CC BY
53
Пространственная Экономика 2007. № 3. С. 43-61
УДК 330.526.31 А. Н. Швецов
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ВЫБОРА РАЗМЕРОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Обосновывается задача рационального, основанного на экономических критериях, выбора размеров муниципальных образований, предлагается подход к ее решению в контексте сопоставления противоречивой российской практики муниципальных реформ и разнообразного зарубежного опыта.
Местное самоуправление, муниципальные образования, муниципальная реформа, оптимальный размер муниципального образования.
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
На протяжении нынешней муниципальной реформы в России дважды кардинально менялся численный состав административно-территориальных единиц, в границах которых по Конституции Российской Федерации должно осуществляться местное самоуправление. В начале муниципальной реформы (первая половина 90-х гг.) их количество по сравнению с дореформенным (советским) периодом было резко и сильно уменьшено (более чем в 2,5 раза), а всего через 10 лет законодательно принимается противоположное по смыслу решение, вследствие которого число наделяемых статусом муниципальных образований административно-территориальных единиц должно резко возрасти, возможно, превысив даже советский уровень1.
© Швецов А. Н., 2007
1 Этому может помешать только стремительный процесс демографического сжатия пространства страны и ее регионов, печальным следствием которого становится неконтролируемое уменьшение количества муниципальных образований, вызванное не искусственным изменением статуса населенных пунктов, а происходящим с феерической скоростью исчезновением их в реальности.
Такие колебания количества муниципальных образований сопровождались изменениями их пространственных параметров — размеров (площади) и конфигурации территориальных локальностей, подпадающих под юрисдикцию органов местного самоуправления. В зависимости от вектора этих изменений расширялся или сокращался социально-экономический потенциал муниципальных образований (численность и структура жителей, состав предприятий, виды и запасы природных ресурсов, обеспеченность объектами социальной, производственной и транспортной инфраструктуры и т. п.). При этом каждое обновление территориальной «нарезки» муниципальных образований влекло за собой наряду с изменениями факторов, составляющих экономическую основу местного самоуправления и определяющих его доходный потенциал, трансформацию состава и объема расходных обязательств местного самоуправления, определяющих затраты местных бюджетов.
Закономерны вопросы о том, какими обстоятельствами была вызвана необходимость проведения за такой короткий период двух противоположных по смыслу и кардинальных по своим последствиям количественно-структурных преобразований в системе территориальной организации местного самоуправления в стране и какие соображения (экономические, финансовые, правовые и др.) были положены в обоснование выбора сначала одного, а затем другого варианта?
Складывается впечатление, что и при уменьшении, и при увеличении количества муниципальных образований главным мотивом федеральных властей стала реформационная решимость одним махом и одинаково стандартно на неоднородном пространстве всей страны покончить с массой разнообразных сущностных проблем становления нового порядка местного самоуправления, не вдаваясь в их тонкости и глубину, не учитывая региональное разнообразие условий, не настраиваясь на долгий и кропотливый путь трудных поисков непростых решений. При такой скоропалительной и массированной реорганизации системы не оставалось ни времени, ни места для рационального (основанного на количественных оценках предпосылок и последствий) обоснования решений. Взвешенная аналитичность подменялась сверхэнергичной, но легковесной и непоследовательной политической риторикой1, получавшей немедленное юридическое подкрепление в быстро и небрежно скроенном законодательстве.
Неизбежным следствием доминирования политико-юридического под-
1 На разных этапах с одинаковым энтузиазмом говорилось как о полезности укрепления демократии, расширении политической самостоятельности местной власти и ее приближении к народу, так и о необходимости «укрепления вертикали власти» на местном уровне, отмене выборности мэров городов и т. п.
хода и отсутствия серьезных экономических расчетов выступала финансовая недееспособность подавляющего числа органов местного самоуправления — именно та проблема, которая неизменно на всем протяжении новейшей истории муниципальной реформы определяла главные трудности в муниципальном развитии. Учет общественно-политических целей, предпосылок и последствий муниципальной реформы важен, но не менее (если не более) значима оценка ее экономических аспектов1. Только при наличии такой оценки можно обоснованно строить организационно-территориальную систему решения «вопросов местного значения», ибо без необходимых экономических условий теряют всякий смысл сами политические принципы местного самоуправления2. Однако в сфере территориального развития продолжает действовать инерция неумения или (того хуже) нежелания пользоваться методами экономического обоснования принимаемых политических решений3.
ПЕРВАЯ ВОЛНА СТРУКТУРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В ХОДЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 90-х гг.
В 90-х гг. в России была проведена первая муниципальная реформа, в результате которой местные органы из низового звена государственной властно-субординационной иерархии трансформировались в самостоятельный институт местного самоуправления. При этом было произведено резкое сокращение числа территориальных единиц под юрисдикцией органов власти местного самоуправления. Около тридцати тысяч низовых единиц административно-территориального деления советской России (районы, города и их районы, поселки и т. п.) были трансформированы в двенадцать с половиной тысяч муниципальных образований.
