CC BY
124
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2015. № 4
М.Н. Марченко, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ
тенденция конституционализации европейского союза
В статье рассматривается тенденция конституционализации в контексте эволюции европейского общества и становления Европейского союза, что прослеживается во всех общеевропейских основополагающих договорных актах. Отмечается ключевая роль в процессе конституционализации Европейского суда справедливости.
Ключевые слова: Европейский союз, конституционализм, конституцио-нализация, договорные акты, Европейский суд справедливости.
This article examines trends of constitutionalization in the context of the evolution of European society and the formation of the European Union, which can be traced in all pan -European basic treaty acts. It notes the key role in this process ofconstitutionalisation of the European Court of Justice.
Keywords: European Union, constitutionalism, constitutionalization, contractual acts, European Court of Justice.
Прежде чем говорить о тенденции конституционализации Европейского союза, ассоциирующейся с такой его чертой и особенностью, как конституционализм, необходимо, как представляется, во избежание недомолвок и неточностей в процессе рассмотрения данной тенденции сначала определиться с тем, какой смысл вкладывается в «конституционализацию» и «конституционализм».
В отечественной литературе конституционализм трактуется двояко. А именно: а) в виде «теории конституции как таковой, истории и практики конституционного строительства в той или иной стране, группе стран, мировом сообществе в целом»; и б) в виде «целостной системы знаний о фундаментальных общечеловеческих политико-правовых ценностях, находящих свое выражение в демократических конституциях и демократической конституционной теории, их содержании, формах, методах и степени реализации»1.
Конституционализация при этом рассматривается в виде процесса последовательного усиления и внедрения в поры общества, госу-
1 Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 440.
дарства и надгосударственного образования такого присущего им на определенном этапе развития человеческой цивилизации свойства, как конституционализм2.
В западной юридической литературе3 конституционализация, независимо от того, рассматривается ли она в виде тенденции Европейского союза или в ином ракурсе, неизменно трактуется как сложный, многомерный процесс, включающий в себя: а) разработку и принятие основополагающего акта, именуемого конституцией; б) «внедрение» содержащихся в нем положений во все поры Евросоюза и формируемых на его основе систем; и в) обеспечение приоритета конституционных положений перед всеми иными правовыми установлениями и строгого соблюдения их в повседневной деятельности надгосудар-ственных и национальных органов и организаций государств-членов4.
При рассмотрении тенденции конституционализации Евросоюза западные исследователи не без оснований обращают особое внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, на то, что процесс конституционализации Союза возник и осуществляется не сам по себе, отдельно от аналогичных процессов, происходящих в мире, а в их контексте и под их определенным влиянием. При этом, наделяя конституционными признаками не только суверенные государства, как это традиционно сложилось, но и другие негосударственные, надгосударственные и международные образования, в частности Всемирную торговую организацию (ВТО)5, авторы рассматривают «европейскую конституционализацию», с одной стороны, как «важную стадию на пути к будущему мировому политически конституированному сообществу»6, а с другой — как важное средство «конституционного обеспечения» процесса развития современного капитализма7.
Во-вторых, на то, что для Союза эта тенденция далеко не новая, а скорее «традиционная», свойственная всем прежним и, по всей вероятности, будущим этапам развития данного надгосударственного образования и образуемых на его основе систем.
Чтобы убедиться в этом, достаточно напомнить, что идея разработки и принятия акта конституционного уровня в прямой или косвенной форме неоднократно возникала еще на ранних стадиях раз-
2 Современный конституционализм: вызовы и перспективы / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2014.
3 Bellaty R. Political Constitutionalism: A Republican Defence of Constitutionality of Democracy. Cambr., 2007.
4 Cass D. The Constitutionalization of the World Trade Organization. Legitimacy, Democracy and Community in the international Trading System. Oxford, 2005. P. 28-32.
5 European Constitutionalism beyond the State / Ed. by Y. Weiler, M. Wind. Cambr., 2003.
6 Habermas Y. The Crisis of the European Union. Response. L., 2012. P. 2.
7 Nicol D. The Constitutional Protection of Capitalism. Oxford, 2010.
вития Европейского сообщества и многократно повторялась на всех последующих (вплоть до современного) этапах его эволюции.
Наряду с постулированием идеи конституционализации Европейского сообщества и формируемых им систем, правящими кругами данного надгосударственного объединения одновременно предпринимались попытки ее реализации.
