CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-3-208-214 УДК 349.6 (470.44)
М.А. Панина
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ АКТУАЛЬНОЙ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ И РАЗМЕЩЕНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Введение: создание особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) выступает одним из главных инструментов сохранения экосистемы и биоразнообразия Российской Федерации. Грамотная правовая политика в области создания и функционирования ООПТ позволит сделать этот процесс наиболее эффективным. Цель — изучить правовой режим ООПТ регионального значения на территории Саратовской области, проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, регулирующее особо охраняемые природные территории регионального значения. Методическая основа: использован диалектический, сравнительно-правовой методы, анализ и синтез. Результаты: аргументирована авторская позиция о действующем законодательстве и правовом режиме особо охраняемых природных территорий регионального значения. Проведен анализ ряда нормативных правовых актов Саратовской области, предложены изменения положений федерального законодательства, регулирующего ООПТ. Выводы: необходимо увеличить количество ООПТ на территории России, в частности ООПТ регионального значения. Следует проработать вопрос разработки уникальных региональных нормативных правовых актов, которые будут учитывать все потребности особо охраняемых природных территорий регионального значения, для которых они принимаются. Вместе с тем необходимо проанализировать действующее региональное и федеральное законодательство на предмет актуальности, а также внести в него необходимые изменения.
Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, особо охраняемые природные территории регионального значения, особо охраняемые природные территории Саратовской области, режим особой охраны, правовой режим, экологическое право, земельное право.
M.A. Panina
THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF REALIZATION OF THE ACTUAL CONCEPT OF DEVELOPMENT AND LOCATION OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL TERRITORIES OF REGIONAL SIGNIFICANCE IN THE SARATOV REGION
Background: creation of specially protected natural areas (hereinafter — SPNA) is one of the main tools for the conservation of the ecosystem and biodiversity of the Russian Federation. A competent legal policy in the field of creation and functioning of protected areas will make this process the most effective. Objective — to study the legal regime of SPNA of regional significance in the territory of the Saratov region, to analyze the current federal and regional legislation regulating
© Панина Мария Александровна, 2024
Преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: mariarann@yandex.ru © Panina Maria Aleksandrovna, 2024 208 Lecturer at the Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy)
specially protected natural areas of regional significance. Methodology: the dialectical method, the method of analysis and synthesis, the comparative legal method are used. Results: the author's position on the current legislation and legal regime of specially protected natural territories of regional significance is argued. A number of normative legal acts of the Saratov region are analyzed, changes in the provisions of the federal legislation regulating SPNA are proposed. Conclusions: it is necessary to increase the number of SPNAs on the territory of Russia, in particular SPNAs of regional significance. The issue of developing unique regional normative legal acts that will take into account all the needs of specially protected natural areas of regional significance, for which they are adopted, should be worked out. At the same time, it is necessary to analyze the current regional and federal legislation for relevance, as well as to make the necessary changes.
Keywords: specially protected natural territories, specially protected natural territories of regional significance, specially protected natural territories of the Saratov region, special protection regime, legal regime, environmental law, land law.
Особо охраняемые природные территории — это «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны»1. Вопрос правового регулирования ООПТ очень важен, поскольку они играют особую роль в сохранении экологического баланса, биологического разнообразия, а также уникальной экосистемы России, сохранение которой от негативного воздействия различного рода является одной из ключевых задач государства.
Согласно действующему законодательству, различают следующие категории ООПТ: «государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады»2.
Президент РФ В.В. Путин неоднократно подчеркивал важность ООПТ, а также необходимость увеличения их количества на территории нашей страны: «В Российской Федерации реализуется комплексная стратегия устойчивого развития, в рамках которой уделяется повышенное внимание экологической повестке, защите и восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, а также дальнейшему укреплению системы особо охраняемых природных территорий. При этом к 2024 году собираемся создать не менее 23 новых охраняемых природных территорий»3, — озвучил в своем выступлении на XV Конференции сторон Конвенции ООН глава государства в 2021 г.
