CC BY
107
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-4-190-194 УДК 342.843.17
Коваль Сергей Петрович
кандидат исторических наук Ивановский государственный университет [email protected]
Цветков Михаил Юрьевич
кандидат философских наук Ивановская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России, г. Иваново
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ, РЕГУЛИРУЮЩЕГО МЕХАНИЗМ УЧАСТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ВЫБОРАХ
В настоящей статье анализируются аспекты развития законодательства РФ, регулирующего механизм участия партий в выборах, порядок создания политических партий, изменения правового статуса избирательного объединения, перспективы применения мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, а также система гарантий, которые установлены по итогам участия партий в выборах. Обосновывается идея о том, что совершенствование избирательного законодательства РФ заключается в поиске оптимального вида избирательной системы, которая обеспечивает эффективный механизм реализации народного представительства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Авторы приходят к выводу о том, что разработка новых положений в области избирательного права, посвященных оценке правомочий политических партий как основных коллективных участников избирательного процесса, определение объема и содержания прав избирательных объединений по участию в конкретных действиях и процедурах будут способствовать дальнейшей демократизации и совершенствованию избирательного процесса.
Ключевые слова: выборы, политические партии, демократия, избирательная система, избирательное законодательство, избирательный процесс, избирательное объединение.
Важным итогом развития современной избирательной системы РФ явилось включение политических партий и иных избирательных объединений в число активных участников избирательного процесса.
Дальнейшее совершенствование действующего избирательного законодательства должно быть направлено на создание условий для того, чтобы политический механизм коллективного выбора позволял наиболее адекватно отражать потребности и предпочтения как отдельных социальных групп, так и избирателей всей страны.
Особый интерес юристов и политологов вызывают правовые основы функционирования многопартийной политической системы, которая способна объединить интересы общества в целом и его различных социальных групп, адекватно выражать их в деятельности парламента РФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.
С принятием Федерального закона «О политических партиях» в 2001 г. важная роль в обновлении России была отведена политическим партиям, что является закономерным, поскольку многопартийность - одна из основ конституционного (государственного) строя РФ, необходимая составная часть развития демократии [8].
Политические партии в РФ необходимо рассматривать как неотъемлемую часть сложившейся политической системы, которая выполняет социально и политически значимые функции, одна из которых неизбежно связана с обеспечением представления интересов граждан в определенных
органах государственной власти. Партии играют стабилизирующую роль и способны обеспечить преемственность власти и реализацию интересов различных социальных групп [4, с. 12].
Участие в выборах и референдумах наряду с представлением интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления нормативно закреплены в Федеральном законе «О политических партиях» в качестве основных целей создания партий.
С 1995 г. законодательство о политических партиях и выборах изменялось неоднократно. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» переписывался трижды, а в действующий закон на современном этапе было внесено 84 поправки. Закон о политических партиях появился в 2001 г. и претерпел уже 51 редакцию [3, с. 161].
Требования, предъявляемые к правилам создания политических партий, постоянно изменялись. В 2001 г. со вступлением в юридическую силу Федерального закона «О политических партиях» необходимо было зарегистрировать региональные отделения партии более чем в половине субъектов РФ. В партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, и при этом региональные объединения должны быть численностью не менее 100 членов.
В дальнейшем требования к численному составу партии менялись весьма существенно. Согласно изменениям, внесенным в 2004 г., численность партии должна была составлять не менее 50 тыс. членов. При этом более чем в половине регионов РФ политическая партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов [9].
190
Вестник КГУ ^ № 4. 2019
© Коваль С.П., Цветков М.Ю., 2019
В 2012 г. требование к общему составу партии было снижено до 40 тыс. членов. Более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов, а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не могла составлять менее 150 членов партии [10].
После выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ шестого созыва, состоявшихся в декабре 2011 г., в закон «О политических партиях» были внесены изменения, значительно упростившие требования к порядку их создания и деятельности. В 2013 г. вступили в силу обновленные правила законодательства РФ, согласно которым для создания политической партии достаточно членства в 500 человек.
Данные поправки Федерального закона «О политических партиях» были подвергнуты серьезной критике. Невозможно представить, как партия численностью 500 членов может выполнять соответствующую публичную функцию и гарантировать образование политических взглядов многочисленного корпуса избирателей. Вместе с тем политическая реальность связана с тем, что на сегодняшний день в РФ зарегистрировано 61 политическая партия, численность которых не особо превышает предусмотренного законодателем минимума [5, с. 102].