Одними из первых среди них несомненно были решения Европейского суда справедливости в 60-е гг. XX в. о создании Европейским сообществом «нового правового порядка», который фактически рассматривался как конституционный правопорядок, и об объявлении в последующих решениях учредительных договорных актов, лежащих в основе образования и функционирования Европейского сообщества, «конституционной хартией»8.
Тенденция конституционализации Европейского сообщества, а с начала 90-х гг. — и Европейского союза, в той или иной мере прослеживается во всех общеевропейских основополагающих договорных актах9.
Однако в наиболее яркой и открытой форме она проявилась в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы (Treaty establishing а Constitution for Europe), принятие которого, как известно, окончилось неудачей в 2004 г.10
В проекте Конституции, состоящей из трех частей под названием «Конституционное устройство», «Сфера политики и реализация мероприятий Союза» и «Общие и заключительные положения», предусматривались такие разделы, которые касались: определения названия (Европейский союз, Европейское сообщество, Объединенная Европа или Соединенные Штаты Европы), статуса и целей искомого надгосударственного образования; гражданства Союза и основных прав граждан; компетенции и сферы деятельности Союза; институтов, финансов и «демократической жизни Союза»; «сфер политики и реализации мероприятий Союза»; деятельности Союза на мировой арене; и др.
В числе ценностей, которые призваны защищать Союз, в проекте Конституции (ст. 2) перечислялись такие, как человеческое достоинство, основные права, «демократия, правовое государство, терпимость, уважение обязательств и международного права». А в качестве главных целей устанавливались и закреплялись такие, как: защита
8 Case 6/64 Costa v. ENEL (1964) // ECR 585, at p. 593; The European Constitution and National Constitutions. Ratification and Beyond / Ed. by A. Abbi, J. Ziller. L., 2007. P. 6-7.
9 Roney A. EC / EU Fact Book. A Complete Guide. L., 2000. P. 11-26.
10 Preparing the European Union for the Future? Necessary Revisions of Primary Law after the Non-Ratification of the Treaty Establishing a Constitution for Europe / Ed. by H. Koeck, M. Karollus. Vienna, 2008. P. VI-XI.
«общих ценностей, интересов и независимости Союза»; содействие «экономическому и социальному сплочению»; укрепление внутреннего рынка, а также экономического и валютного союза; «поощрение технологического и научного прогресса»; «создание пространства свободы, безопасности и правосудия»; развитие общей внешней политики и политики безопасности; и др.11
В проекте Конституции (ст. 4) указывалось также на «ясно выраженное признание правосубъектности» за Союзом и закреплялся принцип открытости Союза для всех европейских государств, «разделяющих его ценности и желающих участвовать в их совместном осуществлении, строго соблюдающих основные права и признающих правила, регулирующие функционирование Союза»12.
Неудача с принятием «Конституции для Европы» отнюдь не затормозила процесс конституционализации Евросоюза, не ослабила одноименной тенденции в его развитии и повседневном функционировании. Скорее наоборот, еще больше активизировала стремление европейской правящей «элиты» к принятию в конечном счете, если не конституции в общепринятом смысле как основного закона жизни Европейского сообщества, то хотя бы ее временного заменителя, подобия конституции, иными словами — ее суррогата.
Об этом свидетельствуют, в частности, многочисленные исследования, проводимые в последние годы в данной области, а также официальные и полуофициальные доклады, посвященные данной теме, наподобие «генерального доклада» под названием «О готовности Европейского союза к вызовам третьего миллениума: от Договора, учреждающего Конституцию для Европы, к Лиссабонскому договору»13. В них не только анализируются те просчеты, которые были допущены во время проведения референдумов по Договору в каждом государстве-члене, но и рассматриваются проблемы и противоречия, в основном в социально-политической и правовой сферах, с которыми сталкивалось в этот период каждое государство—член Европейского союза.
Для Дании, например, в этот период среди проблем, которые требовали с ее точки зрения дополнительного изучения и разрешения, были вопросы, связанные с нарушением принципа транспарентности при принятии решений на союзном уровне, а также вопросы, касающиеся охраны окружающей среды14. Для Бельгии это были, в
11 Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Ст. 1,2 // Россия и Европейский союз: документы и материалы / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2005. С. 546, 547.
12 Там же. Ст. 3.
13 Burca G. Preparing the European Union for the Challenges of the Third Millenium: From the TECE to the Lisbon Treaty // Preparing the European Union for the Future? Necessary Revisions... P. 385-399.
