CC BY
63
Финансы
УДК 336.7
тенденции реформирования институтов регулирования национальных финансовых рынков
е. н. алифанова,
доктор экономических наук, декан финансового факультета, профессор кафедры финансово-экономического инжиниринга E-mail: alifanovaen@mail. ru
Ю. С. ЕВЛАХОВА, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры корпоративных финансов и финансового менеджмента E-mail: evlahova@yandex. ru Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
В статье определены посткризисные тенденции в регулировании национальных финансовых рынков в развитых и развивающихся странах.
Ключевые слова: глобальная система регулирования, финансовый рынок, национальное финансовое регулирование, мировой финансовый рынок, развитые и развивающиеся страны
После прохождения острой фазы кризиса, компенсированной правительственными программами антикризисной поддержки экономики, обострилась проблема разработки превентивных мер, отражающих переосмысление причин глобального финансового кризиса и подразумевающих в большинстве стран реформы системы регулирования финансовых рынков.
Целью исследования являются анализ трансформации систем регулирования национальных финансовых рынков в посткризисных условиях и
выявление сдвигов в приоритетах национального финансового регулирования. Для достижения этой цели в исследовании решен ряд задач:
1) изучены реформы систем регулирования национальных финансовых рынков в посткризисных условиях, проведенные или планируемые в основных развитых странах — США, Великобритании, Германии, Франции;
2) проведен анализ изменений систем регулирования национальных финансовых рынков развивающихся стран в посткризисных условиях;
3) выявлены сдвиги в приоритетах национального финансового регулирования;
4) выявлены тенденции, формирующие объективную основу формирования глобальной сети регулирования финансовых рынков.
Попытки анализа данной предметной области предприняты многими исследователями, среди которых наиболее полно обобщение проблем, выявившихся на этапах раздувания «пузырей» на
рынках различных активов и борьбы с последствиями кризиса, а также мер по реформированию финансового регулирования, предложенных G20, было проведено Центром макроэкономических исследований Сбербанка России. Сопоставление проблем, вызвавших глобальный финансовый кризис, и мер по реформированию финансового регулирования, изложенных в исследовании Сбербанка России, позволяет авторам выявить области изменений в регулировании национальных финансовых рынков: системно значимые финансовые институты как отдельный специфический объект регулирования; оценка и управление рисками в деятельности финансовых институтов; регулирование деятельности новых финансовых институтов (забалансовые компании специального назначения, фонды прямых частных инвестиций, хедж-фонды и др.) и новых финансовых инструментов (деривативы).
Большая часть мер по реформированию финансового регулирования была разработана и принята в США. В июле 2010 г. был принят закон «О реформировании Уолл Стрит и защите потребителей» (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act). Целевые ориентиры, заложенные в реформу регулирования финансового рынка США, включают:
— усиление консолидированного надзора за системно значимыми финансовыми институтами;
— расширение государственного инструментария по сворачиванию процесса банкротств финансовых институтов;
— создание межведомственного совета по определению и сдерживанию возникающих угроз в финансовой системе;
— улучшение транспарентности Федеральной резервной системы, поскольку сохранение политической независимости является ключевым фактором эффективной монетарной политики [3].
В основу обновленной структуры регулирования финансового рынка положен принцип регулирования по целям, т. е. разграничение между регулированием рыночной стабильности для поддержания общей стабильности финансового рынка, пруденциальным регулированием и защитой потребителей финансовых услуг. Это разграничение по целям регулирования.
Реализация указанно закона и, соответственно, эффективное проведение реформы регулирования финансового рынка возложены на Федеральную резервную систему (ФРС), чьи полномочия включают проведение корректирующих мероприятий
для поддержания финансовой стабильности. Также ФРС осуществляет фундаментальные изменения в системе надзора за крупными банковскими холдинговыми компаниями со сложной организационной структурой с целью повысить эффективность консолидированного надзора и включить в него макропруденциальный аспект, что позволит выйти за традиционные рамки контроля за надежностью и устойчивостью отдельных учреждений [8].
