие менее 7% голосов, могут участвовать в распределении мандатов — в случаях, если по итогом выборов все партии собрали менее 60% голосов избирателей (ч. 8 и 9 ст. 82), не меняло сути в силу невозможности фактической реализации данного положения. Подобная законодательная конструкция приводила к тому, что мнение значительного числа избирателей оказывалось не учтенным. Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., за партии, «прошедшие в Государственную Думу в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом 5 млн наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, и просто пришли на выборы. Это несправедливо. И должно быть исправлено». При этом в Послании отмечалось о нецелесообразности «пока... снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов»
[3, с. 4 ].
Очевидно, что одна из радикальных мер в решении отмеченной проблемы заключалась в снижении заградительного барьера, хотя бы до прежнего уровня, т.е. с 7% до 5%. Предложение, которое следовало из Послания, исходило из целесообразности «давать партиям, получившим от 5 до 7% голосов, 1—2 депутатских мандата». Отмечалось, что «такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, а с другой, — дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей» [4].
Содержащееся в Послании предложение было реализовано в Федеральном законе от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» [5].
Суть законодательной новеллы в том, что федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% — два депутатских мандата. Очевидно, что в качестве оперативных мер развития представительности данная мера может оказаться полезной.
В то же время, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что основные оппоненты партиям, представленным в парламенте, как показали результаты парламентских выборов 2003, 2007 и 2011 гг., не получали на выборах в Государственную Думу долю голосов между 5 и 7% и, более того, «не дотягивали» даже до 5% барьера [6].
Отсюда действенность рассматриваемой законодательной новеллы оставалась весьма проблематичной и, очевидно, что реальное усиление представительства в Государственной Думе Федерального Собрания связывать с ней означало бы грешить против истины.
Вместе с тем, реализация анализируемой меры при определенных условиях действительно могла бы способствовать усилению представительного характера законодательного органа власти. Ведь даже незначительное представительство депутатов в составе парламента предоставляет такой партии очевидные преимущества: партия, квалифицируемая Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ как партия, федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии со ст. 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», наделяется большинством прав, имеющихся у партий, «допущенных к распределению мандатов»; указанная партия и ее кандидаты освобождаются от сбора подписей на выборах всех уровней; на нее также распространяются льготы при формировании избирательных комиссий и др.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Несколько иные трансформации претерпел порядок формирования Совета Федерации. Действовавший до 2000 г. порядок формирования верхней палаты существенно изменил Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 21 июля 2007 г., 14 февраля 2009 г.). Закон устанавливал, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один от законодательного (представительного) и один от исполнительного органов государственной власти субъекта РФ (ст. 1). Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа власти субъекта назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, т.е. руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта — губернатором края, области, президентом республики, мэром города федерального значения. При этом данное лицо должно было быть назначено не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в том числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица). Решение о назначении представителя в Совете Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должного лица субъекта Российской Федерации, после чего в трехдневный срок направлялось в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступало в силу при следующем условии: против назначения представителя не проголосуют две трети от общего числа его (органа) депутатов на очередном или внеочередном заседании данного органа. Оба предста-
вителя назначались на срок полномочий представляемых ими органов власти субъекта Российской Федерации [7].
Новейший этап формирования палат Федерального Собрания связан с радикальным реформированием избирательной системы России, изменением порядка выборов Государственной Думы и способа формирования Совета Федерации, введенного двумя федеральными законами: Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым будут проводиться парламентские выборы Государственной думы седьмого созыва в декабре 2016 г., и Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 2 апреля, 7 мая, 2 июля 2013 г., 28 июня, 1 декабря 2014 г.) [8].
Согласно темпоральным нормам (ст. 104 «Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона») данный Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением ст. 103 Федерального закона (ч. 1 ст. 104). Состоящая из 29 пунктов ст. 103 Закона вступает в силу со дня прекращения полномочий Государственной Думы созыва, действующего на день вступления в силу Федерального закона (ч. 2 ст. 104) [9].
Фундаментальное значение в этой же связи имеют поправки к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ об увеличении срока полномочий Государственной Думы и Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», существенно уточнивший порядок формирования Совета Федерации.
Новый порядок выборов депутатов Государственный Думы и, соответственно, дополнительные механизмы усиления представительных начал российского парламента, определены Федеральным законом Российской Федерации от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
К числу наиболее значимых новелл Федерального закона Российской Федерации от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ следует, как представляется, отнести следующие:
$ во-первых, возвращение смешанной системы выборов, применяемых на выборах депутатов Государственной Думы первого — четвертого созывов, т.е. в 1993—2003 гг.). Согласно ч. 2 и 3 ст. 3 Закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), образуемым в соответствии со ст. 12 Федерального закона; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы;
$ во-вторых, снижение процентного барьера. В соответствии с ч. 7 ст. 89 анализируемого Закона к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух, и что за эти списки подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.
