CC BY
58
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
О. В. Анчишкина
УДК: 334 001:10.24411/2071-6435-2019-10068
Институциональное своеобразие контрактных отношений в контексте сделок «государство для государства» (G2G)
В статье представлены результаты исследования институциональной среды, в которой сделки заключаются между организациями сектора государственного управления в процессе исполнения возложенных на них публичных обязательств и полномочий. Указанные сделки формируют особый сегмент государственных закупок, в котором взаимодействия осуществляются в режиме «государство для государства» (020). Оценен масштаб и ключевые показатели сегмента 020, исследованы специфика контрактных отношений и особенности институтов внутренней контрактации: торгов, конкуренции, цены, штрафных санкций и ряда иных. Выявлено многоаспектное экономическое содержание сделок 020 и их специфическое влияние на бюджетную систему, экономику в целом. Сделан вывод о том, что в исследуемом экономическом феномене проявляется вероятностная, но ведущая динамика трансформации экономических институтов.
Ключевые слова: контрактные отношения, госзаказ, госзакупки, контракт, сделка, экономический институт, бюджетная система, заказчик, поставщик, торги, цена, транзакционные издержки, государственный сектор экономики
Введение
Под контрактными отношениями понимаются взаимодействия агентов сферы закупок товаров, работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Экономическая деятельность в указанной сфере подпадает под действие Федерального закона Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и реализующих его нормативных правовых актов.
Контрактная система имеет сложное внутреннее устройство. Ее институциональная среда, понимаемая как совокупность правил и внешнего механизма принуждения агентов к исполнению этих правил [8, с. 23], выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между субъектами контрактных отношений [9, с. 17], имеет непростую, напряженную архитектонику. Эмпирические
© О. В. Анчишкина, 2019
исследования показывают, что в зависимости от ряда факторов многообразные участники контрактных отношений придерживаются различных моделей взаимодействия и рыночного поведения, дифференцируя контрактное пространство на специфические сегменты [2; 3]. При этом в российских контрактных отношениях был выявлен сегмент, который, по меньшей мере, неизвестен специалистам, работающим в публичных закупках иных стран [15]. Речь идет о сделках, заключаемых в режиме «государство для государства» (G2G) и представляющих собой внутреннюю контрактацию в периметре государственного управления.
Традиционно при обеспечении публичных нужд отношения между агентами понимаются как «бизнес для государства», «бизнес для общества» — Business to Government (B2G), Business to Public (B2P). С точки зрения субъектов контрактных отношений это означает, что в качестве поставщиков в госзакупках работают два типа организаций: частный бизнес и бизнес с государственным участием. В категориях российских норм права структура поставщиков в публичных закупках сегментируется на частный сектор и расширенный госсектор [3]. Конкретное распределение зависит от специфики национального законодательства. К примеру, в ЕС обеспечение нужд общества в стандартных товарах, производимых неспециально и обращающихся на открытых коммерческих рынках, идет за счет контрактов с частными фирмами [16], а оказание услуг коммунальной инфраструктуры — по отдельным правилам с частными фирмами и компаниями с государственным участием [17].
В моделях B2G или B2P взаимодействия реализуются на принципах свободы договора между публично-правовыми образованиями и хозяйствующими на рынке фирмами и частными лицами. Государство, которое преднамеренно воздерживается от перехвата производственных, дистрибуторских и иных предпринимательских функций бизнеса, заключает контракты на обеспечение публичных нужд на взаимовыгодных для заказчиков и фирм условиях. Тот факт, что стороны сделки занимают различные позиции в общественном разделении труда, способствует торгу и согласованию требований, естественному при заключении договора.
В российской контрактной системе выявлен особый режим совершения сделок с целью обеспечения публичных нужд — «государство для государства» (G2G). Этот формат вносит ощутимый вклад в институциональное своеобразие отечественной сферы государственных закупок [5]. В модели G2G государство, в лице уполномоченных юридических лиц, само у себя заказывает продукцию и само себе поставляет посредством заключения контрактов между министерствами, агентствами, департаментами органов власти, администрациями, казенными учреждениями и иными заказчиками, работающими по нормам Федерального закона № 44-ФЗ. Совокупность сделок в режиме «государство для государства», привносящих существенное институциональное своеобразие в контрактную систему, назовем также сегмент G2G.
Масштаб и место сделок G2G в контрактной системе Российской Федерации
Около 65% заказчиков и 8% поставщиков, работающих на рынке госзакупок, заключают сделки G2G. В год между организациями сектора госуправления заключается 360—400 тысяч перекрестных, фактически внутренних контрактов стоимостью 550—670 млрд рублей. Масштаб сегмента G2G равен 10—12% количества и 9—13% стоимости госзаказа.