Кроме того, в США создаются новые институты регулирования, такие как бюро по защите потребителей финансовых услуг, совет по надзору за финансовой стабильностью, комитет инвестиционных советников, офис кредитных рейтингов, офис финансовой грамотности, офис финансовых исследований, офис вовлечения несовершеннолетних и женщин [3].
Авторами обобщены и систематизированы основные положения реформы регулирования финансового рынка в США [5, 10, 11].
Во-первых, банкам запрещено осуществлять деятельность по покупке-продаже ценных бумаг, производных финансовых инструментов и иных финансовых инструментов за свой счет (за счет клиента это возможно), а также по приобретению доли в хедж-фондах или фондах прямых инвестиций. Кроме того, от финансовых организаций, которые работают с депозитами, требуют выделения подразделений, ведущих собственные операции на финансовом рынке, в отдельные юридические лица, а также продажи доли в хедж-фондах и фондах частных инвестиций.
Во-вторых, произошла передача полномочий от валютного контролера (the Comptroller of the Currency) правлению ФРС в части функций регулирования и надзора за ссудо-сберегательными холдинговыми компаниями, выполнявшихся ранее подразделением валютного контролера Office of Thrift Supervision.
В-третьих, введена регистрация инвестиционных консультантов комиссией по ценным бумагам и бирже независимо от количества их клиентов. До принятия акта инвестиционные консультанты, которые имели меньше, чем 15 клиентов, не подлежали регистрации.
В-четвертых, приняты меры по реформированию системы страхования в штатах, в частности, системы перестрахования и регулирования деятельности так называемых «непризнанных» страховщиков, т. е. не имеющих лицензии на осуществление деятельности в каком-либо конкретном штате США.
В-пятых, введены новые меры по регулированию внебиржевого рынка производных финансовых инструментов, прежде всего рынка свопов, а именно:
— запрет на государственную финансовую поддержку компаниям, действующим на рынке свопов;
— отграничение деятельности, связанной со свопами, от традиционной банковской деятельности;
— обязательность процедуры централизованного клиринга для внебиржевых свопов.
В-шестых, установлены стандарты для системно важных рыночных участников, чья деятельность связана с платежной, клиринговой и расчетной активностью.
В-седьмых, приняты меры по усилению защиты инвесторов, прежде всего за счет ужесточения принуждения к соблюдению регулятивных норм и правил.
В-восьмых, повышены требования к ответственности и транспарентности национальных рейтинговых агентств, ужесточен корпоративный контроль. Определенные изменения в связи с контролем за рейтинговыми агентствами внесены в деятельность комиссии по ценным бумагам и биржам, в регулирование обращения муниципальных ценных бумаг, в процесс секьюритизации активов.
В-девятых, в целях защиты потребителей финансовых услуг создано соответствующее бюро (Bureau of Consumer Financial Protection), основная цель деятельности которого — защита потребителей от злоупотреблений, несправедливости, обмана и дискриминации на финансовом рынке [9].
И последнее, проведена реформа ипотечного кредитования, включающая установление минимальных стандартов выдачи и секьюритизации ипотечных кредитов, требований к обслуживанию ипотеки и т. п.
Произошедший глобальный финансовый кризис наиболее негативно отразился на Великобритании. По результатам кризиса правительством страны было принято решение о построении к 2012 г. новой структуры финансового регулирования, в которой не будет существовать мегарегуля-тора — управления по финансовым услугам (FSA) [2]. Вместо интеграции регуляторов акцент будет сделан на координации создаваемых ведомств, в числе которых:
— комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee), сформированный в структуре Банка Англии, задача которого — определение
и управление макроэкономическими и другими рисками, угрожающими стабильности финансового сектора;
— орган пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority), сформированный как дочерняя структура Банка Англии, задача которого — ежедневное пруденциальное регулирование финансовых институтов;
— орган финансового поведения (Financial Conduct Authority), наделенный широкими полномочиями для обеспечения транспарентности финансовых услуг и усиления защиты потребителей финансовых услуг [7].
Особое внимание уделено развитию координации между создаваемыми ведомствами. Напрямую в устав ведомств заложена обязанность по координации своих функций. кроме того, на ведомства возложены обязательства по подготовке меморандума о взаимопонимании. Также действуют механизм перекрестного представительства в правлениях и механизм вето для органа пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority) в целях сокращения риска действий, угрожающих финансовой стабильности [2].
