CC BY
49
Центр и регионы
Наталья ЧУВИЛИНА
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ НА ЭТАПЕ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются тенденции развития российских региональных электоральных процессов в 2000-2011 гг.
Автор дает характеристику модели региональных электоральных процессов, утвердившейся в российских регионах в 2008-2010 гг.
Tendencies of development of Russian régional électoral processes in 2000-2011 are discussed in the article. The author gives the description of the model of regional électoral processes, applied to Russian regions in 2008-2010.
Ключевые слова:
региональные электоральные процессы, акторы и факторы региональных электоральных процессов; regional electoral processes, actors and factors of regional electoral processes.
Базовой тенденцией российского политического процесса на этапе 2000—2011 гг. было усиление централизации власти, проходившее через борьбу федеральных и региональных пра -вящих элит за доминирование в региональной политике в 2000— 2004 гг., утверждение федеральной власти в качестве доминирую -щего актора российской и региональной политики в 2006—2011 гг Вектор эволюции региональных электоральных процессов в 2000—2011 гг. складывался в ходе развития следующих частных тен -денций.
Первой тенденцией стало противоречивое изменение институцио -нальной среды и нормативно правовой базы региональных выбо ров. Ее проявлением стали:
— демократизация в части усиления роли федеральных партий, но ослабление роли других гражданских акторов в 2000—2003 гг.;
— ограничение их демократического потенциала вследствие уси -ления рычагов управления партийной системой и региональными выборами нормативно - правовыми и институциональными сред -ствами в период конца 2004—2008 гг.;
— ограниченное выравнивание условий для партий, представлен -ных в региональных парламентах в 2009—2010 гг.
Усиление роли партий в качестве акторов региональных выборов в 2000—2002 гг. было реализовано путем введения принципа избра -ния не менее половины депутатов законодательных (представитель -ных) органов власти субъектов федерации по пропорциональной системе1, повышения обязательной доли парламентских партий в избирательных комиссиях с 1/3 до 1/2 и освобождение партий, представленных в федеральном парламенте, от сбора подписей и внесения залога в поддержку выдвижения партийных списков2.
1 Федеральный закон «О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ -ектов Российской Федерации”» от 24.07.2002 № 107 - ФЗ // Российская газета, 2002, 27 июля.
2 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67 - ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253.
ЧУВИЛИНА Наталья Борисовна — д.полит.н., доцент; профессор кафедры политологии, социологии и философии БАГСУ при Президенте РБ [email protected]
Однако одновременно вводились: запрет на создание региональных партий, исключение избирателей и групп изби -рателей из числа субъектов выдвижения кандидатов1.
В 2005—2011 гг. тенденция развивалась через реализацию нормативных поло жений, направленных на сокращение партийного плюрализма2 и усиление возможностей государства контролировать партийную сферу; на ограничение блоковой и партийной конкуренции и сокращение разнообразия партийно политических акторов региональных выборов (посредством исключения из их числа региональных избирательных блоков)3; на расширение возможностей государства влиять на состав избиратель ных комиссий и через них — на состав участников выборов.
Закономерным итогом изменений нормативно правовой базы стало сниже ние уровня конкуренции на региональ ных выборах в 2007—2009 гг., выдвижение федеральной партии власти на роль доми нирующего партийного актора региональ ных выборов с осени 2006 г., ослабление роли «идеологических» партий, усиление управляемости региональных выборов к
2007 г.
Кроме того, в 2006—2009 гг. явно обо -значились тренды сокращения региональ ного партийного плюрализма, концентра ции элитных акторов в структуре феде -ральной партии власти (с конца 2007 г.), маргинализации региональных структур КПРФ, «Справедливой России» и ЛДПР (2008-2011 гг.).
В 2009-2010 гг. характер нормативно -правовой базы по инициативе пре зидента страны Д.А. Медведева был несколько скорректирован реализацией отдельных мер, направленных на огра -ниченное выравнивание условий уча стия в региональных выборах для пар
1 Там же.
2 Увеличение необходимой нормативной численности членов партии с 10 до 50 тыс., требование наличия региональных отделений партий не менее чем в половине субъектов федерации численностью не менее 500 чел.
3 Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 2 и 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 04.07.2003 № 97 - ФЗ // СЗ РФ, 2003, № 27, ст. 2711. Вносился группой депутатов от «Единой
России».
тий, представленных в региональных парламентах4.
Второй тенденцией развития региональ -ных электоральных процессов в 2000— 2011 гг. стало усиление разнообразия внеш -них и внутренних акторов в 2000—2005 гг. и сокращение их круга в 2006—2008 гг.
В 2000—2004 гг. данная тенденция разви -валась в форме изменения состава акторов региональных электоральных процессов в пользу общефедеральных партий, круп -ного федерального бизнеса и внешних элитных кандидатов из военной и чинов -ничьей корпораций, региональных изби -рательных блоков.
Наибольший вклад в развитие данной тенденции в 2000—2004 гг. внесла феде -ральная власть, обеспечившая «открытие» региональных выборов для внешних акто -ров путем запрета цензов оседлости, язы ковых цензов и принудившая все регионы выполнять нормы федерального законодательства, изменившая нормативно правовыми средствами структуру гражданских акторов региональных выборов в пользу федеральных партий и стимулиро вавшая усиление активности федеральных партий в региональных парламентских выборах.