В то же время с изменениями требований, предъявляемых к созданию политических партий, менялся и порядок их участия в выборах. Процесс уточнения условий участия избирательных объединений в выборах и сегодня продолжает развиваться. Важная роль в этом принадлежит Конституционному суду РФ, который нередко выражал свои правовые позиции относительно объема и содержания прав политических партий. Конституционный суд РФ много раз отмечал, что при детализировании положений Конституции РФ о свободных выборах, избирательных правах, а также о порядке участия в выборах избирательных объединений законодатель обладает правом выбора соответствующих средств и методов, которые определяются историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны [2, с. 102].
По мнению Н.Ю. Турищевой, формирование современной российской избирательной системы и поиск оптимальной модели народного представительства сопровождались конкретизацией понятия «избирательное объединение». На сегодняшний день признаки избирательного объединения воплощаются законодателем через призму наделения партии правом на выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах соответствующего уровня [7, с. 34].
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 2) устанавливает, что на выборах федерального уровня в качестве избира-
тельного объединения может выступать только политическая партия.
Выдвижение списков кандидатов партиями на выборах в Государственную думу Федерального собрания РФ в целом соответствует общемировой избирательной практике и является характерной чертой организации выборов депутатов законодательного органа государственной власти во многих федеративных государствах (например, в США, Бразилии, Германии).
Мировой избирательной практике известны примеры создания политических партий регионального уровня, которые могут наделяться правом участия в федеральных выборах (например, в Аргентине).
Конструкция политических партий предусматривает, что на региональном уровне в качестве избирательного объединения может выступать не только партия, но и ее соответствующее региональное отделение.
Политические партии в условиях современной России и времен Российской империи являются разновидностью политического объединения, чья деятельность ориентирована на достижение и осуществление политической власти. Политическая партия в России отличается от других общественных объединений, существует исключительно ради участия в политической жизни государства [1, с. 124].
С 2003 г. по 2013 г. наблюдалась тенденция усиления пропорциональной составляющей при проведении выборов депутатов всех уровней, что вело к трансформации персонального представительства избирателей в корпоративную систему представительства политических партий. С 2013 г. и по настоящее время наблюдается сокращение пропорциональной составляющей на выборах всех уровней.
Необходимо отметить, что формирование Государственной думы Федерального собрания РФ первого созыва (1993 г.), второго (1995 г.), третьего (1999 г.) и четвертого (2003 г.) созывов осуществлялось на основании смешанной избирательной системы, что способствовало становлению партийно-политической системы. Государственная дума пятого (2007 г.) и шестого (2011 г.) созывов формировалась исключительно на основании пропорциональной избирательной системы. В 2016 г. выборы депутатов Государственной думы седьмого созыва проходили на основании смешанной избирательной системы.
Первые созывы законодательных (представительных) органов субъектов РФ в подавляющем большинстве формировались на основании мажоритарной избирательной системы. В период с июля 2003 г. по ноябрь 2013 г. действовала норма права Федерального закона «Об общих принципах формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которой не менее
Вестник КГУ ^ № 4. 2019
191
50 % депутатских мандатов в региональном парламенте или в одной из его палат должны были распределяться на основании пропорциональной избирательной системы. В данный момент это требование снижено до 25 %.
С развитием избирательного законодательства и законодательства о политических партиях подвергалась изменениям и система государственных гарантий, которые устанавливаются по результатам участия партий в выборах.
Впервые освобождение партий от сбора подписей было введено по итогам выборов депутатов Государственной думы пятого созыва, состоявшихся в 2007 году. Политические партии, преодолевшие семипроцентный барьер в ходе выборов в нижнюю палату Федерального собрания РФ, на всех последующих выборах любого уровня освобождались от сбора подписей в поддержку выдвигаемых ими кандидатов и списков кандидатов. С данного момента партии КПРФ, «Единая Россия», ЛДПР и «Справедливая Россия» выдвигают своих кандидатов без сбора подписей.
В 2014 г. законодатель ввел норму права, согласно которой от сбора подписей на выборах в федеральный и региональный парламенты, представительные органы муниципальных образований освобождались те партии, которые смогли набрать более 3 % голосов избирателей при голосовании за списки кандидатов на последних выборах в Государственную думу (при заградительном барьере 5 %).
Согласно положениям ФЗ «О выборах Президента РФ» (ст. 36) на выборах Президента РФ без сбора подписей могут выдвигать кандидатов партии, допущенные к распределению мандатов в ходе последних выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ.
Законодателем учитываются результаты предыдущего участия партий в выборах и имеющийся уровень поддержки партии среди электората. На уровне федерального законодательства нарушается принцип равенства участия партий в выборах, которые при отсутствии избранных депутатов в законодательных органах государственной власти федерального и регионального уровней, в представительных органах муниципальных образований должны собирать подписи в поддержку выдвигаемых ими кандидатов и списков кандидатов.