Глубину сегментации контрактной системы иллюстрируют данные таблицы 1.
Таблица 1
Основные контрактные показатели по категории поставщиков
Категория поставщиков Количество организаций с уникальным идентификационным номером налогоплательщика, тыс. единиц. Количество контрактов, тыс. единиц. Стоимость контрактов, млрд рублей
Частный сектор 262 2508 2 508
Госсектор 22 381 381
Расширенный госсектор 12 541 541
Источник: здесь и далее в таблице [6], данные за 2016-2017 годы, в среднем за период
Анализ показал, что распределение товарных рынков между частным, государственным и расширенным государственным секторами носит весьма причудливый характер и не может быть исчерпывающе объяснено «провалами рынка»: предположением о том, что, возможно, поставщики госсектора берут на себя обязательства по обеспечению нужд общества, от которых отказывается бизнес — частный и государственный. Либо допущением, что контрактные связи бизнеса по этапам продуктовой цепочки отличались бы столь высокими транзакционными издержками, что финальная стоимость продукта стала бы экономически невыгодной бюджетной системе. Иными словами, допущением, что затраты на управление сделкой превосходили бы расходы на управление издержками производства.
Прежде всего, сделки в режиме 020 совершаются на 84 из 88 продуктовых рынков, классификация которых проведена по кодам ОКПД2. Сектор 020 не сформировался лишь в четырех видах экономической деятельности: в поставках металлических руд (код 07) и табачных изделий (код 12), оказании услуг в области добычи полезных ископаемых (код 09) и проведении азартных игр (код 92), на которые не распространяется госзаказ. На всех остальных рынках, как слабых, так и сильных, в качестве поставщиков работают организации сектора госуправления (поставщики 020).
Иными словами, при обеспечении государственных нужд взаимодействия в режиме «государство для государства» идут повсеместно. В среднем по продуктовым рынкам госзаказа доля поставщиков 020 (по стоимости привлекаемых
ими контрактов) составляет 15%, частного бизнеса — 69%, предприятий с государственным участием — 16%.
Обнаружилось, что на рынках продукции четырнадцати классов ОКПД2, емкостью порядка 400 млрд рублей, работают поставщики всех трех секторов, и ни один из них не демонстрирует монопольных преимуществ (рисунок 1).
Услуги экстерр. организаций ^^^^^^^^^^^^^^^^ Услуги в области здравоохранения
Услуги в области образования ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ Госуправление и безопасность Архитектура и инженерно-технического... ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^
Услуги телекоммуникационные ^^^^^^^^^^^^^^^^ Услуги в области теле- и радиовещания ^^^^^^^^^^^^^^^ Кино-, видео- и ТВ программы, звукозаписи ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ Временное проживание Складирование и вспомогательный. ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ Воздушный и космический транспорт
Водный транспорт ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ Сух. и трубопроводн. транспорт Оптовая торговля, кроме авто- и мотоцикл
I I I I I I I-
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
расширенный госсектор ■ госсектор ■ бизнес
Рисунок 1.
Ситуация на рынках со значимым присутствием всех трех категорий поставщиков: G2G, расширенного госсектора и бизнеса Источник: [6], данные за 2016—2017 годы, в среднем за период
Сопоставим ситуацию между поставщиками G2G и частным бизнесом. Организации сектора госуправления ведут коммерческую деятельность на рынках услуг по оптовой торговле (30% рынка госзаказа занимают поставщики G2G и 59%-частный бизнес), а также складированию, хранению и обработке грузов, навигационному обеспечению, предварительному заказу билетов, а также в иных видах посреднических и логистических сервисов (31% и 58% соответственно). Поставщики G2G работают в сфере предоставления мест для временного проживания: услуги гостиниц, временного жилья, общежитий, домиков для отдыха, кемпингов, дач, лагерей отдыха и иных подобных сервисов (33% у поставщиков G2G и 53% у частного бизнеса). Кроме того, поставщики G2G оказывают услуги по железнодорожной перевозке пассажиров в междугороднем и международном сообщении, перевозке грузов железнодорожным транспортом, по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, внутригородским и пригородным пассажирским перевозкам и иные (24% и 49% соответственно). Существенная доля госсектора в выполнении заказов в области водного (12% и 61%) и воздушного транспорта (27% и 26%). Во всех перечисленных видах экономической деятельности хозяйственную активность агентов могут регулировать и регулируют рыночные сигналы, так что говорить о недостаточности рынка (англ. market failure) в отношении данных сфер экономики было бы странным.
Все три сектора оказывают услуги образования и здравоохранения, работают в сфере СМИ и коммуникаций. На рынке услуг в области теле- и радиовещания доля 020-поставщиков составляет 47%. Также половина информационной продукции производится «государством для государства».
