CC BY
96
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 5 (186). Экономика. Вып. 25. С. 121-124.
Е. А. Ковалева
положительные и отрицательные эффекты института государственных закупок
Проанализирована эффективность института государственных закупок в российской экономике в аспекте предоставления общественных благ. В рамках данного анализа были выявлены положительные и отрицательные эффекты процесса закупок для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова: институт, институциональная структура, система государственных закупок, государственная политика.
Государственное регулирование экономики является одним из требований современной интеграции и взаимосвязи хозяйствующих субъектов. При соблюдении определённых пропорций в производстве и распределении общественного продукта между отдельными отраслями и регионами оно обеспечивает экономический рост. По мнению С. Кузнеца, экономический рост можно определить как «долгосрочное увеличение производственной способности страны, основанное на техническом прогрессе, на инструментальной идеологической приспособляемости, способное обеспечить население растущим многообразием материальных благ». Экономический рост может обеспечиваться только при соблюдении определённых пропорций между отдельными отраслями и регионами в масштабах всей страны. Решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при развитых институтах государственного регулирования, одним из которых является институт государственных закупок.
Государственные закупки как инструмент экономического регулирования используются государством для привлечения потенциала частного предпринимательства для обеспечения устойчивого экономического роста и решения актуальных социально-экономических задач. Кроме того, государственные закупки используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.
Механизм государственных закупок выстроен таким образом, что в нём превалирующую роль играет государство. В государственных закупках государство выступает как субъект регулирования экономических процессов.
Принципы экономики в управлении государственными закупками вписываются в систему
государственного заказа согласно следующей схеме:
Государственный заказ Г осударственные закупки -4 Государственные поставки
На первом этапе — этапе формирования государственного заказа — создаётся сводный перечень государственного заказа на основе объёмов и номенклатуры государственного спроса, проводимого органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств.
На втором этапе государственный заказ выступает как вид оферты — государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели бюджетных средств в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйствующим субъектам различной формы собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объёмов, ассортимента и т. д.
На третьем этапе заключается государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее оптимально удовлетворяющие государственного заказчика, который в последующем подлежит реализации (исполнению).
Государственные закупки осуществляются для решения общенациональных задач, где главенствует приоритет удовлетворения потребностей общества, реализующийся через выполнение государством своих организационно-хозяйствующих функций. Одной из них является обеспечение поставок товаров, работ или услуг для государственных нужд.
Согласно Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ
(в ред. Федерал. закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ) под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий заказчиков, в том числе для реализации целевых программ.
В экономической теории понятие «государственные нужды» соотносится с понятием «общественные блага».
Создание и предоставление общественных благ сегодня является одной из ключевых задач практически для всех государств мира. Более того, в качестве общественного блага может рассматриваться и само существование института государства, целью которого, согласно институциональной теории, является установление в обществе чётких правил игры и обеспечение их соблюдения всеми жителями той или иной территории.
Общественное благо по своей сути — это один из случаев несовершенства рынка, требующего вмешательства государства. Это вмешательство необходимо из-за неспособности рынка обеспечить размещение ресурсов в соответствии с данными индивидуальными предпочтениями, предполагающими соблюдение суверенитета потребителя. В случае частных благ выбор направлений использования ресурсов зависит от предпочтений индивида.
Создание общественных благ государством уместно лишь в том случае, когда рыночные силы не обеспечивают оптимальных объёмов их финансирования. Но в то же время возможно и недопроизводство частных благ, потребление которых связано с позитивными (положительными) экстерналиями при отсутствии финансирования в виде субсидий из общественного сектора в частный.
Таким образом, финансирование расходов на создание общественных благ, в нашем случае на финансирование обеспечения государственных нужд, должно быть адекватно потребностям в этих благах и положительных экстерналиях, сопряжёнными при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ.
Применение института государственных закупок как финансового рычага воздействия на производство в смешанной экономике является
предпочтительным, однако предполагает, что рыночные институты будут достаточно гибко, оперативно и адекватно реагировать на предлагаемые экономические стимулы.
