CC BY
48
-►
Финансы, налоги и бухгалтерский учет
УДК 336.77:330
Демиденко Д.С., Бабкин А.В., Кудрявцева Т.Ю.
теоретические аспекты оценки эффективности бюджетных расходов
Общественный или государственный сектор экономики есть определенная часть экономического пространства, где рынок не выполняет свои функции полностью или частично, здесь осуществляется производство экономических благ особого рода — общественных благ.
Общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг. Между рыночным и общественными секторами, между государством и экономическими агентами возникает обмен деятельности и потоки экономических благ. Разделение ответственности между государственным и частным сектором определяется самой ролью государства в экономике. С одной стороны, государство обеспечивает направление необходимого объема ресурсов в производство общественных благ и доступ к ним для всех членов общества. Тем самым, чем выше степень общественности блага, тем выше роль государства в его производстве и распределении, вплоть до полного сосредоточения его в раках государства. С другой стороны, государство поддерживает социальную стабильность в обществе. Для обеспечения социальной стабильности благоприятные условия создаются социально-экономическим равенством членов общества. Государство особенно заинтересовано в производстве тех благ, которые способствуют большему равенству.
В связи с этим актуальна проблема определения критериев оценки эффективности производства и потребления общественных благ для обоснования целей, направлений и объемов бюджетных расходов._Эффективносгь бюджетных расходов может достигаться за счет оптимального использования ресурсов на производство общественных продуктов.
В современных научных исследованиях этих вопросов за основу принимается модель экономики, полностью контролируемой правительством [1]. Предполагается, что правительство
при формировании расходов бюджета руководствуется принятой величиной расходования
общественного продукта G и распределением частных продуктов X . (г = 1 ... п) для каждого хозяйства(1 ... т). Для измерения степени удовлетворенности использованием бюджетных ресурсов в форме общественных и частных продуктов в экономической теории традиционно применяется аппарат функций полезности, и хотя не существует достоверных методов их определения в российской практике, нет оснований отказываться от этого общепринятого инструмента исследования.
Определим функцию полезности каждого хозяйства как индивидуальную функцию полезности, обозначив ее как и.(Х., G) = и.(.). Относительно данной функции делается предположение, что она непрерывна и дважды дифференцируема (первая производная положительная, вторая — отрицательная, что отражает характер "убывающего роста"). Предположим также, что общественная функция полезности является суммой индивидуальных функций:
т
1=1
Определим также функцию трансформации, отражающую производственные возможности общества:
т (X ,о)=т (.)=
= (X) + Ь(0) - А = О,
I=1
где а (X), Ь(С) — производственные функции, связывающие количество произведенных индивидуальных и общественных продуктов с имеющимся в обществе запасом производственного ресурса "А". При таком представлении функции трансформации, количество производимых в обществе индивидуальных и общественных продуктов будет находиться на линии производственных возможностей.
В условиях представленных ограничений максимизируется функция Лагранжа:
L = - X ■ Т(.),
где X — множитель Лагранжа.
Для решения задачи сформулируем условие первого порядка:
дЬ ди]О х.дТ(.) п
-= —---X *-= 0, для : всех ^ .
дХ; дХ; дХ;
дЬ =Л ЩО * дТО = 0 дG р дG дG '
Как известно из экономической теории, производство и распределение частных продуктов являются Парето — эффективными, если предельные нормы замещения любой пары из этих продуктов являются одинаковыми у всех хозяйств-потребителей и равны предельной норме продуктовой трансформации при производстве этих продуктов. Это же правило справедливо для определения эффективности производства общественных продуктов (о распределении общественных продуктов речь не идет из-за того, что они не распределяются).