По данным Федеральной службы государственной статистики, опубликованным 19 февраля 2024 г., по состоянию на 2022 г. (без учета статистической информации по Донецкой Народной Республике (ДНР), Луганской Народной Республике (ЛНР), Запорожской и Херсонской областям) в России насчитывается
1 См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 10 июля 2023 г.) // СЗ РФ. 1995. № 12, ст. 1024; 2023. № 29, ст. 5328.
2 См.: Там же.
3 См.: Путин заявил, что Россия создаст не менее 23 охраняемых природных территорий к 2024
году. URL: https://tass.ru/obschestvo/12635153 (дата обращения: 28.03.2024). 209
11 931 ООПТ, из них федерального значения — 300, регионального значения — 10 625, местного значения — 1 0061. Так, по сравнению только с 2019 г. количество ООПТ увеличилось на 109 единиц. Подобный рост можно объяснить правильной политикой государства, проводимой в области охраны окружающей среды и экологии. Создание новых ООПТ позволит сохранить и защитить уникальные природные комплексы, биологические виды, развить экологический туризм, проводить новые научные исследования и многое другое.
Анализируя Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»2, можно выделить ряд признаков, при наличии хотя бы одного из которых территория может быть признана ООПТ: значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания; наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную, эстетическую ценность; наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность [1, с. 23].
Особую роль в развитии ООПТ играют регионы России, поскольку подавляющее большинство особо охраняемых природных территорий имеет именно региональный статус. Для правового регулирования ООПТ регионального значения ежегодно издаются новые постановления региональных правительств, определяющие направления развития, порядок особой охраны, порядок использования территорий и др.
Решения о создании ООПТ федерального значения принимаются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а об образовании ООПТ регионального значения или об изменении режима их особой охраны принимаются органами государственной власти субъектов РФ при обязательном согласовании с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды или федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов [2, с. 23].
На территории Саратовской области действует постановление Правительства Саратовской области от 7 марта 2024 г. № 166-П «Об утверждении Концепции развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения на период до 2030 года»3 (далее — Концепция). По состоянию на 1 ян-
1 См.: Сведения об особо охраняемых природных территориях (1-ООПТ). URL: https://rosstat. gov.ru/search?q=особо+охраняемые+природные++территории (дата обращения: 28.03.2024).
2 См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 10 июля 2023 г.) // СЗ РФ. 1995. № 12, ст. 1024; 2023. № 29, ст. 5328.
3 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 7 марта 2024 г. № 166-П 210 «Об утверждении Концепции развития и размещения особо охраняемых природных террито-
варя 2023 г. в Саратовской области функционирует 94 ООПТ общей площадью 181 063 га (1,8 % территории области). Около 0,69 % всей площади ООПТ области приходится на две федеральные ООПТ площадью 70 339 га1 — национальный парк «Хвалынский» и государственный природный заказник «Саратовский». Данная Концепция была издана с целью повышения эффективности государственного управления в сфере правового регулирования создания, использования, охраны и развития региональных ООПТ на территории Саратовской области.
Создание новых ООПТ является одной из ключевых задач руководства области, поскольку это положительно влияет на экологическую обстановку в регионе. Уже в апреле 2024 г. в регионе было создано две новых ООПТ регионального значения — «Урочище "Тинь-Зинь"»2 в городе Энгельсе и памятник природы «Сарминская тюльпанная степь»3 в Ершовском муниципальном районе. Их создание позволило установить особый режим охраны указанных территорий, что, несомненно, положительно скажется на экосистеме региона, сохранит ее нерушимость для будущих поколений.
Необходимость защиты окружающей среды установлена на самом высоком уровне, в Основном Законе государства. Статья 42 Конституции РФ закрепляет «право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»4. Именно поэтому вопрос увеличения количества ООПТ, в том числе и регионального значения, всегда остается актуальным и стоит особенно остро.