Вопреки ожиданиям, госсектор не доминирует, а напротив, имеет долю меньшую, чем частный бизнес, в области услуг государственного управления и обеспечения военной безопасности, а также обязательного социального обеспечения: 39% рынка занимают поставщики 020 и 51% — частный бизнес.
Важно, что государство не только за нимает серьезные позиции на рынках, указанных на рисунке 1,но иудерживает это положениевусловиях наличия работающих альтернативных агентов — частного и государственного бизнеса. Емкость соответствующих товарных рынков госзаказа отличает широкий диапазон значений: совокупная стоимость закупленных по госзаказу услуг оптовой торговли сосесесмет э° млрд рублэ0, уалутсо сксадированию и вспомогательным транспортнынуссуээм н-88 вотвд рубмт^усл^и штоиниу о индго аременного проживание — 6 нсцал рублей. Однако номенкиог^а услзс ктнтона, по госзаказу сделки згнэиочаюсся на ехоуные лдюноеты закумтк. Наданном оТстоятельстве построенымеханизюы типосыо нонтеаютов, оГоснсвешга НМЦК, ноэмирования и иные. Здтвс юаимоденссвдя.Иными олоалми, сегмент
020 сфорэгаросолая и раесивтется, конкурируя с бизнесом «за место» в госзаказе.
На рынкот 15 эоассовпроеусдио (рисунок Н) , ем^отые» о 647,3 мщц рублей, поставщика ОСО танимаюи «якорюоге» позицси (с^т" 30%и выше).
Оптовая торговля Складирование и вспомогательные транспортные Розничная торговля Временное проживание Научные исследования и экспериментальные...
Услуги в области образования Услуги экстерр. организаций Госуправление, безопасность Водоснабжение, очистка воды Услуги в области здравоохранения Услуги в области теле- и радиовещания Ликвидация последствий загрязнений,...
Услуги консультирования Сбор и обработка сточных вод Услучи почтовые и курьерские
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Рисунок2.
Рынкис присутствием поставщиков020 неболее30% Источник: [5], данные за 2016-2017 года, в среднем за период
Отметим, что в почтовом и курьерском бизнесе поставщикам 020 принадлежит 90% рынка, что, вероятно, связано с монопольным положением ФГУБ «Почта России» (объем поставок для государственных нужд — 21,5 млрд рублей) и Государственной фельдъегерской службой Российской Федерации (объем
поставок для государственных нужд — 105,5 млн рублей).
Доля G2G-поставщиков на рынке услуг по сбору и обработке сточных вод составляет 10,4 млрд рублей, или 76% госзаказа. Доля G2G-поставщиков в оказании услуг по рекультивации и утилизации отходов составляет 5,4 млрд рублей, или 68% госзаказа, по очистке воды и водоснабжению — 8,7 млрд рублей, или 39% госзаказа, по утилизации отходов — 2,3 млрд рублей, или 74% госзаказа.
Вызывает вопросы 66-процентная доля G2G-поставщиков на рынке консультирования и управления предприятием и услуг головных офисов (код 70 ОКПД2). Если государство — наиболее компетентный, профессиональный и востребованный агент в данной сфере, то отсутствуют основания для внутренней, перекрестной контрактации организаций сектора госуправления. Трансфер знаний может идти посредством управления кадровыми ресурсами без контрактного (многоканального, дублирующего) бюджетного финансирования. В конечном счете, пользуясь созданным экономической наукой аналитическим аппаратом [18; 19], можно утверждать, что иерархия как раз и составляет конкурентное преимущество «государственной корпорации».
Особенности контрактных отношений в сегменте G2G и их последствия для институтов конкуренции, санкций и цены
Контрактные отношения в сегменте G2G, а соответственно их институциональное оформление имеют серьезную специфику. Выявлено, что организации госсектора заключают контракты друг с другом по процедурам, которые позволяют поставщикам G2G избегать прямой конкуренции с иными участниками [3]. С учетом закупок у единственного поставщика и несостоявшихся торгов, 87% по количеству и 80% по стоимости контрактов в сегменте G2G заключается с безальтернативными поставщиками, вне конкуренции.
Во-первых, при внутренней контрактации реже проводятся аукционы. Доля электронного аукциона — 21% по количеству и 30% по стоимости G2G-контракгов, что в два-три раза ниже, чем по госзаказу, где показатели составляют 58% и 60% соответственно. Во-вторых, больше доля закупок у единственного поставщика: 70% по количеству и 55% по стоимости контрактов, что более чем в два раза выше, чем в целом по госзаказу (29% и 25% соответственно). В-третьих, 58% по количеству и 55% по стоимости 020-контрактов, размещаемых на торгах, заключаются по итогам несостоявшихся процедур отбора (квазиторгов). Либо на торги по каким-то причинам приходит единственный поставщик госсектора, либо к торгам допускается один поставщик госсектора, а предложения от иных участников признаются несоответствующими требованиям заказчика. В госзакупках в целом доля квазиторгов составляет 25% по стоимости и 34—37% по количеству всех контрактов, что в 1,5—2 раза меньше, чем в сделках G2G.
