CC BY
51
УДК 352/353 ББК 66.3(0),124
DOI 10.22394/1682-2358-2023-3-51-58
N.K. Krasnoslobodtseva,
Candidate of Sciences (Law), Docent at the Constitutional and International Law Department, Tambov State University named after G.R. Derzhavin
TRENDS
IN TERRITORIAL TRANSFORMATIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Reformation of the local self-government territorial foundations is analyzed. Particular attention is paid to the process of municipalities' consolidation, the transition to a single-level self-government.
Key words and word-combinations: territorial organization of local self-government, types of municipalities, transformation of municipalities.
Н.К. Краснослободцева, кандидат
юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина (email: [email protected])
ТЕНДЕНЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Анализируется реформирование территориальных основ местного самоуправления. Особое внимание уделяется процессу укрупнения муниципальных образований, переходу на одноуровневое самоуправление.
Ключевые слова и словосочетания: территориальная организация местного самоуправления, виды муниципальных образований, преобразование муниципальных образований.
Те
ерриториальная организация местного самоуправления в последнее время является объектом пристального внимания не только органов государственной власти, но и населения. Это обусловлено тем, что изначально основной идеей преобразований являлось приближение местной власти к населению. Действительно, жители проявляют активность, высказывают свою позицию при обсуждении вопросов пространственного развития России. В рамках научных дискуссий и специальных исследований,
Вестник Поволжского института управления • 2023. Том 23. № 3
51
которые сопровождают территориальную реформу системы местного самоуправления, возникают новые принципиальные понятия: «территориальные пределы местного самоуправления», «территория как пространственное выражение местного самоуправления», «городская агломерация» и другие. Муниципальное реформирование последних лет демонстрирует борьбу государства за влияние на местное самоуправление как через деформирование организационных основ, так и на основе территориальной организации.
История местного самоуправления в современной России имеет тридцатилетнюю практику. Российские ученые и эксперты И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов выделяют семь этапов территориальной реформы местного самоуправления [1, с. 12], а А.Н. Дементьев — четыре этапа [2, с. 65]. Периодизация основана на датах существенного изменения нормативных и правовых основ регулирования организации и деятельности институтов местного самоуправления начиная с принятия первых законов о местном самоуправлении в советский период.
Впервые понятие «муниципальное образование» было введено цивилистами в Гражданский кодекс РФ, который вступил в юридическую силу в 1995 г. Тем самым был закреплен правовой статус муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений. Впоследствии данное понятие с определением появилось в Законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ) [3]. В соответствии с его ч. 1 ст. 1 муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
С принятием Федерального закона № 154-ФЗ юридические категории «территориальная организация местного самоуправления» и «административно-территориальное деление» получили разное смысловое наполнение, соответственно, появилась неясность в их соотношении. До сих пор законодательное определение данных терминов отсутствует. Конституционный Суд РФ в 1997 г. сформулировал правовые позиции [4], которые отвечают на вопрос, как должны соотноситься данные понятия. Так, по мнению судей, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением. Например, городской округ «Город Тамбов» включает в себя следующие населенные пункты: город Тамбов, четыре поселка, два села, две деревни.
В 2003 г. в новом Федеральном законе «О местном самоуправле-(далее — Федеральный закон № 131-Ф3) [5] сформулировано
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2023. Vol. 23. № 3
нии»
52
обновленное определение муниципального образования, суть которого заключается в перечислении всех видов муниципальных образований. Полагаем, что с точки зрения правил юридической техники определение сформулировано неверно, так как оно не содержит существенных признаков понятия. Более удачным оказалось определение, сформулированное в Федеральном законе № 154-ФЗ.
Первоначально Федеральным законом № 131-ФЗ были установлены пять видов муниципальных образований, причем понятия «населенный пункт» и «поселение» перестали быть синонимами. С 2003 г., когда Федеральный закон № 131-ФЗ еще не вступил в юридическую силу, российский законодатель начал активно вносить в него изменения. В основном они имели тактический характер, были продиктованы политическими и экономическими интересами, в связи с чем не имели корректного научного обоснования и привели к хаотичности в регулировании отношений в сфере организации системы местного самоуправления.