Таким образом, экономическая теория рассматривает приобретение товаров, работ и услуг для обеспечения общественных нужд как одно из основных направлений деятельности государственного сектора, которое выполняет в смешанной экономике особую задачу по выявлению и реализации способов Парето-оптимального размещения ресурсов.
Следовательно, институт государственных закупок направлен на сглаживание изъянов рынка, которые возникают при использовании ограниченных ресурсов. В частности, нейтрализации воздействия внешних эффектов.
Как уже отмечалось ранее, заключительным этапом государственных закупок является сам процесс заключения контракта и его последующее исполнение. Заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. С другой стороны, история знает немало примеров контрактов между государством и частными лицами (так называемых откупов), в соответствии с которыми эти лица осуществляли сбор налогов, получая данное право за оговорённую в контракте плату.
В институте государственных закупок особое место отводится борьбе с коррупцией. К коррупции можно отнести все виды поведения, где доверенное лицо злоупотребляет своим положением в целях получения выгоды. В области государственных закупок коррупционные отношения строятся вокруг простых схем взаимного обогащения коррумпированных чиновников и недобросовестных поставщиков. Эти отношения реализуются путём манипулирования ценами и процедурами размещения заказов. Несмотря на их простоту применяемых в большинстве коррупционных схем, их массовость и повсеместность приводит к масштабным потерям государства, неэффективному распределению ограниченных ресурсов. Коррупция, носящая систематических характер, увеличивает расходы на осуществление государственных закупок на 20-25 % .
* По данным материала МВФ «Коррупция, государственные инвестиции и экономический рост».
В то же время в условиях контрактации государственных закупок партнёрами общественного сектора становятся предприятия и организации (поставщики), не находящиеся в собственности государства, которые берут на себя плату за часть возложенных на него функций. Наряду с этим внутри самого общественного сектора производства и финансирования общественных благ формируются квазирынки на основе разделения покупателя и поставщика.
При отсутствии контрактации либо квазирынка правительственные агентства вынуждены постоянно совмещать роли представителей потребителей (населения) и производителей (организаций общественного сектора). Между тем эти роли во многом противоречат друг другу. Потребители заинтересованы получить от производителей как можно больше высококачественных услуг по минимальной цене. Непосредственный экономический интерес производителя противоположен: он состоит в том, чтобы, затратив поменьше ресурсов, получить максимальную плату. Агентству, представляющему и те, и другие интересы одновременно, приходится фактически выступать в роли арбитра. Наличие изъянов государства говорит о том, что на такого арбитра не всегда можно полностью положиться.
Институт государственных закупок освобождает государственных заказчиков (правительственных агентов) от представительства интересов производителей, побуждает их сосредоточиться на защите интересов потребителей.
Контрактация и квазирынки способны приносить значительный эффект, как правило, если существует реальная конкуренция между потенциальными поставщиками. Но если конкуренция отсутствует, разделение покупателя и поставщика может свестись к формальности.
Следует иметь в виду, что введение контрактации и квазирынков предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки бывают достаточно высоки. Если поставщик не находится в условиях жёсткой конкуренции, у него нет стимулов к экономии. Хотя институт государственных закупок направлен на развитие конкуренции, зачастую на процедурах участвует либо один участник размещения заказа, либо подставные фирмы.
Ещё одно обстоятельство, критически существенное для принятия решений, касающихся
контрактации и формирования квазирынков,— это способность государственного органа, выступающего в роли заказчика, чётко зафиксировать в контракте требования, относящиеся не только к объёму работ и услуг, но и к качеству предполагаемых результатов, а также к правам конечных потребителей (индивидов). Ведь если можно формально выполнить контракт, игнорируя качественную сторону обслуживания, качество почти наверняка будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства. Последнее, как бы то ни было, вынуждено реагировать на претензии избирателей, а независимый поставщик обязан, вообще говоря, выполнять лишь те требования, которые ясно сформулированы в заключённом контракте. Если поставщик уменьшает свои издержки за счёт снижения качества, ему нельзя поставить это в вину, т. к. он не вступает в противоречие с контрактом.