При определении финансовых гарантий и правил участия в агитационных мероприятиях учитываются результаты участия партий в ходе прошлых избирательных кампаний. Согласно положениям статьи 33 Федерального закона «О политических партиях» государственное финансирование политических партий, принимавших участие в выборах, осуществляется:
- по результатам выборов депутатов Государственной думы - ежегодно в размере 152 рублей,
умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком данной партии;
- по результатам выборов Президента РФ -единовременно в размере 152 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ.
Государство оказывает не только прямую финансовую поддержку партиям по результатам выборов, но и косвенную - при организации избирательной кампании путем предоставления для целей предвыборной агитации бесплатного эфирного времени и печатной площади в государственных и муниципальных средствах массовой информации, помещений, находящихся в муниципальной собственности, для встреч с избирателями.
Партия должна обязательно участвовать в выборах, чтобы доказывать свою жизнеспособность. В соответствии с положениями ст. 37 Федерального закона «О политических партиях», чтобы получить статус политической партии, участвующей в выборах, партия должна в ходе избирательных кампаний разного уровня зарегистрировать своих кандидатов (списки кандидатов) и довести их до стадии голосования. Законодательство РФ устанавливает следующие требования, предъявляемые к регистрации партиями кандидатов на выборах различного уровня:
- на выборах депутатов Государственной думы - это список кандидатов;
- на выборах Президента РФ - кандидат;
- на выборах высших должностных лиц регионов РФ - кандидаты не менее чем в 10 % субъектов РФ;
- на выборах депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ - кандидаты (списки кандидатов) не менее чем в 20 % субъектов РФ;
- на выборах в органы местного самоуправления - кандидаты (списки кандидатов) более чем в половине субъектов РФ.
Определена часть основных правомочий избирательных объединений на выборах. Они связаны с возможностью осуществления в период конкретной избирательной кампании следующих избирательных действий:
- участие в формировании избирательных комиссий;
- выдвижение кандидатов (списков кандидатов);
- ведение предвыборной агитации;
- осуществление наблюдения в процессе голосования и подсчета голосов избирателей;
- обжалование действий избирательных комиссий;
- обжалование итогов голосования и результатов выборов в судебном порядке.
В средствах массовой информации и на страницах научных изданий часто отражаются проблемные вопросы, которые возникают в процессе
Вестник КГУ № 4. 2019
192
реализации правомочий политических партий по участию в выборах.
Обобщенное понятие избирательного объединения, закрепленное Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», приводит к возникновению определенных правовых коллизий. Например, норма статьи 2 данного закона устанавливает, что на региональных выборах в качестве избирательного объединения может выступать как партия, так и её региональное отделение, а на муниципальных - не только партия, но и ее региональное и местное отделения, что порождает противоречия, связанные с возможностью одновременного выдвижения по одному и тому же избирательному округу кандидатов разными структурными подразделениями партии.
Организация российской избирательной системы путем возложения обязанностей по подготовке и проведению выборов на избирательные комиссии переводит в разряд актуальных вопросы порядка формирования комиссий, их независимости, компетенции и ответственности.
Предусмотренный порядок участия партий в формировании избирательных комиссий ставит их в заведомо неравные условия. Установленное ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» (ст. 23 п. 7, ст. 24 п. 8, ст. 25 п. 7, ст. 26 п. 7, ст. 27 п. 5) требование об обязательном назначении в состав избирательной комиссии не менее половины ее членов на основании предложений политических партий, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной думе Федерального собрания РФ, законодательном (представительном) органе субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления, было легко выполнимо в тот период, когда в России участвовали в выборах всего семь политических партий. Увеличение числа политических партий с ещё большей остротой высветило проблему обеспечения равного представительства партий в составе избирательных комиссий.
Возрастающее значение роли избирательных объединений в процессе легитимации избираемых органов публичной власти, а также значительное увеличение количества политических партий, имеющих право участвовать в выборах, выводят на первый план проблему оптимизации системы правовых гарантий их участия в выборах.
Принятая в доктрине конституционного права точка зрения о наличии избирательных прав лишь у граждан, реализующих свое активное или пассивное избирательное право, оставляет вне поля зрения законодателя необходимость закрепления и совершенствования системы правовых гарантий на участие в выборах не только граждан, но и избирательных объединений.
Выявление имеющихся проблем в области обеспечения прав избирательных объединений как основного участника избирательного процесса и предложение путей их решения в полном объеме высвечивают необходимость совершенствования отдельных положений конституционно-правовой теории.