Вместе с тем создание новых ООПТ в регионе не всегда может в полной мере решить вопрос охраны данной территории от негативного воздействия человека. н Законодательство в данной сфере требует постоянного совершенствования и ак- С туализации. В качестве положительного примера своевременного и актуального Т нормативного правового акта можно привести постановление Правительства К Саратовской области от 5 февраля 2024 г. № 64-П «О порядке расчета предельно г допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий д регионального значения при осуществлении туризма»5. Т
Внутренний туризм на территории Саратовской области с каждым годом н набирает все большую популярность. Красота и многообразие природных объ- | ектов региона привлекает не только его жителей, но и гостей из разных уголков д нашего большого государства. Издание указанного постановления в совокупно- с
к
--Sc
рий регионального значения на период до 2030 года». URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата а обращения: 28.03.2024). М
1 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 7 марта 2024 г. № 166-П i «Об утверждении Концепции развития и размещения особо охраняемых природных террито- № рий регионального значения на период до 2030 года». URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата ( обращения: 28.03.2024). 8
2 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 11 января 2024 г. № 7-П «О соз- ) дании особо охраняемой природной территории регионального значения — памятника природы 2 "Урочище "Тинь-Зинь""». URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.03.2024). *
3 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 16 января 2024 г. № 15-П «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения — памятника природы "Сарминская тюльпанная степь"». URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.03.2024).
4 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416.
5 См.: URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.03.2024). 211
сти с другими принимаемыми мерами позволит сохранить баланс между комфортным отдыхом туристов и сохранением окружающей среды, предотвратив ее деградацию.
Согласно упомянутой Концепции был установлен ряд мероприятий в целях совершенствования сети ООПТ регионального значения в Саратовской области. Так, Концепция предусматривает создание до 2030 г. на территории области не менее 22 новых ООПТ регионального значения. Данная мера весьма целесообразна, поскольку сегодня на территории региона существует большое количество природных объектов, имеющих историческую и экологическую ценность, но никак дополнительно не защищенных со стороны законодательства и государства. В приложении 1 к Концепции перечислены 34 объекта, которые в будущем могут стать частью сети ООПТ регионального значения Саратовской области.
При создании новых ООПТ необходимо учитывать уникальность каждой из них. Невозможно принять один нормативный правовой акт, который в полной мере учтет все территориальные, биологические, исторические и иные нюансы. В данном вопросе также не допустим формальный подход и использование единого шаблона для каждой особо охраняемой природной территории. При создании новой ООПТ необходимо разрабатывать уникальный нормативный правовой акт, учитывающий потребности конкретной территории, практику негативного воздействия человека на нее, исторические факты, территориальное расположение и много другое. Только при таком подходе увеличение количества ООПТ в Саратовской области будет иметь смысл для сохранения окружающей среды.
Кроме того, необходимо актуализировать законодательство в целях уточнения категорий, площадей, границ, режимов особой охраны и природопользования уже существующих региональных ООПТ. Данное мероприятие также запланировано Концепцией.
Тем не менее даже детально разработанный и изданный нормативный правовой акт не будет гарантировать его соблюдения. К сожалению, на практике законы не всегда соблюдаются в полной мере. Так, в 2018 г. прокуратурой Саратовской области был выявлен ряд нарушений: не завершена работа по утверждению проектов положений об охранных зонах 75 особо охраняемых природных территориях; в государственном кадастре недвижимости не имеется сведений о границах памятника природы «Парк "Солнечный"»; выявлены нарушения при рассмотрении обращений граждан, которые проявились в неполноте проведенных проверок; инспекторами не во всех случаях отбирались пробы воды для проведения лабораторных исследований с целью установления фактов загрязнения водоемов и оценки ущерба, причиненного окружающей среде1.
В 2021 г. по результатам проверки прокуратуры Волжского района города Саратова возбуждено уголовное дело по факту загрязнения особо охраняемой природной территории природного парка «Кумысная поляна». Прокуратурой было выявлено, что в Волжском районе была установлена насосная станция, оборудование которой демонтировано и сточные воды из многоквартирных
1 См.: Прокуратурой области выявлены нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_64/mass-media/ 212 news?item=47073152 (дата обращения: 29.03.2024).
домов проходят по территории природного парка «Кумысная поляна». Ущерб от загрязнения прокуратура оценила в 2,6 млн рублей1.