За время действия Федерального закона № 131-ФЗ в него внесены поправки более чем 150 федеральными законами. Они коснулись и территориальной организации. Новации в отношении территориальных основ появлялись в Федеральном законе № 131-ФЗ в 2014, 2017 и 2019 гг.
Проанализируем эти нововведения. До 2014 г. районное деление в городах могло осуществляться только как административно-территориальное деление. В 2014 г. российский законодатель предоставил возможность городским округам воплощать двухуровневую модель организации местного самоуправления. Однако несложно выявить, что большой активности властей российских регионов по фрагментации крупных городов в стране не наблюдается. Эксперимент с появлением внутри городских округов муниципальных образований, не обладающих серьезной ресурсной базой для решения даже тех довольно скромных, определенных законодательством вопросов местного значения, значительная доля экспертов-правоведов считает неудачным. Только три городских округа преобразовали свой правовой статус: Самара, Махачкала и Челябинск.
Законодательные преобразования 2017 г. кардинально изменили сущность территориальной реформы местного самоуправления, превратив ее в контрреформу. В связи с изменениями в состав «укрупненного» городского округа теперь могут входить неограниченные по размерам местные территории, даже имевшие ранее статус муниципальных образований. Главный эффект нововведений должен был заключаться в создании более крупных и экономически состоятельных муниципальных образований. Но есть и противоположные оценки данных новелл. По меткому выражению депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.Н. Диденко, эти изменения до-
Вестник Поволжского института управления • 2023. Том 23. № 3 53
пустили возможность достижения юридического абсурда, не только заключающегося в формировании городских округов «в сельской местности, тундре и тайге», но и оправдавшего ранее принятые в субъектах Российской Федерации постановления о ликвидации по существу самостоятельных городов и поселков [6, с. 58].
Так, в 2005 г. в Красноярском крае города-спутники Кайеркан и Тал-нах были включены в состав города Норильска; в 2015 г. в Московской области город Железнодорожный превратился в микрорайон города Балашихи; образованы городские округа на острове Сахалин в Сахалинской области. Громадные территории и пустынные по плотности населения муниципальные районы Магаданской области также преобразовались в городские округа. Сегодня в состав Магаданской области входят муниципальные образования только в виде девяти городских округов. Эти изменения вызывают удивление как у практиков, так и ученых. После данных изменений можно констатировать, что городские округа в сельской местности в России уже не являются неординарным явлением.
В 2019 г. был введен новый вид муниципального образования — муниципальный округ, тем самым тенденция укрупнения вновь получила законодательную поддержку в новом формате. Сегодня существенной разницы в правовом статусе городского округа и муниципального округа не предусмотрено, но, очевидно, она может появиться впоследствии исходя из различия признаков данных видов муниципальных образований. Первый в России муниципальный округ появился в Тверской области, он был образован путем объединения всех поселений муниципального района. На 1 января 2022 г. на территории России создано 180 муниципальных округов [7].
В таблице представлены данные о трансформации административно-территориальных и муниципальных единиц Тамбовской области с 1990 по январь 2023 г. [2, с. 194].
На 1 января 2023 г. Тамбовская область включает 271 муниципальную единицу [7]. Город Тамбов разделен на три района: Октябрьский, Советский, Ленинский, однако они не являются муниципальными образованиями.
Впоследствии депутаты Тамбовской областной Думы одобрили законопроект о включении земель поселка Первомайский в территорию города. В 2022 г. расширение территории городского округа «Тамбов» продолжилось, сегодня в состав городского округа также входят поселки Строитель, Тригуляй, села Бокино, Покрово-Пригородное, деревни Лужки, Перикса. Все присоединенные территории имеют статус сельских населенных пунктов, что позволяет жителям сохранить сельские льготы.
54. Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2023. Vol. 23. № 3
Трансформация административно-территориальных и муниципальных единиц Тамбовской области по годам
Год Муниципальные образования
Всего в том числе по типам
муниципальные районы городские округа поселения
всего в том числе
городские поселения сельские поселения
1990 351 23 8 317 13 304
1993 0 0 0 0 0 0
1998 353 23 8 322 12 310
2001 352 23 8 321 12 309
2005 352 23 7 322 13 309
2010 345 23 7 315 13 302
2011 331 23 7 301 13 288
2012 307 23 7 277 13 264
2014 287 23 7 257 13 244
2015 277 23 7 247 13 234
2018 274 23 7 244 13 231
2023 271 23 7 241 13 228
В Тамбовской области изменение территориальных границ между муниципальными образованиями происходило и в более ранние годы, до активизации тенденции укрупнения муниципальных образований. С 2010 по 2018 г., исходя из данных социологических исследований, Тамбовская область наряду с Оренбургской, Тверской, Пензенской, Смоленской, Сахалинской областями была отнесена к группе российских регионов, где произошло уменьшение количества муниципальных образований в пределах от 20 до 30% [2, с. 301]. В настоящее время во многих субъектах РФ инициирован процесс преобразования муниципальных районов в муниципальные округа. Среди обоснований необходимости укрупнения муниципалитетов эксперты (специалисты в сфере муниципального и регионального управления) чаще всего называют необходимость повышения эффективности управления, связанную с преодолением таких явлений, как кадровый дефицит, дефицит местного бюджета, недостаток налоговой базы. Тем самым увеличился риск исчезновения двухуровневости местного самоуправления. Весной
Вестник Поволжского института управления • 2023. Том 23. № 3
55
2022 г. территории 31 субъекта Федерации стали практически полностью одноуровневыми за счет создания муниципальных округов.
С 2006 до 2020 г. свое существование в России прекратила 3361 муниципальная единица. Зарубежные исследователи в обоснование необходимости объединения муниципальных единиц приводят аргумент, который заключается в том, что излишнее дробление системы государственного управления приводит к неэффективности в обеспечении услугами местного населения. Содержание представленного тезиса именуется как теория децентрализации. Основная идея теории — экономия ресурсов достигается за счет масштаба, слияния муниципальных образований. Именно поэтому общемировой тенденцией является концентрация населения и экономики в крупных формах расселения. По мнению специалистов, за счет своей развитой инфраструктуры они могут привлекать инвестиции и снижать поток внутренней миграции (например, в города федерального значения Москву и Санкт-Петербург). Таким образом, современное отечественное агломерирование ориентировано не на сложный и многоплановый вариант межмуниципального сотрудничества, а на облегченный путь слияния территорий в ожидании инвестиций со стороны государства и бизнеса [8, с. 160].
Анализ состояния стран — участников Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), проводивших реформы территориальной организации системы местного самоуправления в XXI в., свидетельствует о том, что укрупнение местных общин в последнее двадцатилетие было осуществлено полностью или частично в большинстве стран ОЭСР. Но опыт такого реформирования не подтверждает достижения положительного эффекта.
В ходе проведения муниципальных реформ эксперты и специалисты обращали внимание на то, что ликвидация центров местной власти, особенно в сельской местности, интенсифицирует деградацию сел и деревень. Подобная гипотеза во многом реализовалась. Сегодня у ученых и практиков в сфере местного самоуправления вызывает опасение устойчивая тенденция сокращения муниципальных образований, особенно сельских поселений.
Э. Маркварт утверждает, что оценка социальной необходимости и эффективности территориальных реформ должна проводиться по трем параметрам: экономической эффективности, административно-управленческой эффективности; партисипативности — степени вовлечения жителей в местное управление [9, с. 27].
Данный подход к оценке эффектов изменения территориальной организации системы местного самоуправления был апробирован в шести субъектах Федерации. Региональные исследования подтверди-
56 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2023. Vol. 23. № 3
ли прогнозы зарубежных ученых: экономический эффект укрупнения муниципальных образований — нулевой; административный эффект включает как позитивную (например, повышение уровня профессионализма в местном управлении), так и негативную (например, ухудшение доступа муниципальных услуг) стороны; партисипативный эффект имеет отрицательное значение.