Анализ правоприменительной практики избирательных комиссий, судебной практики, отражающей участие политических партий и иных избирательных объединений в выборах различного уровня, позволяет выявить характерные нарушения правомочий избирательных объединений. Основная проблема, на решение которой сегодня должны быть направлены усилия законодателя, - совершенствование институтов избирательного права и процесса, посредством которых обеспечивается участие избирательных объединений в выборах.
Стабильное законодательное регулирование института политических партий в современной России отсутствует, что искажает смысл данного института как представителя воли народа. Избирательное право РФ подвергается постоянным изменениям, чрезмерно сложно и нестабильно, имеются двойные стандарты его применения, снижается доверие избирателей [6, с. 219].
Неопределенность нормативного содержания отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» по-прежнему ставит теоретически и практически актуальные задачи перед наукой избирательного права и процесса. К их числу необходимо отнести следующие: обеспечение гарантий политических партий в процессе формирования избирательных комиссий; упрощение процедуры выдвижения избирательными объединениями кандидатов; совершенствование механизма участия избирательных объединений в агитационной деятельности; конкретизация системы преференций для избирательных объединений, представленных в законодательных органах государственной власти и представительных органах муниципальных образований; совершенствование механизма административного рассмотрения избирательных споров.
Разработка новых положений в области избирательного права, посвященных оценке правомочий политических партий как основных коллективных участников избирательного процесса, определение объема и содержания прав избирательных объединений по участию в конкретных действиях и процедурах будут способствовать дальнейшей демократизации и совершенствованию избирательного процесса в РФ.
Библиографический список
1. Дарков А.А. Периодизация истории правового регулирования деятельности политических пар-
Вестник КГУ .J № 4. 2019
193
тий в России // Право и государство: теория и практика. - 2009. - № 5. - С. 123-129.
2. Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 16. - С. 33-37.
3. Кошель А.С. Некоторые вопросы развития порядка формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ, региональных парламентов на современном этапе // Вестник Тюменского государственного университета. - 2018. -Т. 4. - № 1. - С. 159-171.
4. Курочкин А.В. Правовая институционали-зация политических партий в РФ: монография. -Казань: Изд-во Казанского университета, 2014. -256 с.
5. Политические партии в РФ (справочное издание) / под общ. ред. Л.Г. Ивлева / Мин. юстиции РФ. - М.: ЦИК РФ, 2015. - Вып. 4. - 230 с.
6. Сербин М.В. Проблемы избирательного права России // Lex 1^са. - 2017. - № 2. - С. 217-222.
7. Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Государство и право. -2016. - № 8. - С. 29-39.
8. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 03.07.2018) «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 29. -Ст. 2950.
9. Федеральный закон от 20.12.2004 «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. -2004. - № 52 (Ч. 1). - Ст. 5272.
10. Федеральный закон от 28.04.2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 18 (Ч. 1). - Ст. 2155.
References
1. Darkov A.A. Periodizaciya istorii pravovogo regulirovaniya deyatel'nosti politicheskih partij v Rossii // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. -2009. - № 5. - S. 123-129.
2. Knyazev S.D., Aranovskij K.V. Politicheskoe predstavitel'stvo i vybory: publichno-pravovaya priroda i sootnoshenie // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2007. - № 16. - S. 33-37.
3. Koshel' A.S. Nekotorye voprosy razvitiya poryadka formirovaniya Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobraniya RF, regional'nyh parlamentov na sovremennom etape // Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2018. - T. 4. -№ 1. - S. 159-171.
4. Kurochkin A.V. Pravovaya institucionalizaciya politicheskih partij v RF: monografiya. - Kazan': Izd-vo Kazanskogo universiteta, 2014. - 256 s.
5. Politicheskie partii v RF (spravochnoe izdanie) / pod obshch. red. L.G. Ivleva / Min. yusticii RF. - M.: CIK RF, 2015. - Vyp. 4. - 230 s.
6. Serbin M.V. Problemy izbiratel'nogo prava Rossii // Lex russica. - 2017. - № 2. - S. 217-222.
7. Turishcheva N.YU. Pravovoe regulirovanie uchastiya partij v vyborah // Gosudarstvo i pravo. -2016. - № 8. - S. 29-39.
8. Federal'nyj zakon ot 11.07.2001 № 95-FZ (red. ot 03.07.2018) «O politicheskih partiyah» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2001. - № 29. - St. 2950.
9. Federal'nyj zakon ot 20.12.2004 «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "O politicheskih partiyah» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2004. -№ 52 (CH. 1). - St. 5272.
10. Federal'nyj zakon ot 28.04.2009 g. «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "O politicheskih partiyah"» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2009. -№ 18 (CH. 1). - St. 2155.
Вестник КГУ J¡. № 4. 2019
194