Этот переход сопровождался общероссийской унификацией видов административно-территориальных единиц как объектов местного самоуправления. Федеральная статистика относила к числу муниципальных образований шесть типов таких единиц — административные районы; города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного
1 По мнению одного из самых авторитетных и успешных региональных лидеров современной России — президента Татарстана, «...когда политическая реформа сильно опережает экономическую, в обществе появляется противоречие» [7].
2 Видимо, региональные лидеры понимают это лучше федеральных реформаторов. Так, уже цитированный нами глава Республики Татарстан прямо говорит о том, что при нынешней недостаточности налоговой базы местной власти «.смысл закона о местном самоуправлении теряется» [7].
3 Эта проблема отчетливо проявляется не только в ходе муниципальной реформы, но и в сильно напоминающем политическую кампанию процессе укрупнения субъектов Российской Федерации.
значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты. Но, введя типологию муниципальных образований, федеральное законодательство игнорировало объективные различия в организационных и экономических возможностях реализации «общих принципов организации местного самоуправления» и «финансовых основ местного самоуправления» в населенных пунктах разных видов — в региональных «столицах» и в малых городах, в поселках городского типа и в сельских поселениях, в индустриальных центрах и в «наукоградах», в городских и в сельских районах. Все эти различные виды таксономических единиц стали муниципальными образованиями с одинаковым набором предметов ведения. А органы местного самоуправления любых муниципальных образований вне зависимости от реального состава и объема задач обеспечения их жизнедеятельности, а также имеющихся для этого ресурсных возможностей приобрели одинаковый статус и равные полномочия.
Несмотря на стремление федерального центра к единообразию в формировании пространственной конфигурации местной власти, действия властей регионов в этом вопросе отличались известным разнообразием и самостоятельностью. Причины этого отчасти коренились в самом федеральном законодательстве, предоставлявшем субъектам РФ довольно широкие полномочия в этой сфере, а отчасти являлись результатом самодеятельности региональных властей, которая порой бывала настолько активной, что нарушала или попросту игнорировала общероссийское право.
В ходе первой муниципальной реформы в регионах сформировались три основные модели организации местного самоуправления. Первая модель предусматривала так называемую поселенческую схему организации местного самоуправления, при которой муниципальные образования создавались только в населенных местах низового уровня (в поселках, сельсоветах и т. п.); в городах же и районах функционировали местные органы государственной власти. Другой вариант предусматривал создание более крупных и финансово крепких муниципальных образований в масштабах крупных городов и районов, в состав которых входили не имеющие самостоятельного статуса населенные пункты. По третьему варианту могли сосуществовать муниципалитеты, созданные по первой схеме — в поселках и в сельских поселениях, с муниципальными образованиями, созданными в масштабах районов. Но и в этом случае субъекты РФ стремились к созданию на городском и районном уровне местных государственных органов власти, нередко ограничивая при этом распространение местного самоуправления на территориях, определенных Конституцией РФ, и тем самым нарушая право граждан на осуществление местного самоуправления.
ВТОРАЯ ВОЛНА РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СИСТЕМЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 2003-2006 гг.
Для новой конфигурации местной власти был характерен ряд принципиальных противоречий1, устранение которых в экспертном сообществе и во властных структурах с редким единодушием связывалось с изменениями территориальной организации местного самоуправления, о необходимости которых настойчиво заговорили на рубеже 2000-х гг. Однако вместо мягкой и ситуативно обусловленной модернизации территориальной организации местного самоуправления с сохранением преемственности в ее развитии, как всегда, возобладали радикальные действия по быстрому и одновременному на всем пространстве страны слому прежней «порочной» и строительству на ее обломках новой «безупречной» структуры местных органов власти.
Смысл и направления новой муниципальной реформы правительство РФ обусловило требованиями повышения эффективности межбюджетных отношений внутри субъектов РФ. Не случайно основные контуры этой позиции впервые официально была зафиксированы в принятой в 2001 г. «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15.08.2001 г.). Таким образом, исключительно многогранная по своему содержанию муниципальная реформа сводилась преимущественно к бюджетным аспектам. Впрочем, против бюджетного приоритета в проведении реформы можно было бы и не возражать, если бы речь шла о поиске подходов к решению самой злободневной проблемы обеспечения местных бюджетов собственной доходной базой, что способствовало бы более полному соблюдению конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Однако на самом деле во главу угла была поставлена совсем другая задача — встроить муниципальные бюджеты в «бюджетную вертикаль», призванную обеспечить распределение сконцентрированных на верхних этажах государственной власти налоговых ресурсов в интересах, прежде всего, федерального центра и, во вторую очередь, региональных администраций. Можно сказать, что строгая субординационная подчиненность местных органов в системе
1 1. Между декларированным Конституцией РФ невхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных социальных и иных обязательств. 2. Между наделенностью всех органов местного самоуправления одинаковой правовой компетенцией и ее неодинаковой реальной востребованностью в муниципальных образованиях разного типа (например, в городе-«миллионнике» и в сельском населенном пункте). 3. Между объемом функций, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, организационными, кадровыми) выполнения этих функций. 4. Между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении идеи непосредственного народовластия и фактическим безразличием населения к реализации этой идеи.