Такие радикальные преобразования избирательной системы, несомненно, способствуют значительному усилению представительности Федерального Собрания — парламента России.
По действующему законодательству порядок формирования Совета Федерации определен Конституцией Российской Федерации — ч. 2 ст. 95 (в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации») и Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 2 апреля, 7 мая,
2 июля 2013 г., 28 июня, 1 декабря 2014 г.), вступившим в силу с 1 января 2013 г.
Подчеркнем, что законодательные новеллы трансформировали порядок формирования палаты путем наделения полномочиями представителя в Совете Федерации от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, избранного одновременно с высшим должностным лицом этого субъекта, оставив при этом открытым вопрос о выборности всех членов верхней палаты. По мнению исследователей, такой способ формирования Совета Федерации недостаточно полно отражает природу народного представительства, как это определено Конституцией России (ст. 3).
В соответствии с Конституцией и упомянутым Законом кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Понятно, что наделение полномочиями члена Совета Федерации представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации значительно отличается от описанной выше процедуры. Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. № 30-ФЗ ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ изложена в новой редакции. Согласно законодательной новелле в случае, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Федерации, каждый кандидат на данную должность представ-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие установленным Законом от 3 декабря 2012 г. требованиям и ограничениям.
Принципиально важно следующее обстоятельство: по сравнению с ранее действовавшим порядком формирования Совета Федерации Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» внес существенные изменения. Согласно новой редакции ст. 95 Конституции Российской Федерации дополнена положением, указывающим на утверждение в отечественной конституционной практике качественно нового подхода к формированию Совета Федерации. Ч. 2 ст. 95 Конституции дополнена нормой, согласно которой в Совет Федерации входят «представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тем самым сделан серьезный шаг в сторону усиления не территориального, а общенационального представительства Совета Федерации.
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.
2. Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах. Часть II. Законодательные производства: учебное пособие. М.: Московский университет МВД России, 2012; Конституционное право зарубежных стран Зубов И.Н., Василевич Г.А., Хазов Е.Н. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М., 2013.
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 4.
4. Российская газета. 2008, 6 ноября. С. 4.
5. Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2391.
6. www.votas.ru/virtcons20.html.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336; 2004. № 51. Ст. 5128.
8. Собрание законодательства РФ. 2012. №50. Ст. 6952; 2013. № 14. Ст. 1638; 2013. № 19. Ст. 2329; 2014. № 26. Ст. 3397; 2014. № 49. Ст. 6926; Избирательное право. Гасанов К.К., Белонов-ский В.Н., Виноградов В.А., Егоров С.А., Прудников А.С., Курскова Г.Ю., Миронов А.Л., Осавелюк А.М., Павлов Е.А., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М., 2015.
9. Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.
References
1. Collected legislation of the Russian Federation. 2005. No. 21. PT. 1919.
2. Chervonyuk V.I. Legislature in foreign countries. Part II. Legislative production: a training manual. M.: Moscow University of the MIA of Russia, 2012; Constitutional law of foreign countries Zubov I.N., Vasilevich G.A., Khazov E.N. Textbook for University students, studying on the speciality «Jurisprudence». M., 2013.
3. Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly // Russian newspaper. 2008. 6 November. C. 4.
4. Russian newspaper. 2008, 6 November. C. 4.
5. The collection of RF legislation. 2009. No. 20. PT. 2391.
6. www.votas.ru/virtcons20.html.
7. Collected legislation of the Russian Federation. 2000. No. 32. PT. 3336; 2004. No. 51. PT. 5128.
8. The collection of RF legislation. 2012. No. 50. PT. 6952; 2013. No. 14. PT. 1638; 2013. No. 19. PT. 2329; 2014. No. 26. PT. 3397; 2014. No. 49. PT. 6926; suffrage. K.K. Hasanov, Belonovsky V.N., Vinogradov V.A., EgorovS.A., Prudnikov A.S., Kurskova G.Yu., Mironov A.L., Osaveluk A.M., Pavlov E.A., Khazov E.N., Eliashvili N.D. Textbook for University students, studying on the speciality «Jurisprudence». M., 2015.
9. The collection of RF legislation. 2014. No. 8. PT. 740.