14 Ibid. P. 399.
частности, вопросы, связанные с устранением противоречий национального законодательства, касающегося государственной службы, согласно которому некоторые государственные должности могут занимать только бельгийские граждане, с положениями Договора, учреждающего Конституцию для Европы, где закреплялся принцип свободного в пределах Европейского союза перемещения рабочей силы.
С аналогичными и иными проблемами в ходе подготовки и проведения референдумов по европейской Конституции сталкивались и другие государства—члены15. Многие из этих проблем, как показывает анализ, были в той или иной мере разрешены и частично или полностью учтены на последующем этапе конституционализации Евросоюза и его правовой системы, ассоциирующимся с процессом подготовки и принятия Лиссабонского договора.
Успешное решение ряда конституционных проблем Европейского союза несомненно способствовало развитию его конституци-онализации на данном этапе развития Европейского сообщества. Но одновременно оно реанимировало и критические взгляды у некоторой части пессимистически настроенного по отношению к Евросоюзу и процессу его конституционализации общества.
При этом спектр критических суждений и споров был весьма широк и разнообразен.
С одной стороны, академические и политико-практические по своему характеру дискуссии велись по поводу понятия и содержания осуществляемой Европейским союзом «конституционной политики». В частности, споры вызывал вопрос относительно того, можно ли «конституционную политику», проводимую в объединенной Европе, рассматривать в виде одного из «аспектов правотворческой деятельности судебной власти». Или же ее следует трактовать гораздо шире, как это имеет место «во многих современных демократиях, воспринявших американскую модель»16.
А с другой стороны, во время дискуссии о конституционализа-ции Европейского союза и формируемых им систем вопросы ставились не только и даже не столько относительно проводимой Союзом «конституционной политики», сколько относительно необходимости вообще этого процесса, так же как и необходимости для объединенной Европы самой конституции.
Вопросы ставились таким образом: «Нуждается ли объединенная Европа в своей особой конституции?». И дальше в связи с про-
15 Ibid. P. 398-401.
16 Castiglione D. et al. Constitutional Politics in the European Union. The Convention Moment and its Aftermath. N.Y., 2007. P. 12.
валом попытки принятия Конституции Европейского союза в 2004 г.: «Имеет ли место только конституционный кризис или же это — кризис самой Европы в целом?»17.
Ответы на эти и им подобные вопросы в научных исследованиях давались далеко не однозначные: как положительные, так и отрицательные.
Различные суждения относительно процесса европейской кон-ституционализации были высказаны также в многочисленных комментариях «заменителя» Конституции Европейского союза — Лиссабонского договора.
Оценивая его с конституционно-правовых позиций, под углом зрения процесса конституционализации Евросоюза, исследователи приходят к довольно противоречивым выводам.
В то время как «конституционалисты-скептики» считают Лиссабонский договор «шагом назад» по сравнению с Договором, учреждающим Конституцию для Европы, поскольку в нем отсутствуют «символы европейского конституционализма» (гимн, флаг, торжественные праздники и т.п.), из названия Договора опущена фраза «Конституционный договор» и т.д. И вообще, если то, что в Договоре, по их мнению, нет даже «признаков присутствия конституционной концепции», он должен «на самом общем уровне» рассматриваться «в традициях Маастрихта, Амстердама и Ниццы» как обычный «реформистский» Договор, но никак не конституциализирующий Евросоюз и его правовую систему договорный акт18.
Иного взгляда на характер Лиссабонского договора придержи -ваются «конституционалисты-оптимисты», или «конституционалисты-идеалисты», как еще их называют в западной литературе19.
Данный договор, по их мнению, следует считать конституционным, поскольку в нем есть признаки и атрибуты акта, с помощью которого устанавливается и закрепляется «европейская конституционная демократия»20. Это: подтверждение приоритета европейского наднационального права по ряду сфер и положений по отношению к национальному; признание в новой редакции Хартии Европейского союза об основных правах, принятой еще в 2000 г.; признание за Евросоюзом правосубъектности; учреждение поста президента и министра иностранных дел; и др21.
17 Ibid. P. 22, 251-253.
18 Chalmers D., Monti G. European Union. Text and Materials. Updating Supplement. Cambr., 2008. P. 5.
19 Euro-skepticism. A Reader / Ed by R. Tiersky. Oxford, 2001.
20 Burca G. Op. cit. P. 391-394; Chalmers D, Monti G. Op. cit. P. 5-6.
21 Treaty of Lisbon. Amendments to the Treaty on European Union and to the Treaty Establishing the European Community // Official Journal of the European Union. 2007. 17 Dec.