государственной власти «тоталитарного» советского периода трансформировалась в жесткую бюджетную зависимость формально не входящих в систему государственной власти органов местного самоуправления современной «демократической» России. Но если в первом случае государственная власть, полностью регламентируя и контролируя деятельность местных органов, несла и адекватную ответственность за ее финансовое обеспечение, стабильность и объективность которого гарантировались нормативами формирования и расходования местных бюджетов, то в настоящее время государство соизволило оставить за собой лишь право полной регламентации и контроля деятельности органов местного самоуправления, посчитав возможным уйти от реальной ответственности за состояние муниципальных бюджетов, превратив их в фактических заложников субъективизма вышестоящих властей.
Конечно же, при сложившемся очень высоком неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований без осуществляемого сверху выравнивания их бюджетной обеспеченности никак не обойтись, и поэтому повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений в современных обстоятельствах остается весьма актуальной задачей. Однако вместе с тем нельзя упускать из виду и того, что нынешняя гипертрофированно высокая зависимость не просто значительной части, а фактически всей со-вокупности1 местных бюджетов от финансовых вливаний из вышестоящих бюджетов и связанный с этим огромный объем межбюджетного перераспределения средств определяются не только объективными экономическими обстоятельствами (неразвитостью налоговых потенциалов муниципалитетов), но и в существенной степени проводимой государством бюджетно-налоговой политики, целью и следствием которой является усиление централизации налоговых ресурсов в бюджетной системе страны. Проведение именно такой политики диктуется требованиями получившей высший государственный приоритет концепции укрепления «вертикали власти».
Вот почему в указанной правительственной программе 2001 г. проблема сверхцентрализации бюджетных ресурсов даже не затрагивалась, а упор был сделан на сугубо технологических аспектах повышения эффективности организации межбюджетных отношений. С этой целью предлагалось в бюджетной системе страны создать промежуточное — между региональным и муниципальным уровнями власти — звено, которое должны были составить административно-территориальные единицы, непосредственно входящие в состав субъектов РФ и не совпадающие с существовавшими уже муниципальными образованиями.
1 Доля самодостаточных (т. е. обходящихся без дотаций, субсидий и субвенций) местных бюджетов не превышает 3—5%.
Реформаторские идеи Министерства финансов РФ, однако, не нашли понимания и законодательной поддержки в Государственной думе РФ, без которой их реализация «забуксовала». В 2002 г. принципы и направления федеральной политики новой реорганизации местного самоуправления стали объектом особого внимания специальной президентской комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. С ее подачи новая модель территориальной организации местного самоуправления получила юридическое закрепление в обновленной версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3].
По этому закону все без исключения сухопутное пространство страны (вне зависимости от того, проживают ли на той или иной территории люди или же нет) подлежит разграничению на муниципальные образования пяти типов: сельские поселения; городские поселения; муниципальные районы (городские и сельские поселения вместе с межселенными территориями); городские округа; внутригородские территории городов федерального значения. Каждый тип муниципальных образований наделен законом собственным составом полномочий. Так, различные перечни вопросов местного значения для поселений и для муниципальных районов установлены исходя из того, что поселенческие органы местного самоуправления призваны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в соответствующих границах, а органы местного самоуправления муниципального района — решать задачи межпоселенческого характера. Таким образом, поселения и муниципальные районы образуют, по сути дела, двухуровневую систему органов местного самоуправления. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (муниципальных районов), наделяются статусом городского округа, на органы управления которого возлагаются полномочия как поселения, так и муниципального района.
коллизии НОВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ
Уже первые итоги реализации нового закона подтвердили обоснованность многих опасений, высказывавшихся накануне кардинальных преобразований. В частности, серьезным промахом реформы стало нерациональное закрепление в законе распределения отдельных полномочий между муниципальными образованиями, организационно-статусные аспекты реорганизации оказались оторванными от бюджетно-налоговых решений и структура муниципальных образований видоизменялась до того, как были определены финансовые основы их функционирования, обострилась кадровая слабость местного самоуправления и др.
4. Заказ 754 49
В интересующем же нас смысле главный результат нового «муниципального передела» связан с изменением числа муниципальных образований в стране. Если накануне начала реализации нового закона, по данным экспертов Конгресса муниципальных образований РФ, в России насчитывалось 11 599 муниципальных образований, то по итогам реализации нового закона общее количество территорий — объектов местного самоуправления может достичь 31 300, т. е. возрасти в 2,7 раза.
Еще большими оказываются масштабы роста числа муниципалитетов в разрезе регионов. В Московской области, например, в результате второго этапа реформы число муниципальных образований увеличилось в 5 (!) раз — с 73 до 378. Из них 36 имеют статус городского округа, 36 — муниципальных районов, 114 — городских и 192 — сельских поселений. Желаемый результат реформы вроде бы достигнут — местная власть, несомненно, приблизилась к населению, но каковы фактические возможности такой власти, если свыше 90% муниципальных образований оказываются в нынешних бюджетно-налоговых условиях дотационными? При этом более 80% муниципальных образований — все городские и сельские поселения — вообще не имеют бюджетов и осуществляют свою деятельность по смете, являющейся составной частью районных бюджетов. И это не самый худший итог, поскольку, по свидетельству исполнительного директора областного Совета муниципальных образований, «.удалось избежать чрезмерного дробления.» органов местного самоуправления [4]. С этой целью, например, в ряде районов Московской области вместо двухуровневой районно-поселенческой структуры были образованы единые городские округа.