С.А. Авакьян предлагает радикальный подход к трансформации системы местного самоуправления. Ученый считает, что в ближайшие шесть-семь лет, когда наступит время полного обновления Конституции РФ, в нее будет включена глава о местном самоуправлении с названием «Местная публичная власть и народное самоуправление». Реализуется отказ от местного самоуправления в качестве самостоятельной системы, и низовое по своей сути звено публичной власти — местная власть — станет низовым звеном системы государственной власти. Народное самоуправление существовало и в дореволюционный, и советский, и современный периоды. По мнению С.А. Авакьяна, субъект РФ должен быть разделен на сельские районы и города. В сельский район будут входить следующие местные общины: села, деревни, поселки. Местная община должна стать низовой поселенческой единицей, которая будет инструментом работы народного самоуправления. Предлагается отказаться от термина «городской округ» и вернуться к термину «город». В территорию городской общины не должны входить территории сельских общин. Научные предложения С.А. Авакьяна сегодня выглядят достаточно смело, но ученый подкрепляет свои предложения весомой аргументацией [10, с. 18].
По состоянию на 1 января 2022 г. на территории России насчитывались 19 655 муниципальных образований. По сравнению с 2021 г. общее количество муниципальных образований уменьшилось на 648 единиц [7]. Это произошло за счет преобразования муниципальных районов и городских округов в муниципальные округа. Сельские поселения по количеству пока еще составляют основную часть видового разнообразия муниципалитетов — 15 742. В случае принятия нового закона о местном самоуправлении количество муниципалитетов в целом может сократиться до трех тысяч [11]. По мнению экспертов, необходимо сохранить многовариантность, связанную с возможностью создания как одноуровневых, так и двухуровневых муниципальных образований.
В соответствии с принципиальными положениями Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., ключевым направлением развития России является улучшение условий жизни населения малых, средних городов и сельских населенных пун-
Вестник Поволжского института управления • 2023. Том 23. № 3 5 7
ктов. Данное положение следует учитывать при дальнейшей территориальной модернизации.
Итак, смысл территориального реформирования системы местного самоуправления заключается в грамотном распределении муниципальных ресурсов, власти, участия граждан в решении вопросов на территории муниципального образования. Формирование территориальных основ местного самоуправления представляет собой искусство нахождения баланса между требованиями обеспечения доступности местной власти для жителей и созданием условий для эффективного муниципального управления. Территориальные реформы только тогда достигнут цели, когда будет оптимизирован баланс между заявленными требованиями.
Библиографический список
1. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие: историко-правовые аспекты. М., 2018.
2. Дементьев А.Н., Дементьева О.А. Бондарь В.Н. Территориальная организация местного самоуправления: тенденции, критерии, перспективы. М., 2021.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3108 (утратил силу).
4. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными: постановление Конституционного Суда РФ от 3 нояб. 1997 г. № 15-П в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда // СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 6 февр. 2023 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2023. № 6. Ст. 919.
6. Диденко А.Н. Актуальные вопросы законодательного совершенствования территориальной организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 7. С. 57-60.
7. База данных показателей муниципальных образований // Федеральная служба государственной статистики URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/Munst.htm
8. Местное самоуправление в Российской Федерации. Новые возможности и вызовы современности / кол. авт.; под ред. Б.С. Эбзеева, Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазова. М., 2022.
9. Маркварт Э., Соснин Д. Территориальные реформы местного самоуправления: оценка предпосылок и эффектов // Местное право. 2018. № 4.
10. Авакьян С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти // Юридический мир. 2020. № 1. С. 15-20.
11. Алексеев Д. Большое дело: россиян ждет реформа самоуправления // Известия. 2021. 19 дек. URL: https://iz.ru/1266044/dmitrii-alekseev/bolshoe-delo-rossiian-zhdet-reforma-samoupravleniia
58 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2023. Vol. 23. № 3