Наличие разных мнений относительно характера Лиссабонского договора свидетельствует, помимо всего прочего, о его сложности, противоречивости и неоднозначности как акта, призванного, по мнению некоторых экспертов, выполнять функции «договорной конституции» или хотя бы в некоторой степени способствовать дальнейшему развитию процесса конституционализации Европейского союза.
Однако, несмотря на различные оценки данного Договора и различные мнения по поводу его конституционности, вполне очевидным является то, что в пределах Евросоюза и его права процесс кон-ституционализации, а вместе с ним и соответствующая тенденция эволюции данных явлений, не только сохраняются, но и развивают-ся22. Хотя на этом пути — на пути конституционализации Евросоюза и общеевропейского наднационального права и правопорядка, на пути их трансформации от внутригосударственного, а главное — на пути легитимации конституционного правопорядка в Евросоюзе, как свидетельствует политико-правовая и «околоконституционная» практика данного надгосударственного объединения, существует немало трудностей, а также теоретически и практически значимых проблем23.
При этом дело заключается не только и даже не столько в проблемах, связанных с принятием заменителя Конституции Евросоюза — Лиссабонского договора, заблокированного изначально в 2008 г. на референдуме в Ирландии, сколько в самой конституции, «прилаживаемой» не к традиционному внутригосударственному, а к надгосу-дарственному правопорядку.
Весьма дискуссионными при этом как изначально были, так и остаются на обозримое будущее, в частности, вопросы, касающиеся «корректировки» традиционного представления о самом феномене, именуемом конституцией, применительно к надгосударственному образованию, ее легитимности, юридической природе24, характере и социально-политической значимости для Европейского союза.
Один из ключевых вопросов при этом состоит в том, можно ли оперировать применительно к Евросоюзу или любой иной над-государственной структуре издавна сложившимся и устоявшимся в пределах национальных государств понятием конституции или же следует отказаться от него и выработать новое понятие?
Однозначного ответа на этот вопрос у исследователей, занимающихся данной проблемой, нет. Соответственно, если нет одинаково-
22 McAllisterR. European Union. An Historical and Political Survey. N.Y., 2010. P. 231—
242.
23 Constitution Making and Democratic Legitimacy / Ed. by E. Eriksen, J. Fossum, A. Menendez // ARENA Report. 2002. № 5. P. 81-85.
24 Christiansen Th., Reh Ch. Constitutionalizing the European Union. N.Y., 2009. P. 261273.
го понимания того, что есть конституция, то не может быть и общего представления о конституционных основах того или иного государственного или надгосударственного объединения, включая Евросоюз, поскольку эти понятия, как и сами явления, неразрывно связаны друг с другом и взаимно друг друга дополняют.
Решая вопрос о понятии, юридической природе и характере конституционного акта применительно к Европейскому союзу, мы тем самым одновременно отвечаем на вопросы, касающиеся юридической природы, характера и легитимности его конституционных основ. И наоборот.
Исходя из традиционного понимания конституции как основного закона государства, при анализе конституционных основ Евросоюза мы неизбежно столкнемся с тем, что в нарушение элементарной логики вынуждены будем оперировать понятием конституции, сложившимся в условиях и отражающим специфику одной внутригосударственной среды, в совершенно иной — надгосударственной и наднациональной среде.
Такой механистический подход к анализу и решению искомой проблемы заведомо не может дать адекватного ответа на поставленный вопрос. Ибо Европейский союз, в отличие от государств-членов, имеющих каждое в отдельности свою конституцию — Основной закон, самостоятельно не обладает ни суверенитетом, ни теми формами организации публичной власти, которые опосредуются и защищаются конституционными актами в каждом государстве.
И хотя официальные представители Евросоюза, отмечают аналитики, нередко претендуют на самостоятельность и независимость его политической власти, но эти претензии «никогда не были полностью легитимизированы»25. В силу этого в правовой теории и юридической практике постоянно возникали и возникают до сих пор нескончаемые споры относительно полной легитимности как политической власти, так и институциональной системы, через которую эта власть осущест-вляется26.
Понимая уязвимость и, соответственно, бесперспективность использования традиционного представления о конституции как Основном законе государства применительно к Европейскому союзу, многие авторы пошли по пути «конструирования» его нового понятия.