Подобную задачу с тем или иным успехом решали многие субъекты РФ. Например, в Мурманской области вопреки первоначальному (диктуемому новым законом) плану по созданию 70 новых муниципальных образований удалось (дойдя, правда, до Верховного суда РФ) ограничиться образованием всего 18 муниципалитетов. Впрочем, это не решило непреходящей проблемы финансовой недееспособности местной власти — по словам губернатора области, на ее территории бюджеты всех муниципальных образований являются дефицитными, городские и сельские поселения не обеспечены ни собственными источниками доходов, ни помощью из бюджетов других уровней [6].
В связи с этим надо заметить, что ни первая, ни вторая муниципальная реформы не увязывали наделение конкретной территории статусом муниципального образования с социально-экономическим потенциалом территории, определяющим возможности обеспечения ее самостоятельного (согласно конституционному требованию) функционирования и развития.
Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым сейчас повсе-
местно формируется новая конфигурация территориальной организации муниципальных образований, существенно упрощает задачу и устанавливает только два критериальных требования к их размерам. В соответствии с первым из критериев (демографическим) размеры территории сельского поселения должны определяться с учетом численности населения [3, ст. 11, ч. 1, п. 10]. Так, право на самостоятельное осуществление местного самоуправления (наделение статусом муниципального образования) получают сельские поселения с числом жителей более 1000 человек (а для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 человек). Второй критерий (пространственный) связывает определение границ сельского поселения с пешеходной доступностью его административного центра [3, ст. 11, ч. 1, п. 11]. Как видим, оба критерия предназначены только для сельских поселений. В отношении же городских поселений и городских округов никаких количественных критериев закон не устанавливает.
В созданной ситуации и региональные, и федеральные власти должны будут искать выход из крайне неблагоприятного положения, хотя для многих такой результат был вполне предсказуем. Не случайно лидеры многих регионов не поддержали объявленный несколько лет назад новый этап муниципальной реформы, посчитав его преждевременным. По красноречивому свидетельству президента Татарстана, «...никто тогда толком к этому не готовился, не задумывался, какое будет бюджетирование, как, на что будут жить» [7].
ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Обозрение западного опыта показывает, что территориальная организация местного управления под нарастающим влиянием проблем экономического порядка, с которыми сталкиваются муниципалитеты, претерпевает серьезные количественно-структурные перемены, следствиями которых становятся уменьшение числа и укрупнение размеров муниципальных образований.
Отмеченный процесс идет во многих странах — и в федеративных (Канада, Германия и др.), и в унитарных (Франция, Великобритания, Дания и др.) государствах. Рассмотрим, как проходит слияние муниципалитетов в Канаде.
На протяжении последнего десятилетия в сфере местного самоуправления практически всех канадских провинций процесс реструктуризации муниципалитетов путем их объединения или слияния протекает все более активно. Нынешние события — это не принципиально новое явление, подобные акции проводились и прежде. Однако, по оценкам канадских спе-
4* 51
циалистов, в отличие от аналогичных преобразований 60-70-х гг., носивших единичный характер, нынешняя структурная реформа является гораздо более интенсивной и масштабной.
В подоплеке всех (как инициированных сверху властями провинций, так и проводившихся добровольно самими участниками) муниципальных слияний лежали сходные мотивы — повышение экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов и улучшения координации в управлении развитием смежно расположенных и тяготеющих друг к другу деревень, поселков и городов, объединявшихся по этим мотивам в рамках единого административно-территориального образования. В нынешний период в ряду факторов муниципальных слияний, кроме того, усилилось стремление к повышению бюджетной самостоятельности муниципальных образований за счет увеличения доли доходов их бюджетов из так называемых собственных источников и тем самым снижения зависимости муниципальных бюджетов от трансфертов из бюджетов провинций. Таким образом, в основе решений о реструктуризации муниципалитетов лежали в основном причины финансово-экономического характера, хотя в ходе обсуждения инициатив на переднем плане фигурировали, как правило, политические аспекты и соображения.
Подвергающаяся активным преобразованиям структура муниципальных образований современной Канады существует в двух организационных вариантах — одноуровневом и двухуровневом. Одноуровневый вариант представлен муниципалитетами, образованными в рамках отдельных поселений (деревень, поселков и городов) и оказывающими полный набор соответствующих услуг их жителям. По экономическим соображениям (для разделения бремени по оказанию отдельных видов услуг между соседними муниципалитетами, которое для каждого из них в отдельности является непосильным) законодательно допускается и широко практикуется (на основе соответствующих соглашений и с созданием специальных структур) межмуниципальная кооперация. Наиболее распространены межмуниципальные соглашения по совместной организации пожарных и дорожных служб.