Пусть в экономике производится два вида частных продуктов и один общественный продукт, а также имеется два хозяйства, потребляющих эти продукты (распределение и производство частных продуктов представлено в таблице 1):
Таблица 1
Потребление и производство частных продуктов в экономике
Потребление Производство
Продукты хозяйством 1 хозяйством 2
1 х„ х„ х,
2 Х21 Х22 Х2
L = и1(Х11, Х21, С) + и2(Х12, Х22, С) -- X ■ Т(Х1, Х2, С) ^ тах
дЬ =дЩХп, Х21^) _х * дТ(х1, Х2^)
дХ,
дХ,
11
дХ,
- = 0 (1)
дЬ =дЩ(Х11,Х21,0) * дТ (Хъ X2,G) = 0. (2)
дХ
21
дХ
21
дХ
дЬ =ди2(Хи,Х22,0) * дТ (Х1, Х2,0) = 0 (3)
дХ
12
дХ
12
дХ
дЬ =ди2(Хп,Х22,0) * дТ (Хъ Х2,0) = 0 (4)
дХ
22
дХ
22
дХ
2
дЬ _ ди1(Х11,Х21,0) ди2(Х12,Х22,0)
-=--1---
д0 д0 д0
_х* дТ(Х1,Х2,0) = 0
д0 .
(5)
Из условий (1-3) и (2-4) получаются условия оптимизации для индивидуальных продуктов:
ди1(Х11, Х21,0) = ди2(Хи, Х22,0) =
дХ,
11
= х:
дХг
дТ (Х1, Х2,0)
дХ1
(6)
ди1(Х11, Х21,0) = ди2(Х11, Х22,0)
дХ21 дХ22 дТ (Х1, Х2,0)
(7)
= Х
дХ2
Разделив каждый элемент условия (5) на выражение (6) и (7) (это допустимо, поскольку вследствие (6) и (7) деление осуществляется на равные числа), получим условия замещения индивидуальных продуктов общественными для индивидуального продукта 1:
ди1(Х11, Х21,0) ди2(Хи, Х22,0)
д0 . д0 _
ди1(Хц,Х21,0) дЩ(Х12,Х22,0)
дХ1
дХ1
12
Для этого случая, исходя из принятых предположений, функция Лангранжа и условия ее оптимизации определяются следующим образом:
дТ (Х1, Х2,0)
= д0 : дТ (Х1, Х2,0):
дХ1
и для индивидуального продукта 2:
дЩ(Хп,Х21,0) дЩ(Хп,Х22,0)
(8)
д0
д0
дЩ(Хи,Х21,0) дЩ(Х12,Х22,0)
дХ
дХ
22
(9)
дТ (Х1, Х2,0)
= д0 : дТ (Х1, Х2,0):.
Х
Условия (8) и (9) показывают, что при производстве и распределении ресурсов и продуктов, соответствующем оптимальному, или
Парето — эффективному бюджетному плану, сумма предельных норм замещения индивидуальных продуктов общественными равна предельной норме производственной трансформации этих продуктов [3]. Из представленных условий можно также видеть, что предельные нормы взаимного замещения индивидуальных продуктов, которые при "обычном" равновесии (так называемом равновесии Курно-Нэша) равны предельным нормам производственной трансформации этих продуктов, при наличии общественных продуктов меньше на сумму норм предельного замещения их общественными. Это очевидно, т. к. каждый потребитель вместо части индивидуальных продуктов употребляет общественные и потребность в частных продуктах уменьшается. С другой стороны, в условиях ограниченности ресурсов расширение объемов производства общественных благ приводит к уменьшению производства частных, что на практике выражается в расширении общественного сектора, поглощающего ресурсы. В этих условиях актуально проблема определения эффективности использования бюджетных ресурсов.
В качестве показателей оценки эффективности распределения и использования бюджетных средств, могут быть предложены показатели или коэффициенты предельных норм замещения частных и общественных продуктов в бюджетном плане. Нормативными оценками для них могут стать оптимальные нормы замещения и производственной трансформации продуктов, представленные в формулах (8)-(9).