В качестве исходных положений при этом используются и развиваются следующие тезисы.
Во-первых, тезис о том, что конституция — это не ограниченное внутригосударственной сферой, своего рода особое, локальное явле-
25 European Constitutionalism beyond the State. P. 28-29; Constitution Making and Democratic Legitimacy. P. 80-83.
26 Constitution Making and Democratic Legitimacy. P. 81.
ние и понятие, а универсальный феномен, присущий как государству, так и межгосударственным и надгосударственным образованиям.
Ссылаясь на протекающие в современном мире объективные процессы глобализации и регионализации, неизбежно затрагивающие не только сферу экономики, политики, идеологии и финансов, но и сферу права, ряд исследователей соответственно развивают идеи не только национального, но и «постнационального» — регионального (в том числе общеевропейского) и глобального конституционализма27.
Более того, параллельно с этим со ссылкой на те же процессы, ведущие, по мнению авторов, к неизбежному «угасанию» государственного суверенитета и изживанию концепции Конституции как акта, обладающего высшей юридической силой, в западной литературе развиваются и более радикальные идеи, сводящиеся в конечном счете к утверждению о постепенной утрате по мере развития глобализации и регионализации — академической и практической значимости любого национального и наднационального конституционного акта.
Уже сейчас, рассуждают аналитики, когда «национальные, наднациональные, международные и региональные правовые структуры переплетаются и проникают друг в друга, все меньше остается места для концепции строгого верховенства одного вида правовых норм над другими»28.
Во-вторых, утверждение о том, что конституция может быть не только в форме Основного закона или группы таких законов, как это имеет место в некоторых странах (Великобритания, Израиль и др.), но и в виде совокупности международных договоров, каковой в формально-юридическом варианте представляется ныне действующая эрзац-конституция Европейского союза.
Уникальность современной общеевропейской конституции, каковой является конституция Евросоюза, замечают по этому поводу исследователи, состоит, помимо прочего, в том, что она выступает не в традиционной форме, в какую облекаются конституции национальных государств, а в виде «серии формирующих Европейское сообщество нормативных договоров»29.
В-третьих, тезис о том, что международные договоры, на основе которых возникают и функционируют европейские сообщества и в целом Евросоюз, не являются «в чистом виде» традиционными международными договорами, а представляют собой особый вид такого рода актов.
27 European Constitutionalism beyond the State. P. 27-31.
28 Ludwikowski R. Supreme Law or Basic Law? The Decline of the Concept of Constitutional Supremacy // Cardozo J. Int'l & Comp. L. 2001. N 2. P. 254.
29 Hartley T. Federalism, Courts and Legal Systems: The Emerging Constitution of the European Community // Amer. J. Comp. L. 1986. Vol. 34. P. 231.
Особенность их усматривается, в частности, в том, что они по сравнению с обычными международными договорами имеют несравнимо более широкую сферу применения; адресуются не только к государствам и международным организациям, но и к гражданам; ставят перед собой не конкретные, частного или специального характера цели, а общие, широкомасштабные задачи, направленные на формирование и последующее развитие Евросоюза и Европейских сообществ30.
Несмотря на то что учредительные договорные акты, так же как и договоры, предусматривающие разработку и принятие общеевропейской конституции, для ряда авторов «все еще считаются международными, хотя и не традиционными договорами"31, «в технико-юридическом смысле» все эти договоры «вместе с общими правовыми принципами, разработанными Европейским судом справедливости», фактически, по мнению экспертов, выполняют в пределах Евросоюза роль «конституции как правового порядка»32.
Действие последнего распространяется на все без исключения органы, организации и институты Европейского союза, «на механизм и процедуру» принятия юридически значимых и иных решений, отношения Евросоюза с государствами—членами и гражданами, систему правоприменения и обеспечения правовой защиты граждан и т. д.
И в-четвертых, посыл, согласно которому конституционный характер того или иного акта, в том числе самой конституции, возникает не только в силу принятия его высшим органом государственной или надгосударственной власти либо путем референдума, но и в результате правотворческой деятельности высших органов судебной власти, в частности Европейского суда справедливости.
Довольно часто приходится слышать, рассуждают по этому поводу исследователи, что конституционные положения и нормы, действующие в рамках Евросоюза, содержатся в его договорных актах. «В лучшем случае это — полуправда», поскольку «в действительности любые конституционные положения и нормы становятся таковыми лишь тогда, когда они артикулируются судами». Значительная часть конституционных положений и норм Евросоюза, заключают авторы, создается Европейским судом справедливости33.