Также правительство признало усиливающуюся концентрацию в банковском секторе Великобритании. Для мониторинга структуры банковского сектора и оценки мер конкуренции уже создана новая независимая комиссия по банковскому делу (Independent Commission on Banking).
Отметим, что в отличие от США реформа финансового регулирования в Великобритании ограничена институциональными изменениями и не сопровождается пересмотром норм и правил регулирования деятельности финансовых институтов.
Во Франции также были пересмотрены задачи, организация, ресурсы и методы функционирования органов контроля и регулирования финансового рынка. Существующее во Франции с 2001 г. разделение надзорных функций между Банком Франции (объект надзора — коммерческие банки) и специальным органом регулирования AMF (объект надзора — небанковские финансовые института), подотчетным министерству экономики и финансов Франции, продолжает сохраняться. В дополнение к существующей системе финансового регулирования было создано управление пруденциального контроля (ACP).
Целями управления пруденциального контроля являются:
1) безопасность потребителей финансовых услуг;
2) финансовая стабильность;
3) усиление влияния Франции на международных переговорах по реформе финансового регулирования.
Для достижения указанных целей ведомство выполняет ряд задач:
— надзор за взаимодействием финансовых институтов с клиентами, в том числе за условиями реализации финансовых продуктов и услуг и выполнением обязательств перед клиентами;
— укрепление сотрудничества с AMF;
— надзор за рисками в банковском, страховом сегментах и сегменте коллективных инвестиций (взаимных фондов);
— представительство Франции на международной арене;
— взаимодействие с зарубежными регуляторами;
— защита позиции Франции в области финансового регулирования [1].
Анализ изменений в системе регулирования финансового рынка Франции показывает, что защита потребителей финансовых услуг и обеспечение финансовой стабильности рассматриваются как тесно взаимосвязанные, и их мониторинг передается одному органу, а не разным, как в других странах. Такая позиция обусловлена, на взгляд авторов, тем, что для потребителей финансовых услуг и финансовой стабильности существует общий источник угроз — риски финансовых посредников.
В Германии реформирование финансового регулирования не коснулось организационной структуры, а сосредоточилось на таких областях, как управление рисками и защита инвесторов [4].
По данным федерального ведомства по надзору за оказанием финансовых услуг (BaFin), в 2009 г. были разработаны минимальные требования к управлению рисками финансовых институтов (Minimum Requirements for Risk Management), и в течение 2009—2010 гг. продолжается их совершенствование на основе руководства по управлению рисками Комитета европейских банковских регуляторов (Guidelines on Risk Management, Committee of European Banking Supervisors).
Кроме того, в апреле 2011 г. в Германии был принят закон «Об усилении защиты инвесторов и улучшении функционирования рынка капитала», охватывающий вопросы:
— увеличения транспарентности финансовых инструментов;
— обязательного предоставления клиенту от инвестиционного советника информации в
письменном виде о приобретаемом финансовом инструменте;
— повышения квалификации инвестиционных советников и менеджеров по продажам финансовых продуктов.
Таким образом, в немецкой системе финансового регулирования изменения не коснулись организационной структуры, а были нацелены на устранение условий, вызвавших кризисные явления, путем введения новых норм и правил регулирования деятельности финансовых институтов.
Императивом финансового развития развивающихся стран остается качественное и количественное развитие банковских систем, прежде всего расширение масштаба официальной (нетеневой) банковской системы, а не создание сложных (комплексных) финансовых инструментов и инноваций, как в развитых странах. Развивающиеся рынки сталкиваются со специфическими трудностями, вызванными уровнями их развития. Многие из них находятся на стадии развития устойчивых банковских систем, создания и развития сегментов финансового рынка (например, рынка корпоративных облигаций и базовых валютных деривати-вов). Поэтому регулятивные нормы должны быть направлены на риски, возникающие из-за невы-ского уровня развития финансовых рынков, а не на риски, связанные со сложными финансовыми инновациями [6]. В этой связи институциональные и экономические изменения в регулировании, принятые в развитых странах, не применимы для развивающихся стран, так как не адекватны уровню развития финансовых рынков этих стран.