Зафиксированы отличия в поведении и взаимодействии игроков сегмента G2G на этапе исполнения контрактов [3]. Доля контрактов, расторгнутых с поставщиками G2G, составляет 15%, а с частным бизнесом — 8%. В случае выстав-
ления заказчиками штрафных санкций, неустойки оплачивают 39% организаций госсектора и 46% организаций частного бизнеса. При этом поставщики 020 принимают на себя финансовую ответственность не только реже, но и в меньших (в два раза) объемах, чем частный и государственный бизнес.
Данные показатели, как представляется, выявляют факты относительно низкой контрактной дисциплины в сегменте 020 и, возможно, наличия условий для оппортунистического поведения сторон. Главное, они позволяют обоснованно предполагать, что в сегменте 020 действуют особые неформальные правила планирования, заключения и исполнения государственных контрактов. При этом выполняемые субъектами 020 общие формальные нормы не мешают реализации этих специфических режимов.
Проанализируем ценовые стратегии поставщиков 020. Вопрос о ценах особенно важен, поскольку поставщики 020 не локализованы в каких-либо узких продуктовых нишах, а работают повсеместно, на всем рынке госзаказа. И если способы доступа и удержания контроля над государственными контрактами в сегменте 020 специфичны, то можно ожидать и особенностей финансовых отношений.
Одним из основных финансово-экономических показателей функционирования контрактной системы считается снижение начальной максимальной цены контракта (НМЦК) по сравнению с финальной. Конструкция НМЦК имеет серьезные изъяны, поскольку является результатом выполнения обязательных административных процедур, а не поиска наиболее выгодных ценовых предложений посредством маркетинговых исследований, ценовых переговоров, фьючерсных контрактов и иных рыночных инструментов. Между тем есть причина экономического свойства, по которой снижение НМЦК все же можно использовать в качестве содержательного показателя. Дело в том, что в силу обязательных процедурных требований конструкция НМЦК в значительной степени привязана к розничной цене [4]. Государство, напротив— крупный и финансово состоятельный оптовик, движение товара внутри контрактной системы завязано не на финальном потреблении или ретейле, а на иных этапах обращения: крупный опт, стратегическое партнерство, и иных категориях: головной заказчик, инвестор. В этой связи, государство в лице регуляторов и контролеров естественным образом отслеживает снижение НМЦК, поскольку такое снижение сходно дисконтированию и экономии на масштабе.
Если рассматривать ценовые стратегии госсектора и частного бизнеса (рисунки 3 и 4), то между ними видна серьезная разница.
Поставщики госсектора в большей степени, чем частный бизнес, привержены стратегии заключения контрактов по НМЦК, то есть при нулевом снижении цены. Более того, снижение примерно на 3% практически завершает ценовые уступки организаций госсектора друг другу. За границу ценовых скидок в 3% поставщики 020, за редким исключением, не переходят. Как видно на рисунке 3, имеют место единичные случаи заключения контрактов при снижении НМЦК более чем на 10%, при таких значениях кривая плотности распределения ложится на нулевую отметку.
40 35 30 25 20 15 150 05
_
0
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Рисунок 3.
Снижения НМЦК по всем щюцедфам отбора поставщиков, по итогам которых контракт оттоючен о рнетавщиком С2С Примечание: здесь и далее в рисунках ось х — оценка ядерной плотности распределения,
осъ у — етепеиь енижеккя цпны, о пдоцептнх от 0% ВО) дк1ск%(1). Источишь: сексе )1 декее в роскнков [5], донныеза ^ 017 вод, расчетыавтораи М. А. Бонч-
Осмоловского
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Рисунок4.
СниженияНМЦКповсемпроцедурамотборапоставщиков,поитогам которых контрактзаключенс поставщикомчастногосектора
Поставщикибизнес-секторав меньшей степениприверженызаключению контрактовпри нулевомснижениицены,чтовиднопоразницев размерности осей хнарисунках 3и 4. Крометого,нарисунке4имеетсявсплеск кривой на уровне показателей снижения цены в диапазоне 4—6%%. Контракты с частным бизнесом продолжаютзаключаться и при болеесерьезных ценовых уступках вплоть до снижения НМЦК на 70%. После снижения НМЦК более чем на 70% имеютместо лишь единичныеслучаизаключенияконтрактов.