На территории области действует постановление Правительства Саратовской области от 9 ноября 2021 г. № 960-П «Об утверждении Положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий»2. Данный документ устанавливает порядок организации и осуществления регионально государственного контроля (надзора) в области охраны и использования ООПТ, а также закрепляет круг должностных лиц, ответственных за осуществление данного контроля (надзора), таких как министр природных ресурсов и экологии области, главный государственный инспектор области в сфере охраны окружающей среды, заместитель министра природных ресурсов и экологии области, начальник управления государственного экологического надзора, заместитель главного государственного инспектора области в области охраны окружающей среды, заместитель начальника управления государственного экологического надзора, начальник отдела охраны окружающей среды и др.3 Данный документ также регулирует процедуру проведения проверок, сроки, условия проведения и иные вопросы.
Кроме того, Концепция включает в себя ряд предложений по внесению изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а также целесообразность выхода с данной инициативой. Предлагается раскрыть суть понятий «ликвидация ООПТ регионального значения», «реорганизация ООПТ регионального значения», а также порядка изменения границ ООПТ регионального значения.
Действительно, данный вопрос является достаточно спорным и актуальным. В названном Законе нет прямого запрета на ликвидацию особо охраняемых природных территорий регионального значения на региональном уровне, также нет запрета на реорганизацию и изменение границ. Но вместе с тем федеральное законодательство не дает прямого разрешения на проведение данных процедур и в целом не включает упомянутые понятия. Данная правовая коллизия позволяет трактовать Закон властями регионов России на свое усмотрение, что может привести к негативным последствиям. Следует внести в законодательство данные понятия и установить четкий порядок реорганизации или ликвидации либо установить прямой запрет на подобные действия на региональном уровне.
Таким образом, анализируя законодательство и практику, можно сделать следующие выводы. Во-первых, необходим непрерывный всесторонний контроль со стороны всех уполномоченных органов, который поможет обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства как органами власти, так и должностными лицами, физическими и юридическими лицами.
Кроме того, увеличение количества ООПТ на территории России, в частности ООПТ регионального значения, а также экологически грамотная законодательная политика позволит обеспечить стабильность всех компонентов окружающей среды, поддержать климат, сохранить и восстановить популяции животных и растений. Следует не только увеличить количество и разнообразие ООПТ ре-
1 См.: Возбуждено уголовное дело по факту загрязнения Кумысной поляны. URL: https://www. kommersant.ru/doc/5143572 (дата обращения: 29.03.2024).
2 См.: URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.03.2024).
3 См.: Там же. 213
гионального значения на территории Саратовской области, а также проработать вопрос разработки уникальных нормативных правовых актов, которые будут учитывать все потребности территорий, для которых они издаются, а также иные конкретные характеристики данной особо охраняемой территории.
Вместе с тем необходимо внести изменения в уже существующие региональные нормативные правовые акты, актуализировать их под потребности каждой ООПТ, учесть категорию, площадь, границы, режимы особой охраны и природопользования, изменения климата, антропогенные факторы и иное.
Отдельным вопросом стоит внесение изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Так, предлагается внести в законодательство понятия «ликвидация ООПТ регионального значения», «реорганизация ООПТ регионального значения» и установить четкий порядок реорганизации или ликвидации указанных единиц, либо установить прямой запрет на подобные действия на региональном уровне. Существующий пробел дает право регионам на самостоятельную правовую политику в данной сфере, что может повлечь негативные последствия для особо охраняемых природных территорий и, как следствие, экосистемы РФ.
Правовое регулирование особо охраняемых природных территорий — важный элемент в системе мер, применяемых для сохранения экосистемы, биологического разнообразия, защиты редких видов животных и растений, сохранения мест обитания и многого другого. Только грамотная политика государства в данной сфере позволит сохранить самое ценное, что есть у настоящего поколения для всех последующих, — природу.
Библиографический список
1. Шагапова Р. А. Правовой режим геопарков как особо охраняемых природных территорий: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2023. 23 с.
2. Скибин С.С. Особенности правового регулирования пользования недрами при ограниченной хозяйственной деятельности в пределах особо охраняемых природных территорий: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 23 с.
References
1. Shagapova R.A. The Legal Regime of Geoparks as Specially Protected Natural Territories: diss. ... Cand. of Law. M., 2023. 23 p.
2. Skibin S.S. Features of the Legal Regulation of the Use of Mineral Resources with Limited Economic Activity Within Specially Protected Natural Areas: diss. ... Cand. of Law. M., 2015. 23 p.