Наряду с названными исходными положениями, заложенными в основу процесса выработки нового, по сравнению с традиционным,
30 The European Constitution and National Constitutions. Ratification and Beyond. P. 6-8.
31 Ibid. P. 5.
32 Principles of European Constitutional Law / Ed. by A. Bogdandy, J. Bast. Oxford, 2006. P. 703.
33 Ward A. Critical Introduction to European Law. L., 1996. P. 52.
устоявшимся, понимания конституции и, соответственно, конституционных основ, в западной литературе применительно к Европейскому союзу развиваются и иные аналогичные им и неразрывно связанные с ними тезисы34.
Главные из них, несмотря на их многообразие и разнообразие, сводятся к тому, что в качестве конституционных актов могут выступать не только отдельные законы или группы законов, но и международные договоры и что это качество может быть приобретено не только в результате правотворческой деятельности высших представительных органов или путем проведения референдума, но и в результате целенаправленной деятельности высших судебных инстанций.
Разумеется, что при этом как на «живой» пример авторы ссылаются на весьма богатый опыт в данной области Европейского суда справедливости, сетуя, однако, на то, что хотя уже к концу 90-х гг. в Евросоюзе фактически установился конституционный порядок, «конституционной теории этого правопорядка все еще выработано не было»35.
На отсутствие адекватно отражающей общеевропейскую действительность конституционной теории обращают внимание в последние годы все большее число экспертов, понимая уязвимость как в академическом, так и в практическом плане созданного в рамках Европейского союза конституционного, а точнее, в общепринятом смысле — псевдоконституционного правопорядка.
Отражением этого понимания является, в частности, усилившееся за последние годы стремление к разработке и принятию с целью усиления легитимности конституционного правопорядка в Евросоюзе если не настоящей, то хотя бы напоминающей или заменяющей ее на определенный период Лиссабонской модели конституции.
Однако до тех пор, пока основополагающий конституционный акт не будет принят и не вступит в силу, все прежние конституционно-правовые «нестыковки» и изъяны, связанные прежде всего с выполнением Европейским судом справедливости несвойственной судебной власти, подменяющей законодательную власть, «конституционно- конструктирующей» функции, не только сохранятся, но и, вызывая прежде всего среди специалистов в области конституционного права длительные споры, будут давать о себе знать.
Чтобы убедиться в этом, достаточно в качестве примера обратить внимание на тот сравнительно недавно имевший место факт, связан-
34 Brown L., Kennedy T. The Court of Justice of the European Communities. L., 2000; European Union Law for the Twenty First Century. Rethinking the New Legal Order / Ed. by T. Tridimas, P. Nebbia. Oxford, 2004; Moussis N. The European Union with or without a Constitution: A Response to Citizens' questions. P., 2005; etc.
35 Weiler J. The Constitution of Europe. Cambr., 1999. P. 8.
ный с подписанием в октябре 2004 г. Римского договора, «устанавливающего европейскую конституцию» (Treaty Establishing Constitution for Europe), когда он, исходя из сформулированных ранее Судом принципов, официально на общеевропейском уровне рассматривался как конституционный акт, в то время как высшие судебные инстанции ряда государств-членов (Бельгии, Испании, Франции и др.), руководствуясь устоявшимся, «классическим» представлением о конституции и конституционном характере иных актов, рассматривали его не иначе как международный договор36.
Уязвимость конституционного правопорядка, а вместе с ним и конституционных основ Евросоюза заключается не только в том, что он создавался путем подмены соответствующих функций законодательной власти прецедентной деятельностью судебной власти, но и в том, что Суд, развивая свою «конституционную» активность и придавая при этом весьма произвольно конституционный характер международным по своей юридической природе и характеру договорам, действовал, как показывает анализ учредительных и иных договорных актов, без достаточных, а точнее — без необходимых для этого оснований и полномочий.
В учредительных договорах и иных юридически значимых актах, определяющих правовой статус и полномочия Суда, указывается лишь на то, что он дает толкование договорных актов и законодательства Евросоюза, обеспечивает единообразное применение положений, содержащихся в договорах, рассматривает иски одних государств-членов к другим, контролирует законность актов, принятых совместно Евро-парламентом и Советом, а также актов комиссии и других институтов Евросоюза и т.д. Указывается и на все иные полномочия главного судебного института Евросоюза, однако нигде не содержится даже намека на его «конституционные» полномочия — на правомочия придавать учредительным, международным по своей природе и характеру договорам конституционный характер, придавать сложившемуся в рамках Евросоюза правопорядку статус конституционного порядка и т.д.