Ценовые стратегии в государственном и частном секторах имеют существенные различия. Сделки 020 преобладающим образом заключаются по ценам, соответствующим или очень близким к НМЦК, то есть по цене, предложенной заказчиками до начала процедур отбора. Обычно начальные цены считаются бюджетом закупки. Сделки 020 тяготеют к тому, чтобы полностью выбрать планируемый бюджет. Такого ценового выигрыша, как с частным бизнесом,
сделки 020 бюджетной системе не приносят.
Если и можно ставить вопрос об общности ценовых закономерностей, то это: высокая доля закупок по НМЦК, взлет кривой на минимальных значениях снижения цены (то есть слева), далее плавное, пологое или стремительное, но обязательно — опускание графика в зоне ощущаемых ценовых скидок (для каждого сегмента они различны). И, наконец, справа — завершающее прилегание кривой к нулевым значениям.
Однако, как было отмечено выше, 87% по количеству и 80% по стоимости контрактов в сегменте 020 заключается с единственным поставщиком, без конкуренции. И хотя нет никаких ограничений к тому, чтобы и единственный поставщик предоставлял ценовую скидку, отдельно были выделены и проанализированы результаты состоявшихся торгов, на которых было два участника и более.
Сопоставление ценовых сигналовв 020 и в частном секторе(рисунки 5, 6) указывает на сущ ест венгые отличияв модеииал гостия частного бизн еса и госпоставщиков в лоргах.
Рисуное 5 .
Снижение осеы ог НМЦК по итогам сееооявшихео торгок, в вонорых победили поставщики госсектора
Рисунокб.
Снижение цены от НМЦК по итогам состоявшихся торгов, в которых победили поставщикичастногосектора
Конкуренция заставляет поставщиков обоих секторов идти на снижение цены, но каждый сектор делает это по-разному. Интересно сравнить отрезки обоих графиков после всплеска нулевых значений и до перехода в демпинг. Эти отрезки можно считать зоной экономически мотивированных и устойчивых контрактных решений. Частный бизнес готов работать в диапазоне снижения цены от 5% до 25%. Для поставщиков госсектора критичным значением становится снижение цены на 8%, после которого их готовность работать падает. При прохождении рубежа в 25% для частного бизнеса и 8% для госсектора обе кривые под несколько различными углами, (но сходным образом) спускаются к нулевым значениям.
Заключение сделок 020 по ценам сравнительно более высоким, чем при контрактации с частным бизнесом, представляется общей закономерностью.
Предметно рассмотрим ситуацию, соответствующую крайне правым отрезкам кривой плотности распределения, то есть ситуацию, когда падение цены по сравнению с НМЦК составило 90% и более. Российские контрактные отношения характеризуются данной своеобразной чертой — институтом нулевых контрактов. При обеспечении публичных нужд заказчики вправе заключать контракты, как по нулевым, так и по отрицательным ценам. Общие итоги представлены в таблице 2.
Таблица 2
Распределение контрактов со снижением цены более чем на 90% по
секторам госзаказа
Категория поставщиков Контракты со снижением цены более чем на 90%
Количество, единиц Доля в процентах
Частный сектор 4443 94,4
Госсектор 72 1,5
Расширенный госсектор 192 4,1
Поставщики 020 не только тяжелее идут на ценовые уступки, но и практически не участвуют в ценовых «авантюрах». Недооценивать такие «авантюры» нельзя. Крайний демпинг вплетен в ткань нормального рыночного поведения, поскольку агрессивные ценовые стратегии могут быть мотивированы практическими вызовами, справляться с которыми необходимо фирмам, желающим удержаться на рынке или расширить присутствие. Продвижение, вывод новых товаров, вход к новым клиентам, вовлечение новых потребительских групп, распродажи, ликвидации и иные экономически просчитанные акции и маркетинговые коммуникации не только имеют право на существование, но способствуют развитию рынков и реализуют естественное многообразие феноменов деловой практики. Но все эти действия — не для госсектора.
К вопросу об интерпретации институциональных особенностей контрактных отношений
Сложная институциональная среда российской экономики стала предметом большого числа исследований, в которых сделаны подлинные научные проры-
вы [10; 11; 13; 14], в том числе в анализе институциональной среды публичных закупок [11]. В общем движении когнитивного процесса изучение контрактных отношений в контексте сделок 020 позволяет зафиксировать ранее неописанные корреляционные и причинно-следственные связи. На основе эмпирического материала и под новым углом рассмотрения — уточнить состав и содержание экономических институтов контрактной системы. Исследование впервые вводимых в научный оборот явлений, к которым относятся контракты 020, приводит к следующим выводам.