Исследование систем регулирования финансовых рынков в развивающихся странах позволило авторам выявить ключевые проблемы их развития:
1) проблема взаимосвязи и взаимообусловленности мероприятий по развитию финансовых рынков и их регулированию;
2) проблема совместимости/сочетаемости расширения доступа к официальной финансовой системе значительных групп населения (так называемая финансовая инклюзия) с мерами по обеспечению финансовой стабильности;
3) проблема эффективного регулирования иностранных финансовых институтов, ведущих операции в развивающихся странах, поскольку они могут выступать проводниками кризисных явлений (эффект «заражения», эффект «домино»).
Отдельно отметим меры по регулированию финансового рынка в России. С упразднением Федеральной службы страхового надзора в марте 2011 г. и
перераспределением полномочий между Минфином и ФСФР России был подтвержден курс Правительства РФ на интеграцию органов регулирования.
Другие произошедшие или предполагаемые изменения в регулировании российского финансового рынка касаются:
а) организации эмиссии и обращения новых финансовых инструментов, таких как российские депозитарные расписки, биржевые облигации и производные ценные бумаги;
б) совершенствования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, составляющих инфраструктуру фондового рынка;
в) организации системы пруденциального надзора на финансовом рынке.
Анализ изменений в системах регулирования развитых и развивающихся стран в посткризисный период позволил выявить экономические и институциональные сдвиги в регулировании финансовых рынков:
— изменение национальных систем регулирования в организационном, структурном и функциональном аспектах и прежде всего переход к регулированию по целям, усиление роли центральных банков;
— переход от микропруденциального характера регулятивной и надзорной практики к макро-пруденциальному характеру, включая разработку методологии мониторинга системных рисков и требований к функционированию системно значимых финансовых институтов, создание органов, ответственных за мониторинг и обеспечение финансовой стабильности;
— введение требований к системно значимым международным институтам, в том числе по разработке планов действий в случае чрезвычайных ситуаций;
— внедрение механизма центрального контрагента для рынков внебиржевых деривативов;
— ужесточение требований к деятельности рейтинговых агентств.
В результате проведенного исследования авторами определены тенденции реформирования институтов регулирования национальных финансовых рынков:
1) смещение приоритетов регулирования финансовых рынков в посткризисных условиях на
системные риски и поддержание системной стабильности на национальном финансовом рынке в целом;
2) переход от тенденции интеграции органов регулирования финансового рынка к развитию межсекторной кооперации регуляторов и перестройке системы регулирования не по функциям и видам регулируемых институтов, а по целям регулирования;
3) влияние различий в уровне развития финансового рынка на приоритеты регулирования.
Список литературы
1. Новый орган пруденциального надзора во Франции // Банки: мировой опыт. 2010. № 2. С. 15-23.
2. A new approach to financial regulation: building a stronger system. February 2011 URL: http://www. hm-treasury.org.uk.
3. About Regulatory Reform. URL: http://www. federalreserve.gov/newsevents/reform_about. htm.
4. BaFin Quaterly. Q1/11. URL: http://www.bafm. de.
5. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. URL: http://www. federalreserve. gov.
6. Eswar S. Prasad. Financial Sector Regulation and Reforms in Emerging Markets: an Overview // NBER Working paper 16428. October 2010. URL: http://www. nber. org/papers/w16428.
7. HM Treasury. URL: http://www.hm-treasury.gov. uk/fin_stability_regreform_index. html; http:// www. hm -treasury.gov. uk/ fin_stability_regreform_ structure.html.
8. Nier E. W. Financial stability frameworks and the role of central banks: lessons from the crisis. IMF Working paper. WP/09/70. URL: http://www.imf. org.
9. Summary of Administration-Drafted «Consumer Financial Protection Agency Act». 07.07.2009. URL: http://www.cfpa.org.
10. URL: http://www.newsru.com/finance/ 21may2010/usreg.html.
11. URL: http://www.worldbiz.ru/analytics/detail. php?ID=834.