Двухуровневый вариант структуры муниципальных образований представлен муниципалитетами двух типов: во-первых, поселенческими (как в первом варианте) муниципалитетами и, во-вторых, муниципалитетами, образованными в границах графств и районов, под юрисдикцией которых оказываются более обширные (чем отдельные поселения) территории. Сосуществование муниципалитетов двух уровней в этом варианте основывается на принципах разделения труда и дополняемости. На муниципалитеты поселенческого уровня возлагается ответственность за оказание некоторых наборов услуг, которые, надо заметить, не являются универсально-стандартными,
а отличаются не только от провинции к провинции, но даже в рамках одной и той же провинции могут быть неодинаковыми в различных графствах и районах. Муниципалитеты же, образованные в границах графств и районов (надпоселенческие муниципалитеты), несут ответственность за круг услуг, не оказываемых по тем или иным причинам на поселенческом уровне. По всей видимости, можно говорить о том, что муниципалитеты второго уровня выполняют функции, аналогичные тем, которые в первом варианте реализуются на основе межмуниципальных соглашений.
Реструктуризация муниципалитетов происходит либо по инициативе властей провинций (сверху), либо по добровольному согласию самих муниципалитетов (снизу). Наиболее крупными, а потому и более заметными для общественного внимания, являются слияния муниципалитетов, инициированные властями провинций. При этом в слиянии могут участвовать как однотипные (только поселенческие), так и разнотипные (поселенческие и надпоселенческие) муниципалитеты. Из наиболее ранних актов муниципальной реструктуризации обращает на себя внимание образование в 1965 г. в провинции Квебек путем слияния 14 муниципалитетов новой административно-территориальной единицы — города Лаваль. В 1968 г. слияние 13 муниципалитетов привело к созданию Большого Торонто. В 70-е гг. процесс муниципальной реструктуризации продолжался. Так, в 1972 г. 12 поселенческих муниципалитетов объединились с надпоселенческим муниципальным образованием, в результате чего появился новый город Виннипег в качестве новой административно-территориальной единицы. В 90-е гг. процесс набирал силу. В 1995 г. в провинции Новая Шотландия на основе слияния трех городов, одного графства и городского округа был образован новый муниципалитет Галифакс с численностью населения 250 тыс. человек. Тогда же в этой же провинции произошло слияние одного среднего города, шести небольших городков и одного сельского муниципалитета с общим числом жителей 95 тыс. человек. В том же году в провинции Нью-Брансуик произошла консолидация 11 муниципалитетов, в которых проживало 20 тыс. человек. В 1998 г. произошло несколько слияний в провинции Онтарио. В результате слияния одного муниципалитета надпоселенческого уровня с шестью муниципалитетами поселенческого уровня было создано новое муниципальное образование Торонто с населением 2,5 млн человек. Объединение надпоселенческого муниципалитета с 20 поселенческими муниципалитетами привело к образованию новой административно-территориальной единицы Четем-Кент с населением 120 тыс. человек. Графство Принца Эдуарда с населением 25 тыс. человек появилось вследствие слияния одного надпоселенческого с десятью поселенческими муниципалитетами. Всего в результате муниципальной реструктуризации в этой провинции с июля 1996 г. по
январь 2002 г. число муниципалитетов сократилось с 815 до 447 (на 45%). Из аналогичных акций по реструктуризации, происходивших и в последующий период, отметим слияние в 2002 г. в провинции Квебек 28 муниципалитетов, в результате которого появилось новое муниципальное образование Монреаль с населением около 2 млн человек.
Наряду с отмеченными крупными слияниями муниципалитетов гораздо более интенсивно, хотя и не так заметно, идет процесс малой реструктуризации, представленный многочисленными слияниями, как правило, двух-трех мелких поселенческих муниципалитетов с надпоселенческими муниципальными образованиями, в состав которых первые до этого входили.
В результате реструктуризации в сфере местного самоуправления канадских провинций наряду с прежней двухуровневой структурой, образуемой небольшими поселенческими муниципалитетами, входящими в состав над-поселенческих муниципалитетов с более широкой зоной охвата (графство, район), формируется новая одноуровневая подсистема укрупненных муниципальных образований. Сосуществование двух подсистем муниципальных образований дает основания для сравнительного анализа их преимуществ и недостатков.
Главное потенциальное преимущество двухуровневой системы связывается, как правило, с перераспределительными возможностями между поселенческими муниципалитетами в границах одной территории (графства, района). В то же время наличие двух муниципальных уровней влечет за собой рост непроизводительных расходов и дублирование в предоставлении отдельных видов услуг. Двухуровневая система оказывается менее прозрачной и затрудняет понимание налогоплательщиками, какой именно уровень несет ответственность за ту или иную услугу. Наличие двух муниципальных органов власти создает дополнительные бюрократические барьеры на пути принятия эффективных решений.