1. Внутренние коммерческие сделки между организациями сектора госуправления планируются, заключаются и исполняются без прямого внешнего указания регулятора. Заказчики не находятся под нормативным правовым давлением, которое требовало бы от них действовать в обход традиционных связей В20/В2Р и создавать в госзаказе собственный «административный» сегмент. Конечно, в процессе заключения контрактов между госструктурами идет коммерциализация публичных полномочий — негативный аспект, формирующий условия для проявления коррупционных факторов. Однако массовость и повсеместность сделок 020, исчерпывающая номенклатура свидетельствуют в пользу того, что сделки являются системным ответом государственного организма на вызовы, с которыми столкнулись как органы власти, так и контрактная система и российская экономика в целом. Речь идет о чем-то большем, нежели финансовые злоупотребления. Внутри сфер экономики и государственного управления созданы стимулы для стратегических действий участников контрактной системы.
2. Сделки 020 организуются по процедурам, которые позволяют поставщикам госсектора избегать прямой конкуренции с иными участниками, и заключаются по сравнительно более высоким ценам (меньше снижение НМЦК). В качестве поставщиков организации сектора госуправления предоставляют государству заведомо менее выгодные ценовые предложения. Ситуация невыигрыша сохраняется в процессе исполнения контрактов 020: фиксируются срывы, нарушения, проявления оппортунизма сторон, недисциплинированность. С финансовой точки зрения государство делает выбор не в пользу эффективного агента.
Кроме того, в сегменте «государство для государства» бюджетная система несет повышенные транзакционные издержки, поскольку вынуждена финансировать контрактную систему там, где ее присутствия фактически не требуется: в сегменте 020 превалируют прямые сделки. Затраты на содержание контрактных служб, обучение специалистов и членов закупочных комиссий, исполнение требований к информационным системам, а также иные виды расходов — условно постоянные, маневр управления ими — ограниченный. Оценочно, упущенная выгода бюджетной системы составляет не менее 50—68 млрд рублей, или 1% общего объема ассигнований, направляемых в госзакупки [3].
3. Ввиду того, что финансовая рациональность сделок 020 сомнительная, естественно предположить, что госорганы стихийно прибегают к ним в стремлении решить иные задачи.
Действительно, выявлены устойчивые, повторяющиеся из года в год контракт-
ные пары: заказчик — поставщик [3]. Так, коррелируют полномочия крупнейших заказчиков и виды деятельности крупнейших поставщиков. Между организациями госсектора сформировались государственные производственные цепочки и альянсы в тех отраслях, где российский коммерческий рынок крайне слаб: космическая отрасль, оборонно-промышленный комплекс, машиностроение, научные исследования и разработки, почтовая связь. В ситуации, когда сломаны либо неэффективны механизмы как рыночной, так и внутригосударственной координации, с вероятностью, возникают институты замещения, принимающие дисфункции на себя. Одним из таких институтов, но нашему мнению, стали сделки G2G.
Переход к административно предопределенным контрактным взаимодействиям может рассматриваться как решение, способное обеспечивать проведение промышленной политики и структурных преобразований ряда важнейших секторов экономики в условиях организационной и правовой раздробленности, рыночной и административной дисфункции. Внутренняя контрактация помогает агентам производственных цепочек и альянсов преодолеть имеющуюся информационную асимметрию; сократить расходы на коммуникации и согласования, экономить на предконтрактных проверках и последующем аудите исполнения. Возобновляемые год от года сделки заключаются на условиях компенсации затрат эксклюзивного, утвержденного поставщика (англ. reimbursement contracts). Закупки, в узком смысле, уступают место координации и управлению, стратегическому партнерству, разделению инвестиционных и иных рисков.
Однако устойчивые контрактные связи заказчик-поставщик выявлены также на сильных рынках: в дорожном строительстве, в управлении дорожной и коммунальной инфраструктурой, в услугах по благоустройству территорий, охранном бизнесе, торговом и финансовом посредничестве, организации оборота лекарственных средств и медицинских изделий. В данных секторах экономики относительная изоляция участников сделок G2G от рынка уже не может быть объяснена интересами проведения промышленной политики и государственного управления, «недостаточностью рынка». Вероятно, организации госсектора предпочитают изолироваться в силу иных причин.
Некоторые из них известны. К примеру, учредитель — орган власти — использует контракты G2G, чтобы профинансировать подведомственное учреждение дополнительно к финансированию по госзаданию и субсидии. Реальной потребности в «закупках» у такого органа может и не быть. Также посредством контрактов G2G заказчики передают «своим» подведомственным организациям решение хозяйственных вопросов, тем самым снимая их с себя, выводят своих сотрудников из-под контроля в сфере закупок и усложняют публичный мониторинг ведомственных нужд.