Измерение индивидуальных полезностей общественных благ является технически сложной проблема сбора и обработки информации. Использование предельных норм производственной трансформации при формировании оптимального плана производства общественных благ значительно упрощает задачу и переводит ее в области задач организации эффективного производства общественных благ.
Альтернативными вариантами обеспечение экономики общественными благами является организация их производства в государственном секторе — на государственных предприятиях или в частном секторе — на основе государственной контрактации.
Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об чистых
общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству.
В качестве представителя потребителей государство способно действовать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непосредственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возможных Парето-улучшений. Выбор между способами — вопрос практической целесообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издержек, которые несут как потребители, так и общественный сектор.
Превалирующей тенденцией последних десятилетий является все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой государственных контрактов с частными фирмами на поставку общественных товаров и услуг.
В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим внутри самого общественного сектора формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика [5].
Ключевой вопрос, касающийся контрактации и квази-рынков в общественном секторе, состоит в следующем: насколько столкновение интересов между правительственными агентствами, заказывающими продукцию или услуги, и их поставщиками идет на пользу конечным потребителям.
При отсутствии контрактации либо квазирынка правительственные агентства вынуждены постоянно совмещать роли представителей потребителей (населения) и производителей (организаций общественного сектора). Между тем эти роли во многом противоречат друг другу. Потребители заинтересованы получить от производителей как можно больше высококачественных услуг по минимальной цене. Непосредственный экономический интерес
производителя противоположен: он состоит в том, чтобы, затратив поменьше ресурсов, получить максимальную плату. Агентству, представляющему и те, и другие интересы одновременно, приходится фактически выступать в роли арбитра. Однако государства не может эффективно выполнять эти противоположные задачи.
Идея контрактации и квази-рынков состоит в том, чтобы, освободив правительственные органы от представительства интересов производителей, побудить их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам.
С одной стороны, контрактация и квазирынки имеют несомненное преимущество; с другой, — это преимущество способно реализоваться лишь в случае, если удается, во-первых, на деле сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей, во-вторых, адекватно отразить эти интересы в контрактах между заказчиками и исполнителями, и в-третьих, гарантировать точное выполнение контрактов.
Контрактация и квази-рынки способны приносить значительный эффект, как правило, если существует развитая конкуренция между потенциальными поставщиками. Но если конкуренция отсутствует, разделение покупателя и поставщика может свестись к формальности. Предусматриваемые в контракте условия, и, прежде всего уровни издержек, формируемые в условиях двухсторонней монополии, могут оказаться даже менее выгодными, с точки зрения конечных потребителей, чем при организации производства внутри общественного сектора. Возникает также опасность коррупции при заключении соглашений между представителями государственных органов и фирмами-производителями.
Следует иметь в виду, что введение контрактации и квази-рынков предполагает транс-акционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки бывают достаточно высоки. При наличии достаточной конкуренции они чаще всего компенсируются снижением стоимости услуг. Однако если поставщик, с которым заключается контракт, не находится в условиях жесткой конкуренции, у него порой нет достаточных стимулов к экономии. В силу этой причины заключение контракта с монополистом может иногда приводить к снижению эффективности использования общественных расходов.
Таким образом, эффективность бюджетных расходов на производство общественных блага зависит от предельных норм производственной трансформации, которые в свою очередь определяется выбором оптимального способа организации производства общественных блага. Выбор способа организации производства определяется институциональной структурой экономики, которая отражает степень развитости конкурентной среды, действенность правовой и судебной системы.
В Российской Федерации с 1993 года предпринимается попытка внедрения принципа контрактации и создания квази-рынка для производства общественных благ — рынка государственных заказов. Правовая среда является основополагающей в формировании формальных и неформальных правил институциональной среды рынка государственных заказов.. В настоящее время в Российской Федерации поставки для государственных нужд регулируются в основном положениями Гражданского кодекса РФ, Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (№94-ФЗ от 25.07.2005 г.).