Разумеется, в «конституционности» Европейского суда справедливости, в его соответствующей деятельности, а также в ее названии есть элементы половинчатости и условности, которые необходимо учитывать.
Половинчатость просматривается в том, что Суд, одновременно действуя в самых разных своих проявлениях и ипостасях, в частности, выступая в роли конституционного и административного судебного органа, принимает решения полуконституционного и полуадмини-
36 Подробнее об этом см.: The European Constitution and National Constitutions. Ratification and Beyond. P. 5-7.
стративного характера. Но даже в том случае, когда в решениях Суда по таким, например, делам, которые связаны с рассмотрением иска одного государства—члена к другому по поводу предполагаемого им нарушения или уклонения от выполнения обязательств, взятых им на себя по Договору, учреждающему Европейское сообщество (ст. 227), четко прослеживается его не административный, а конституционный характер, в том смысле, что эти решения приняты не Административным, а Конституционным судом, — даже в этом случае не возникает и не может возникнуть никаких оснований для переноса конституционного характера деятельности Суда из одной сферы в другие. Ибо тут сразу же встает вопрос о легитимности такого рода акции Европейского суда справедливости, когда он, выступая в качестве конституционного суда, пытается в нарушение своих полномочий придать конституционный характер не только предмету своего непосредственного рассмотрения, но и ряду других международно-правовых и политико-правовых явлений.
Условность в названии и самой «конституционной» деятельности Европейского суда справедливости прослеживается в том, что последняя, не будучи по своей сути и своему прецедентному характеру таковой, тем не менее именуется и рассматривается, зачастую с оговорками, как конституционная. Настоятельно добиваясь разработки и принятия «настоящей» конституции Евросоюза, руководящие круги данного надгосударственного объединения тем самым сознательно или непроизвольно исходят из того, что существующая в Союзе «судебная конституционность» является условной, «не настоящей».
Подвергая сомнению легитимность «конституционной» деятельности Европейского суда справедливости и именуя «судебную конституционность» условной, не следует, однако, недооценивать ее, равно как и всю остальную деятельность Суда и судебной системы Евросоюза в целом в процессе европейской интеграции, а также в становлении и развитии Европейского сообщества и его правовой системы.
На протяжении всего периода своего существования и функционирования Европейский суд справедливости играл в политико-правовой жизни Европейских сообществ, а позднее — Европейского союза, в определении их правового статуса и конституционно-правовых основ едва ли не главную роль.
Это проявлялось в самых разных формах и направлениях, но неизменно служило достижению в конечном счете одной и той же цели — созданию правовой системы европейского надгосударственного образования и развитию его конституционно-правовых основ.
Еще на самых ранних стадиях существования Европейского сообщества, подчеркивают исследователи, «Суд был призван выработать и ввести в действие ряд положений, которые со всей очевид-
ностью являлись бы фундаментальными для функционирования и развития существовавшей в тот период договорной системы»37.
Выполняя эту миссию, Суд уже в 1963 г. в решении по делу Van Gent en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen объявил о создании Европейским сообществом «нового правового порядка», «в пользу (for the Benefit) которого образующие его государства ограничивают, хотя и в узких сферах, свои суверенные права и в котором субъектами права являются не только государства, но и их граждане»38.
В развитие данного положения о «новом правовом порядке» Суд в 1964 г. в своем решении по нашумевшему в свое время делу Costa v. ENEL постановил, что «в отличие от обычных договоров, Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (EEC) создал свою собственную правовую систему, которая после вступления в силу Договора стала неотъемлемой составной частью правовых систем государств-членов и нормы которой в своей повседневной деятельности должны применять их национальные суды»39.
Данные положения, в особенности те из них, которые касались создания нового правопорядка и ограничения в связи с этим суверенных прав государств-членов общеевропейского объединения, изначально вызывали неоднозначную реакцию, но позднее, как показывает анализ особенностей развития правовой системы Европейского сообщества и его правовых, именовавшихся сперва конституционно-правовыми, а затем конституционными, основ, — эти положения стали восприниматься государствами-членами «как нечто обычное»40, хотя и вызывающее все еще нередко споры.