4. Реальное экономическое содержание сделок G2G может быть вариативно. Однако практически все они имеют общую фундаментальную производную. Внутренняя контрактация становится институтом удержания бюджетных средств внутри государственной системы. При сделках G2G активы (в любой форме) оседают на бюджетных счетах и балансах. Даже если поставщики госсектора привлекают
рыночных агентов по субконтрактам, срок пребывания финансовых средств внутри государственной системы максимально удлиняется. Государственная система закрывает хозяйственный цикл, важнейший его элемент — публичные финансы внутри себя, в периметре своего отдельного, административного «рынка».
5. С точки зрения обмена активами, контракты между организациями сектора госуправления — оксюморон: в нормальных условиях передача финансовых средств к их распорядителям происходит вне публичных торгов (их разновидностей: квазиторгов, закупок у единственного поставщика), по иным, неторговым и неконтрактным режимам.
Однако именно контрактация позволяют изменить роль организаций госсектора в модели обеспечения публичных нужд. При совершении сделки G2G происходит уникальная трансформация: внутри государственных структур не только заказываются и производятся блага и продукция, но и происходит потребление. В сделках G2G государство выступает и агентом обеспечения публичных нужд, и конечным потребителем (англ. final user). Речь идет именно о трансформации роли государства в контрактной цепочке, а не об обеспечении ведомственных нужд, или подмене публичных нужд ведомственными.
В контрактных системах B2G / B2P государство, руководствуясь интересами граждан, выходит на товарные рынки и заключает договоры со свободно действующими на собственный страх и риск фирмами (предпринимателями). Те в свою очередь передают созданные на публичные средства блага и продукты обществу, гражданам. Достигается баланс интересов трех сторон: заказчика, поставщика и конечного потребителя, иначе говоря — баланс интересов государства, бизнеса и общества. Обеспечение государственных нужд полагается на сравнительно равновесную и симметричную конструкцию взаимодействия множества агентов. Такая конструкция способствует минимизации экстремальных воздействий, из-за которых возникают финансовые эксцессы, нарушается эффективность и провоцируется фиаско рынка.
Заключение
С институциональной точки зрения, в контексте сделок G2G происходит отказ, как от рыночной, так и от внутригосударственной (иерархической, командно-административной) координации в пользу замещающего их суррогата. В этом институциональном новообразовании организации сектора госуправления совмещают в себе и заказчиков, и поставщиков, и потребителей, одновременно забирая право потребительской оценки и смены потребительских предпочтений у общества, граждан.
Подводя общий итог, отметим, что сделки G2G, открывшиеся как уникальное, но, казалось бы, периферийное, частное явление российских контрактных отношений, в итоги анализа проявили черты, позволяющие отнести их к тенденциям ядра институционального развития. Стихийное, повсеместное и массовое применение заказчиками сделок G2G выражает пока вероятностную, но ведущую динамику трансформации экономических институтов.
Литература
1. Анчишкина О. В., Зубков Э. И., Иванов О. Б., Ларина Т. А., Потёмкин С. А., Смотрицкая И. И., Филиппов А. П., Черных С. И., Шувалов С. С. Институт общественных закупок в современной российской экономике: монография / под редакцией Смотрицкой И. И., Черных С. И. М.: М.: Институт экономики РАН, 2016. 280 с.: ил.
2. Анчишкина О. В. Контрактные основы российской экономики: сфера государственного, муниципального и регулируемого заказа. // Вопросы экономики. 2017. № 11. С. 93-110.
3. Анчишкина О. В. Анализ отношений в государственном секторе контрактной системы России. // Вопросы экономики. 2018. № 10. С. 106126.
4. Анчишкина О. В. Российская модель контрактных отношений и перспективы ее модернизации // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 3. С. 52-69.
5. Анчишкина О. В. Правовые и экономические особенности контрактных отношений как особого института российской экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 3. С. 61-77.
6. Иванов О. Б. Регулируемые закупки и формирование системы контроля за ними в крупных государственных компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Правктика. 2016. № 4. С. 7-29.
7. Единая информационная система в сфере закупок товаров, работ, услуг: URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 10 февраля 2019 года).
8. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория / Под общей редакцией А. А. Аузана. М.: ИНФРА-М. 2005. 447 с.
9. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала.— 1997.— 180 с.
10. Полтерович В. Я. Институциональные ловушки и экономические реформы. ЦЭМИ РАН и РЭШ. Москва, 1998. 42 с.
11. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов. Вопросы экономики. 2008. № 8. C. 108-118
12. Тамбовцев В. Л. Институциональные изменения в российской экономи -ке // Общественные науки и современность. 1999. № 4. С. 44-53.