Укрупненные одноуровневые муниципалитеты образуются путем слияния (объединения) всех расположенных в пределах одного графства или района поселенческих муниципалитетов с образованием новой единой одноуровневой административно-территориальной единицы, в пределах которой действует единственный орган власти, полностью ответственный за предоставление всех видов муниципальных услуг на соответствующей территории (графства, района). При этом особо обратим внимание на то, что в канадском понимании (в отличие от нашего отечественного обыкновения) достигаемое в результате реструктуризации муниципальное единство не только не влечет безусловное введение на всей муниципальной территории единых стандартов и одинакового уровня предоставления услуг, но, напротив, допускает их внутримуниципальную (!) дифференциацию путем применения различных
территориальных ставок, специальных сборов и платежей для пользователей услуг в отдельных местностях.
В качестве преимуществ структуры с большими одноуровневыми муниципалитетами обычно указывают на ее более высокую экономическую эффективность, обусловленную сокращением численности управленческого персонала и снижением соответствующих расходов, исключением дублирования в выполнении административных функций и устранением бюрократических барьеров, рационализацией процедур предоставления услуг, увеличением масштабов страхования, уменьшением закупочных цен в связи с большими объемами закупок, расширением возможностей применения сложного и специализированного технического оборудования. Расширение налоговой базы в новой структуре создает возможности для повышения уровня и более справедливой организации финансирования предоставляемых муниципальных услуг. Повышается управленческая ответственность за счет ее концентрации на одном муниципальном уровне. Создаются условия для более эффективного развития в расширенных территориальных границах сети объектов транспортной (дороги и мосты), инженерно-коммунальной (водоснабжение, канализация, электросети) и социально-рекреационной (парки, зоны отдыха, библиотеки и пр.) инфраструктуры. Устраняется неэффективная и дорогостоящая межмуниципальная конкуренция, имевшая место в прежней структуре между поселениями, каждое из которых стремилось во что бы то ни стало привлечь именно к себе тот или иной объект, игнорируя при этом соображения экономической целесообразности его размещения в конкретном месте.
Противники политики муниципальных слияний, естественно, прямо наоборот оценивают последствия такой реструктуризации. В частности, в отмеченном выше устранении межмуниципальной конкуренции они усматривают вовсе не благо, а опасность уменьшения и даже утраты стимулов к росту эффективности и снижению издержек. Не без оснований отмечается неоднозначность эффектов экономии на масштабе. Другими словами, они соглашаются с тем, что для некоторых видов услуг укрупнение муниципалитета приведет к заметному выигрышу за счет снижения удельных издержек, но в то же время для других видов услуг эти издержки снизятся несущественно, а для третьих — даже повысятся. Это довольно просто объясняется тем, что максимальная эффективность и наименьшие издержки для разных видов услуг достигаются при различных размерах муниципалитета, т. е. рост эффективности и снижение издержек неодинаковы для дорожных работ, пожарной службы, полиции и зон отдыха. Подвергается сильному сомнению обоснованность надежд на снижение непроизводительных затрат за счет устранения дублирования функций при слиянии муниципалитетов и предсказывается,
что в реальности расходы в новой структуре скорее всего сохранятся на максимальном уровне, сложившемся до реструктуризации. Наконец, обращается внимание на реальную опасность утраты при укрупнении муниципалитетов прежних возможностей учета местных предпочтений и особенностей при оказании тех или иных услуг, эффект от которых проявляется только на местном уровне.
Но, конечно же, указания на недостатки новой муниципальной структуры не в силах поколебать уверенности сторонников муниципальной реструктуризации в ее преимуществах и лишь стимулируют поиск мер, компенсирующих возможные негативные последствия реформы. Так, парируя вполне ожидаемые критические замечания по поводу того, что переход к одноуровневой структуре крупных муниципалитетов неизбежно ведет к отдалению местной власти от населения, сторонники идеи слияния муниципалитетов обычно указывают на простую и доступную возможность легкого преодоления этого недостатка путем организации сети «местных комитетов, консультационных и иных дополнительных офисов» с минимальным штатом служащих, предоставляющих определенный набор услуг, консультирующих местных жителей или отвечающих на их вопросы.
Аналогично обстоит дело и с другими доводами противников реформы. Скажем, в ответ на упреки по поводу устранения конкуренции предлагается обеспечить ее путем более широкого использования альтернативных способов предоставления муниципальных услуг, например, с привлечением сторонних организаций на договорных условиях. В качестве дополнительной меры содействия снижению издержек предоставления муниципальных услуг предлагается интересный способ потребительского контроля в этом вопросе. Его смысл состоит в предоставлении местным налогоплательщикам информации, на основании которой они могли бы сопоставлять показатели работы органов управления их собственного муниципалитета с другими аналогичными по размеру муниципалитетами в данной провинции и в стране в целом. Ежегодно представляемые в специальной отчетной форме сравнительные данные, характеризующие издержки предоставления всех видов услуг по всем муниципалитетам сравнимых размеров, могут служить полезным основанием для того, чтобы налогоплательщики и пользователи услуг могли судить о том, работают ли муниципалитеты, на территории которых они проживают, с приемлемой эффективностью.