Это же в основном относится и к ряду таких фундаментальных, «имеющих определенное конституционное качество» положений, сформулированных Судом в развитие правовой системы искомого надгосударственного объединения и его конституционно-правовых основ, как положение о верховенстве общеевропейского права — с 1992 г. права Евросоюза по отношению к национальному праву41; положение о «прямом применении» (direct applicability) норм, содержащихся в учредительных договорных актах; положение о невозможности изменения или игнорирования общеевропейского права под предлогом использования национального права42 и др.
Назвав в одном из своих решений в 1986 г. учредительные договоры, лежащие в основе формирования и функционирования
37 Arnull A. The European Union and its Court of Justice. L., 2006. P. 639-640.
38 Case 26/62 Van Gend an Loos V. Nederlandse Administratie der Belastingen. (1963) // ECR 1. At P. 12.
39 Case 6/64 Costa v. ENEL (1964) // ECR, 585 at p. 593.
40 Shaw J. Law of the European Union. N.Y., 2000. P. 424-425.
41 Case 11 / 70 internationale Handelsgesellschaft (1970) // ECR 1125, at p. 1134.
42 Ibid.
Европейских сообществ, «конституционной хартией», что было использовано некоторыми авторами в качестве аргумента для доказательства того, что эти международные по своей природе договоры вовсе не являются таковыми, а конституционными43, Суд тем самым недвусмысленно заявил, что существующий в пределах Европейского сообщества «новый правовой порядок» является не чем иным, как конституционным по своему характеру порядком.
Учредительные договорные акты, констатировали в связи с этим исследователи, благодаря прецедентной деятельности Европейского суда справедливости в своем развитии превращаются в Конституцию Европейского сообщества и Европейского союза, которая в силу имеющих место в пределах европейского надгосударственного объединения федеративных тенденций «хотя и не является еще конституцией федеративного государства, стоящей на вершине единого правопорядка», но уже развивается параллельно с конституциями национальных государств44.
Исходя из весьма активной, ключевой роли Суда в процессе трансформации учредительных договорных актов в конституционные и важности принимаемых им решений для европейского конституционного развития, в официальных и научных кругах Западной Европы вполне логично считают, что содержание конституционных основ искомого надгосударственного объединения не исчерпывается только нормами, принципами и конституционно значимыми положениями учредительных договоров, а включает в себя также разработанные и принятые Судом в их развитие решения, закрепляющие общие принципы, правовые доктрины, общеобязательные нормы, юридически и социально-политически значимые положения.
До начала 90-х гг. XX в. такого рода представление о конституционных основах касалось только трех европейских сообществ в лице Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества (позднее — Европейское сообщество) и Европейского сообщества по энергии, вошедших в качестве важнейших составных частей в Европейский союз, а с образованием последнего подобное понимание конституционных основ и их пользование распространилось также и на весь Европейский союз в целом.
Помимо всего прочего, это свидетельствовало о том, что, несмотря на возникающие на пути развития процесса и одновременно тенденции конституционализации Евросоюза и его систем трудности и проблемы, данный феномен по мере эволюции европейского обще-
43 The European Constitution and National Constitutions. Ratification and Beyond. P. 6-8.
44 Witte B. Community Law and National Constitutional Values // European Legal Cultures / Ed. by V. Gessner, A. Hofland, C. Varga. Sydney, 1996. P. 503.
ства и становления Европейского союза не только не ослабевает, а наоборот, еще больше возрастает.
Справедливости ради следует, однако, сказать, что это мнение, несмотря на некоторые очевидные факты, разделяется не всеми западными авторами. Речь идет в первую очередь о тех исследователях, которые пессимистично относятся к «светлому будущему» Европейского союза.
список литературы
1. Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Ст. 1, 2 // Россия и Европейский союз: документы и материалы / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2005.
2. Современный конституционализм: вызовы и перспективы / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2014.
3. Chalmers D., Monti G. European Union. Text and Materials. Updating Supplement. Cambr., 2008.
4. Christiansen Th., Reh Ch. Constitutionalizing the European Union. N.Y.,
2009.
5. European Constitutionalism beyond the State / Ed. by J. Weiler, M. Wind. Cambr., 2003.
6. Preparing the European Union for the Future? Necessary Revisions of Primary Law after the Non-Ratification of the Treaty Establishing a Constitution for Europe / Ed. by H. Koeck, M. Karollus. Vienna, 2008.
7. The European Constitution and National Constitutions. Ratification and Beyond / Ed. by A. Abbi, J. Ziller. L., 2007.