13. Тамбовцев В. Л. Экономическая теория неформальных институтов. Издательство «РТ-Пресс», 2014. 176 с.
14. ШаститкоА. Е. Новая институциональная экономическая теория.— 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. 591 с.
15. Anchishkina O. «PP: Complexity of Structure and Relations. Power of Procurement Data». / OECD Procurement Week 2018. Paris. 29-31 of October.
http://www.oecd.org/gov/public-procurement/procurement-smes-forum. htm
16. Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0024
17. Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/EC https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1544792149122&uri =CELEX:32014L0025
18. Williamson Oliver E. (1973) Markets and hierarchies: some elementary considerations / Organizational forms and internal efficiency, Vol. 63, No 2, pp 316-325.
19. Williamson Oliver E. (2002) The Theory of the Firm as Governance Structure: From Choice to Contract / Journal of Economic Perspectives, February, pp 2-47.
References
1. Anchishkina O.V., Zubkov E. I., Ivanov O. B., Larina T. A., Potemkin S. A., Sotrytskaya I. I., Filippov A. P., Chernykh S. I., Shuvalov SS. Institute of public procurement in the Russian economy: monograph, M.: Institute of Economics, RAS, 2016, 280 p.(in Russian).
2. Anchishkina O. V. Contract bases of the Russian economy: the sphere of state, municipal and regulated order. Voprosy ekonomiki [Economic issue], 2017. no. 11, pp. 93-110 (in Russian).
3. Anchishkina O. V. Analysis of relations in the public sector of the contract system of Russia Voprosy ekonomiki [Economic issue], 2018, no. 10, pp. 106-126 (in Russian).
4. Anchishkina O. V. Russian model of contractual relations and prospects of modernization ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 3, pp. 52-69 (in Russian).
5. Anchishkina O. V. Legal and economic peculiarities of contractual relations as a special Institute of the Russian economy. Vestnik instituta ekonomiki RRAN [Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences' Bulletin], 2018, no. 3, pp. 61-77 (in Russian).
6. Ivanov O. B. Regulated procurement and the formation of a system of control in large state-owned companies. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 4, pp. 7-29 (in Russian).
7. Unified information system in the field of procurement of goods, works and services. Available at: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (accessed February 10, 2019) (in Russian).
8. Institucional'naya ehkonomika: novaya institucional'naya ehkonomicheskaya
teoriya [Institutional Economics: a new institutional economic theory]. Edited by A. A. Auzan. M.: INFRA-M, 2005, p. 447 (in Russian).
9. North D. Instituty, institucional'nye izmeneniya i funkcionirovanie ehkonomiki [Institutions, institutional changes and functioning of the economy], M.: The Beginning, 1997. 180 p. (in Russian).
10. Polterovich V. Ya. Institucionalnye lovushki i ehkonomicheskie reformy [Institutional traps and economic reforms], CEMI RAS and NES. Moscow, 1998, p. 42 (in Russian).
11. Smotritskaya I.I., Chernykh S. I. Institute of contract relations in the market of state orders. Voprosy ekonomiki [Economic issue], 2008, no. 8, pp. 108—118 (in Russian).
12. Tambov V. L. Institutional changes in the Russian economy. Obshcestvennye nauki isovremennost' [Social Sciences and modernity], 1999, no. 4, pp. 44—53 (in Russian).
13. Tambovtsev V. L. Ekonomicheskaya teoriya neformal'nyh institutov [Economic theory of informal institutions], RT-Press publishing house, 2014. 176 p. (in Russian).
14. Shastitko A. E. Novaya institucional'naya ehkonomicheskaya teoriya [New institutional economic theory], 3rd ed., M.: Faculty of Economics, Moscow state University, TEIs, 2002. 591 p. (in Russian).
15. Anchishkina O.V. «PP: Complexity of Structure and Relations. Power of Procurement Data». OECD Procurement Week 2018. Paris. 29-31 of October. Available at: http://www.oecd.org/gov/public-procurement/procurement-smes-forum.htm (accessed February 10, 2019).
16. Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repeating Directive 2004/18/EC. Available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ TXT/?uri=CELEX:32014L0024 (accessed February 10, 2019).
17. Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repeating Directive 2004/17/EC. Available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1544792149122& uri=CELEX:32014L0025 (accessed February 10, 2019).
18. Williamson Oliver E. (1973) Markets and hierarchies: some elementary considerations / Organizational forms and internal efficiency, vol. 63, no. 2, pp. 316-325.
19. Williamson Oliver E. (2002) the Theory of the Firm as Governance Structure: From Choice to Contract / Journal of Economic Perspectives, February, pp. 2-47.