Альтернативой крупным муниципалитетам в рамках одноуровневой системы местного самоуправления выступают небольшие муниципальные образования с характерными для них преимуществами и недостатками.
Говоря о достоинствах небольших муниципальных структур, на первое место обычно выдвигают отнюдь не экономические факторы, а такие их
свойства, как большая демократичность организации жизнедеятельности на меньшей территории, лучшая доступность местной власти и непосредственная ответственность выборных лиц перед налогоплательщиками. Считается также, что в небольших муниципалитетах более полно учитывается местная специфика, принимаются в расчет различия между городом и сельской местностью, исторические традиции и т. п. Многочисленные малые общины, получая муниципальный статус, приобретают возможность реализации своих разнообразных интересов и противостоят тенденциям к «стандартизации» муниципальных услуг и «выравниванию» затрат на их предоставление. Сосуществование множества муниципалитетов содействует установлению конкурентной среды, стимулирующей их к более скрупулезному учету и контролю собственных затрат, предоставляя более широкие информационные возможности для сравнительного анализа показателей экономической эффективности оказания тех или иных услуг в разных муниципалитетах.
Но в то же время увеличение количества муниципалитетов сопряжено с ростом численности выборных лиц и наемного персонала, возрастанием административных расходов. Муниципальная конкуренция может превратиться в дорогую и неэффективную, а стремление к получению эффектов от экономии на масштабах при оказании услуг наталкивается на объективные ограничения, которые невозможно преодолеть в рамках отдельных небольших муниципальных образований, а требуется использование механизмов межмуниципальных взаимодействий (соглашений или специальных управляющих структур).
Рассмотрев предпосылки, масштабы и особенности муниципальной реструктуризации, впору задаться вопросом о реальных последствиях этого процесса и, прежде всего, понять, действительно ли слияние муниципалитетов приводит к снижению издержек и налогов. Однозначно ответить на этот вопрос не представляется возможным. С одной стороны, это связано с тем, что для большинства крупномасштабных слияний пока попросту нет достаточной информации (после реструктуризации прошло слишком мало времени), на основании которой можно было бы с уверенностью судить о сравнительной эффективности предоставления услуг жителям одной и той же территории в рамках новой объединенной структуры и прежней дезинтегрированной совокупности муниципалитетов. С другой стороны, даже в тех ситуациях, когда исходных данных вполне достаточно, возникают серьезные методические трудности. Дело в том, что некорректно напрямую сравнивать структуры и уровни затрат на предоставление услуг до и после слияния, поскольку одновременно с реструктуризацией происходили и другие важные изменения, противоречиво повлиявшие на величину затрат (например, гранты провинций муниципалитетам были уменьшены, а их расходные полномо-
чия увеличены). Поэтому при оценке влияния на динамику себестоимости муниципальных услуг именно муниципальных слияний необходимо «очищать» общий эффект от влияния прочих факторов. В тех случаях, когда это удается сделать, становится очевидным, что реструктуризация имела ощутимый экономический смысл.
Таким образом, как показывает канадский опыт, важнейшим результатом объединения муниципалитетов является снижение их расходов. Кроме того, слияния практически всегда приводят к расширению номенклатуры и повышению качества муниципальных общественных услуг. С объединением муниципалитетов связано также расширение налогооблагаемой базы. Помимо этого, слияния обеспечивают более справедливую налоговую нагрузку, распределяя затраты на предоставление услуг среди налогоплательщиков на более обширной территории. Этот эффект особенно важен для городов, некоторыми услугами которых, по сути дела, бесплатно пользуются жители пригородных районов и сельских поселений. Однако важно понимать, что все указанные результаты достигаются вовсе не автоматически, а только при правильном управлении новым объединенным муниципалитетом, умелом использовании эффектов от унификации услуг и экономии на масштабах в более широких территориальных пределах1.
НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Из приведенных примеров отечественной и зарубежной практики формирования структуры территориальной организации местного самоуправления ясно, насколько актуально рациональное определение размеров муниципальных образований, которое практически невозможно без серьезной теоретической проработки. Однако экономической науке пока всерьез нечего предложить в этом вопросе. Результаты предпринимавшихся в западной экономической науке попыток построения теоретической концепции оптимального размера муниципального образования [5] носят весьма абс-
1 Аналогичные процессы уменьшения количества муниципалитетов при одновременном увеличении их пространственных размеров, росте численности жителей, расширении полномочий и повышении устойчивости характерны и для Европейского союза, в разных странах которого уже осуществлены, проводятся или планируются реформы местного самоуправления. Так, проведенная в 70-е гг. в Германии реформа административно-территориального деления страны привела почти к троекратному (с 22 000 до 8500) сокращению количества общин. Отмеченная тенденция проявляется даже в небольших и высокодецентрализованных странах. В Дании в результате реформы 1970 г. число муниципалитетов было уменьшено почти в пять раз (с 1300 до 275). В настоящее время в большинстве муниципалитетов Дании (население которой в целом насчитывает 5,3 млн человек) проживает от 5 до 60 тыс. человек. При этом только в 16 муниципалитетах численность жителей составляет менее 5 тыс. человек, в то время как в 11 — более 60 тыс. человек. На новом этапе реформы планируется уменьшить число муниципалитетов еще втрое (до 98) [1].