Материалы официальной статистики Госкомстата России позволяют сделать следующий вывод, что рынок государственных заказов РФ развивается быстрыми темпами. Объем государственных заказов ежегодно растет. Так, общая стоимость государственных закупок, проведенных на конкурсной основе на всех уровнях власти, за 2008 год выросла по сравнению с 1999 годом в 7 раза. В настоящее время доля федеральных государственных закупок в ВВП составляет 9,5 %.
По мнению многих специалистов в области государственных закупок по прошествии двадцати лет реформ правовая среда государственного рынка находится в зачаточном состоянии или на стадии формирования. Юридические ошибки и недостатки нормативно-правой базы подробно описаны в специальной литературе. Как следствие можно сформулировать следующие трудности функционирования рынка государственных заказов:
1. Противоречивость и несоответствие основных федеральных законов друг другу, а также несоответствие регионального законодательства федеральному.
2. Отсутствие регламентации единой организационно-управленческой структуры, охватывающей федеральные, региональные и местные государственные заказы, распыление полномочий по управлению государственным рынком между различными органами исполнительной власти, дублирование обязанностей управляющих органов.
3. Неполнота норм, регламентирующих планирование размещения и исполнения государственного заказа.
4. Отсутствие регламентации механизма контроля за исполнением государственного контракта, основаниями и формами ответственности как государственного подрядчика, так и заказчика.
5. Отсутствие регламентации механизмов ценообразования на товары, услуги и работы, закупаемые по государственным контрактам.
В рамках процедуры организации торгов можно выделить следующие проблемы:
1. Нечеткое формулирование оснований выбора способа размещения государственного заказа, позволяющее государственным заказчиком отказываться от проведения наиболее эффективного с точки зрения принципов про-кьюремента и конкурентного способа организации закупок — открытых торгов в пользу других способов.
2. Недоработанность и нечеткость методики оценки квалификации поставщиков (критерии и порядок), заявивших о своем желании участвовать в конкурсе, а также конкурсных предложений, что позволяют государственным заказчикам устанавливать дискриминирующие условия для поставщиков.
4. Отсутствие конкретного описания процедур выбора победителя или победителей конкурса за исключением одного простейшего случая — вскрытия конвертов.
5. Отсутствие законодательно установленных способов организации торгов для закупки "сложных товаров" (НИОКР, крупные строительные объекты и т. п.), таких как запрос предложений и проведение конкурентных переговоров.
Выводы о неэффективности функционирования контрактного механизма и отсутствии конкурентной среды, являющейся базовым принципом контрактации и квази-рынков подтверждаются результатами статистического анализа "Сведений о проведении торгов (конкурсов) на закупку товаров, услуг и ра-
бот для государственных и муниципальных нужд в г. Санкт-Петербурге" за 2008 года, предоставленные Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга. Уровень конкуренции при организации торгов в Санкт-Петербурге является крайне низким — в среднем в конкурсах различных видов участвует от трех до четырех. Для сравнения, в США в открытых торгах принимает участие от 15 до 50 фирм, а в закрытых — от 10 до 25 [4]. Еще более негативным обстоятельством является то, что в закрытых конкурсах и в конкурсах по запросу котировок в среднем участвует больше фирм, чем в открытых конкурсах, которые доступны для любого производителя в отличие от двух первых. В результате размеры коррупции достигли огромных масштабов при существовавшей системе государственных заказов. По оценкам специалистов 80-90% государственных заказов распределяется с различными нарушениями, из которых большая часть умышленных, в целях передачи государственного контракта определенному поставщику.
В результате анализа мирового опыта функционирования квази-рынков и контрактации авторами структурированы базовые принципы контрактного механизма, которые присутствуют национальной системе государственных заказов большинства развитых стран страны (рис. 1).
Выявленная система принципов контрактного механизма является сложной системой взаимосвязанных элементов, сформированной для достижения цели эффективного удовлетворения общественных потребностей. Она обладает всеми следующими закономерностями систем: целостности, коммуникативности, интегративности, иерахичности, эквифиналь-ности, осуществимости.