Кроме того, необходимо уделять внимание и на такие проблемы, как планирование в качестве одного из элементов механизма государственных закупок. При заключении контрактов субъекты контрактных отношений (заказчик и поставщик) сталкиваются с проблемой неопределённости. Не всегда удаётся точно прогнозировать предстоящий в будущем объём работы и величину затрат. Если конкуренция между потенциальными поставщиками слаба, велика вероятность, что заказчику будет навязан контракт, расточительный относительно использования общественных средств. Если же конкуренция интенсивна, не исключено, что наиболее привлекательные для заказчика условия будут предложены поставщиком, склонным занижать истинные размеры предстоящих расходов.
Государственный заказчик несёт ответственность перед избирателями за то, чтобы соответствующая продукция или услуга были поставлены в срок, а затраченные средства не пропали впустую. Но в то же время борьба за заключение контракта с государством на поставку (производство) общественных благ в условиях конкуренции влечёт со стороны исполнителя (производителя) в силу его недобросовестности или просчёта рисков некачественное исполнение или неисполнение вообще данного контракта. В таблице представлены данные об исполнении государственных контрактов в 2006-2009 гг.
Статус исполнения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в 2006-2009 гг., %*
Степень исполнения контракта Запрос котировок Открытый аукцион Открытый конкурс Закупки товаров из единственного источника Открытый аукцион в электронной форме Торги на товарных биржах
Расторгнут 3,62 4,31 4,73 7,22 5,38 9,11
Исполнен 71,34 57,14 62,21 51,86 57,35 74,02
В исполнении 25,03 38,54 33,06 40,92 37,27 16,87
* По данным реестра государственных контрактов, заключённых по итогам размещения государственных заказов Федерального казначейства РФ.
Из таблицы видно, что наиболее эффективным способом организации закупок для государственных нужд, в аспекте его исполнения, является запрос котировок, который согласно закону, ограничен количественно (не более 500 тыс. р. начальной (максимальной) цены контракта).
Таким образом, исходя из вышеизложенного можно выделить следующие положительные эффекты института государственных закупок в трансформируемой экономике: предоставление общественных благ; нейтрализация воздействия внешних эффектов; реализация антимонопольной политики государства; защита интересов потребителей; экономия бюджетных средств; обеспечение доступа различных фирм различных форм собственности к бюджетным ресурсам. Но при этом присутствуют и отрицательные эффекты: трансакционные издержки, ставшие практически неотъемлемой частью всех контрактных отношений, в том числе и контрактных отношений с участием государства; коррупция и оппортунистическое поведение правительственных агентов; не учитываются специфические особенности различных отраслей применения института государственных закупок; отсутствие явного механизма дальнейшего использо-
вания сэкономленных ограниченных ресурсов в ходе реализации института государственных закупок.
Список литературы
1. Афанасьев, М. В. Государственные закупки в рыночной экономике / М. В. Афанасьев, Н. В. Афанасьева, В. А. Кныш. СПб. : СПбГУЭФ, 2004.
2. Капканщиков, С. Г. Государственное регулирование экономики / С. Г. Капканщиков. М. : КноРус, 2006.
3. Смотрицкая, И. И. Экономика государственных закупок / И. И. Смотрицкая. М. : Либриком, 2009.
4. Тарасова, С. В. Экономическая теория благосостояния / С. В. Тарасова. М. : Юнити-Дана, 2001.
5. Щербаков, В. В. Варила, варила... этому дала, а этому... функциональный ресурс логистики в организации государственных закупок инвестиционных товаров / В. В. Щербаков, М. В. Афанасьев // Рос. предпринимательство. 2004. № 11. С. 33-38.
6. Якобсон, Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов : учеб. для вузов / Л. И. Якобсон. М. : Аспект пресс, 2006.