трактный и односторонний характер. Положенные в ее основу соображения касаются исключительно достижения цели эффективного распределения ограниченных ресурсов. Именно этот критерий выступает на первый план и при обосновании необходимости существования местного уровня власти как такового, и при рассмотрении вопроса о том, как он должен быть организован. Многие другие важные аспекты выбора оптимальных размеров муниципальных образований не учитываются. Мы уже не говорим о том, что концептуально обозначенный подход не доведен до уровня пригодных для практического использования методических приемов.
Некоторые российские исследователи, давно и серьезно занимающиеся муниципальной проблематикой, тоже ставят вопрос о формировании «оптимальной системы муниципальных образований», понимая под ней структуру, в которой созданы благоприятные условия для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию поселений [2, с. 70]. Понятно, что формирование такой системы муниципальных образований невозможно без обоснованного выбора их размеров, который не может опираться лишь на предусмотренные законом показатели численности жителей сельских поселений и пешеходной доступности их административных центров.
Муниципальное образование — это сложный феномен, противоречиво сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе административно-территориального устройства власти, так и экономического субъекта, занятого предоставлением общественных благ. Если принять во внимание первую особенность муниципальных образований, то доминирующей в определении размеров муниципальных образований становится политически мотивированная установка на приближение органов власти к населению, следствием которой становится уменьшение удельных размеров муниципальных образований и вызванное этим увеличение их общего числа. Вторая особенность муниципальных образований делает определяющим экономический императив, который диктует объективную необходимость увеличения единичных размеров муниципальных образований и соответственно сокращения их количества. В настоящее время указанные два начала рассматриваются как взаимоисключающие. По нашему мнению, есть все основания уйти от такой жесткой альтернативности и отдать предпочтение более мягкому варианту, позволяющему компромиссно соединить обе указанные разнокачественные особенности муниципальных образований. Суть предлагаемого подхода заключается в ориентации на формирование экономически и финансово дееспособных муниципальных образований, что будет вызывать, как правило, их укрупнение (по сравнению с принятой поселенческой моделью), негативные последствия которого, связанные с отдалением власти от населения, следует компенсировать мерами по ее деконцентрации. Нечто
подобное в этом роде осуществляется в ходе муниципальной реструктуризации в Канаде, о которой мы говорили ранее.
Для установления размеров муниципальных образований, обеспечивающих их финансово-экономическую дееспособность, потребуется системная оценка широкого набора параметров, в необходимой и достаточной степени характеризующих масштаб и качество социально-экономических потенциалов муниципальных образований, — численность и структуру жителей, количество и структуру рабочих мест, налоговую базу, возможности объектов социальной и инженерной инфраструктуры, качество муниципального управления и др.
И в этом случае не обойтись без создания методических принципов и инструментария, которые могли бы помочь в определении критериев финансово-экономической дееспособности муниципальных образований различных видов и в оценке соответствия этим критериям фактических параметров реальных муниципальных образований. Полученные оценки призваны стать основанием для практических действий по изменению пространственной конфигурации муниципальных образований, причем решения по рационализации размеров муниципальных образований (доведение их параметров до тех пороговых значений, при которых можно будет говорить об их финансово-экономической дееспособности, а, следовательно, и о наличии предпосылок перехода к их саморазвитию) должны быть сугубо конкретными и исходить из данных социально-экономических условий, внешних для самоуправленческих территориальных локальностей (из действующей бюджетно-налоговой системы, установленного разграничения предметов ведения и полномочий и др.). При изменении этих условий потребуются другие решения.
Отсутствие необходимых законодательных норм и методического инструментария вовсе не означает, что процесс поиска рациональных размеров поселений, имеющих полноценные возможности для реализации права на местное самоуправление, и наделение их адекватным статусом муниципального образования не идет в реальной жизни. Просто в сложившихся обстоятельствах этот процесс крайне затруднен и протекает в остроконфликтном режиме (обычном при использовании метода «проб и ошибок»). «Массовид-ные» же решения принимаются по основаниям, имеющим мало общего с рациональной оценкой социально-экономических потенциалов поселений, и новый этап муниципальной реформы демонстрирует это со всей очевидностью.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Корсби П. Реформы местного самоуправления — опыт Дании и возможности его применения в России // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. 2006. № 3.
2. Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Дело, 2005.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-Ф3 от 6.10.2003 г. Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
4. Самоуправление без самоуправства. Беседа с исполнительным директором Совета муниципальных образований Московской области О. Ивановым // Российская газета. 2007. 19 янв.
5. Циммерман X. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. М.: Дело и Сервис, 2003.
6. Экономический портфель. Инновационные идеи заполярного губернатора: Интервью с губернатором Мурманской области Ю. Евдокимовым // Российская газета. 2007. 2 марта.
7. Я не люблю, когда людей считают в процентах. Минтимер Шаймиев о реализме и нравственности // Российская газета. 2007. 19 янв.