Закономерность целостности означает, что взаимодействие всех элементов системы принципов контрактного механизма дает положительный синергический эффект, который существенно выше, чем эффект автономного, не взаимосвязанного воздействия отдельных составляющих системы. При этом отсутствие хотя бы одного элемента системы дает отрицательный синергический эффект, который в данном случае выражается в росте коррупции, нецелевом использовании бюджетных средств и т. п.
а> о
1. Правовой принцип
- Федеральные законы Госу-дарственные и ведомственные положения
- Законы субъектов Федерации
- Положения государственных контрактов
Государственная контрактная система
2. Организационно-управленческий принцип
Хозяйственные органы Нехозяйственные органы
- Единый орган управления государственным заказами - Федеральные министерства и ведомства-заказчики - Региональные ограны управления - Местные органы управления - Органы контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственных закзчиков - Судебные органы
3. Методологический принцип
Гибкий механизм ценообразования Многообразие форм кооперации фирм Применение различных способов организации торгов
Метод фиксированных цен
Метод возмещения издержек производства
Метод материально-стимулирующих контрактов
Метод «главный подрядчик-субподрядчик»
Метод совместных предприятий
Метод ассоциированного контрактирования
Метод «контракт на систему»
Метод проведения торгов
Метод проведения двухэтапных торгов
Метод запроса предложений
Метод конкурентных переговоров
Метод проведения торгов с ограниченнм участием
Метод запроса котировок
Метод закупки из одного источника
яэ <
л л
о
н
(!) X л s л (!) О
S
(1) 00 (!) 13 О
О
о
О =1 о* -1
=1 <
00 IV)
о о со
со
7\
о л
о
-С
(1) о
7\
I
В) <
7\
Рис. 1. Базовые принципы контрактации на рынке государственных заказов
С позиции коммуникативности система принципов контрактного механизма должна рассматриваться как подсистема системы более высокого порядка. Это означает, что контрактный механизм нельзя рассматривать без учета институциональной среды национальной экономики, создающей приоритетные направления удовлетворения общественных потребностей.
Закономерность интегративности означает, что контрактный механизм базируется на следующих системообразующих элементах, которые были выявлены в ходе проведенного исследования мирового опыта: правовом, организационно-управленческом, методологическом.
С точки зрения иерархичности целостность сложной системы проявляется на каждом уровне иерархии. В данном случае, правовая среда, организационно- управленческий и методологический принципы представляют собой также сложные подсистемы. Так, законодательная база контрактного механизма развитых стран представляет собой иерархическую структуру, состоящую из правовых норм разных уровней (федеральные законы, законы субъектов Федерации, местное законодательство и положения государственных контрактов), а организационно-управленческий механизм — многоуровневую систему управления государственным контрактным механизмом.
Закономерность эквифинальности проявляется в предельных возможностях применяемого в данной стране контрактного механизма для обеспечения эффективного удовлетворения общественных потребностей без кардинального изменения контрактного механизма. В условиях постоянного развития общества и, соответственно, изменения общественных потребностей, контрактная система постоянно адаптируется и реформируется. Так, в настоящее время в странах ЕС и США основными направлениями реформ рынка государственных заказов в целях повышения эффективности системы государственных закупок является внедрение и совершенствование системы электронных торгов [2].
Закономерность осуществимости означает, что степень разнообразия контрактной системы должна превышать степень разнообразия управляемой системы, то есть предприятия.
Следовательно, государство для эффективного выполнения государственных заказов должно учитывать все аспекты деятельности предприятия как государственного подрядчика.
Таким образом, рассматривая контрактный механизм как сложную систему, можно констатировать, если нарушается хотя одна из выявленных закономерностей, то контрактный механизм функционирует неэффективно, что приводит к отрицательному синергическому эффекту, который выражается в росте коррупции, неэффективном расходовании бюджетных средств и неудовлетворении общественных потребностей.
С позиции неоклассической и институциональной экономической теории эффективность бюджетных расходов на производство общественных благ определятся предельными нормами производственной трнсформации частных и общественных продуктов в бюджетном плане. В условиях ограниченности ресурсов, чем от меньшего количества частных благ придется отказаться ради производства общественных благ, тем эффективнее их производство. При контрактации и производстве общественных благ по государственным контрактом частными предприятиями необходимым условием минимизации бюджетных расходов на производство общественных благ является создание конкурентной среды среди поставщиков продукции для государственных нужд.
Системообразующие принципы контрактации на российском рынке государственных заказов не реализуются и наблюдаются отрицательные последствия внедрения отдельных элементов этого механизма, в результате общественные блага производятся неэффективно и поглощают ресурсы в расширяющемся масштабе. В этой ситуации предельные нормы производственной трансформации общественных благ отклоняются от оптимальных и увеличиваются. Для оптимизации бюджетных расходов на производство общественных благ необходим: либо выбор иных способов организации их производства; либо реализация базовых принципов контрактного механизма, обеспечивающих формирование квази-рынка, основанного на разделении интересов покупателей и продавцов общественных благ, и создание эффективной конкурентной среды.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Лекции по экономической теории государственного сектора / Аткинсон Э. Б., Стиглиц Дж. Ю. М: Аспект-Пресс, 1995. 652 с.
2. Международный прокьюремент. М, 2003. 458 с.
3. Мюллер Д. Общественный выбор III / Пер. с англ. М.: ГУ ВШЭ, 2007. 1002 с.
4. Федорович В.А. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М: Наука, 2002. 926 с.
5. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 367 с.
УДК 330.47:336.77
Гузикова Л.А., Волкова Н.В.
Информационная экономика и новая парадигма
кредитного рынка
Экономическая реальность формируется и изменяется под действием объективных законов — устойчивых, регулярно повторяющихся объективных причинно-следственных связей и взаимосвязей между наблюдаемыми экономическими процессами и явлениями. Экономические законы действуют независимо от воли и сознания людей, однако, в отличие от законов природы, в экономических законах человек является непременным действующим лицом, привносящим в экономическую систему осознанность действий и субъективизм принимаемых решений.
До второй половины ХХ века большинство экономических процессов достаточно адекватно описывалось моделями неоклассической экономической теории, базис которой составляют законы спроса и предложения, а центральным понятием является рыночное равновесие. Неоклассическая теория предполагает, что субъекты спроса и предложения представляют собой две группы лиц, гомогенных с точки зрения условий хозяйствования, и единственным критерием, которым они руководствуются при принятии решений, является цена.
При таких предположениях убедительно показывается, что, с одной стороны, объективно достигаемое в результате взаимодействия спроса и предложения равновесие не зависит от решений, принимаемых отдельными субъектами
и предпринимаемых ими действий, а, с другой стороны, исходя из соображений рациональности, субъекты рынка принимают именно те решения, которые способствуют установлению равновесия и его поддержанию.
В рамках неоклассической теории практически не нашел отражения наиважнейший фактор, играющий в современной жизни все возрастающую роль. Этот фактор определяет возможности хозяйствующих субъектов принимать рациональные, а потому индивидуально и социально эффективные, как это трактует неоклассическая теория, решения. Таким фактором является информация.
В условиях рыночной экономики хозяйствующие субъекты обладают свободой приятия финансово-экономических решений. Информация при этом определяет степень свободы рыночного поведения. Отсутствие информации не позволяет выявлять и сопоставлять возможные варианты развития событий, порождая неопределенность, и затрудняет оценку вероятности наступления того или иного события, увеличивая риски деятельности и снижая эффективность применения методов управления рисками.
Единственной попыткой учесть в рамках неоклассической теории информационный фактор является так называемая паутинообразная модель, базирующаяся на предположении, что