Объективными следствиями развития данной тенденции в 2000—2005 гг. были рост конкуренции и повышение уровня партийности региональных парламент-ских выборов, рост конкуренции за счет внешних кандидатов на выборах глав регионов в ряде субъектов федерации.
Сокращение круга акторов региональ -ных электоральных процессов в 2006—
2008 гг. было следствием институциональных и нормативно правовых изме нений 2004—2007 гг. Оно происходило в силу «сжатия» партийной системы, запрета региональных избирательных блоков, отказа ряда регионов от приме нения смешанных избирательных систем в пользу пропорциональных, интеграции правящих региональных элит, федераль -
4 По инициативе президента Д.А. Медведева были реализованы новеллы избирательного зако издательства, предусматривающие гарантии для всех партий, представленных в Законодательном Собрании любого региона фракцией или одним депутатом, равного доступа в региональные СМИ, получение партиями, набравшими менее 7%, но более 5% голосов на региональных выборах по одному мандату в парламентах субъектов феде рации, бесплатного эфирного времени и права не собирать подписи избирателей.
ного и крупного регионального бизнеса в рамки партии власти, ослабления элек -торальной активности непарламентских партий в регионах после думских выбо ров 2007 г.
Третьей тенденцией стало усиление роли внешних и ослабление роли внутренних акторов и факторов развития региональ -ных электоральных процессов с осени 2007 г., приведших к доминирующему влиянию внешних общероссийских акто -ров и факторов и второстепенной роли внутренних акторов и факторов.
В 2000—2003 гг. данная тенденция раз -вивалась в форме усиления роли в регио нальных выборах крупного федерального бизнеса, внешних кандидатов на губер наторские посты, возрастания влияния федеральной исполнительной власти.
Усиление роли внешних акторов обу -словливалось активизацией политики федеральной исполнительной власти по отношению к регионам, развитием регио нальной политической экспансии круп ного федерального бизнеса и электораль ной активности представителей силовой и чиновничьей корпораций, совместным характером действий федеральной испол нительной власти и крупного бизнеса, а также кандидатов «варягов» на выборах глав регионов. В свою очередь, активи зация внешних акторов стала возможной благодаря консолидации администра -тивных и росту экономических ресурсов федеральной власти и крупного бизнеса, расширению возможностей участия внеш них кандидатов в условиях «открытости» регионов.
Причинами ослабления роли внутрен -них акторов и факторов стали усиление влияния внешних элитных кандидатов на губернаторских выборах в ряде регионов, возрастание роли федерального админи стративного ресурса, институционально нормативное изменение баланса сил в круге гражданских акторов в пользу обще федеральных партий при объективно сла -бом состоянии региональных партийных структур.
В 2007—2011 гг. данная тенденция при -обрела форму утверждения федеральной исполнительной власти в качестве доми нирующего актора региональных электо ральных процессов. Эта тенденция разви -валась за счет встраивания глав регионов в «вертикаль исполнительной власти», снижения уровня политической авто-
номии крупного федерального и регио нального бизнеса и переноса их электо рального участия в рамки партии власти, выстраивания управляемой партийной системы, ослабления роли региональных отделений партий, не аффилированных с властью.
Четвертой тенденцией стало возраста -ние роли элитных акторов и факторов со стороны государства и снижение влияния неэлитных акторов и факторов со стороны гражданского общества.
Усиление роли элитных акторов в регио нальных электоральных процессах в 2000— 2004 гг. происходило за счет роста влияния федеральной исполнительной власти, крупного федерального бизнеса и внеш них элитных кандидатов — выходцев из корпораций федерального чиновничества и силовиков на выборах глав регионов, сохранения влиятельной роли региональ ной власти на обоих видах региональных выборов в подавляющем большинстве регионов, усиления позиций крупного регионального бизнеса на региональных парламентских выборах повсеместно и на выборах глав регионов в ряде субъектов федерации.
Ослабление влияния неэлитных акто ров на выборах глав регионов проходило за счет ослабления роли независимых кан дидатов, независимых от власти партий, электората в условиях борьбы федераль ного и регионального административ ных ресурсов, расширения использова ния региональными правящими элитами административных технологий.
Причинами усиления роли элитных акторов и усиления влияния акторов и факторов со стороны государства стали ресурсное укрепление внешних элитных акторов — федеральной исполнительной власти и крупного федерального бизнеса, активизация их действий и консолида ция их усилий в региональных выборах и такое же укрепление региональной власти и регионального бизнеса. По результатам губернаторских выборов предыдущего электорального цикла (1996—1999 гг.) в регионах были отстроены моноцентри ческие авторитарные режимы, сформи ровались внутрирегиональные властные вертикали, были отлажены формы работы региональной власти с российскими финансово промышленными группами, крупным региональным бизнесом, пар тиями и населением, повсеместно укре -
пились альянсы региональной власти и местного бизнеса.
В свою очередь, ослабление роли не элитных акторов на губернаторских выбо рах и сохранение ситуации их менее влия тельной роли, чем роль элит, на выборах депутатов региональных парламентов обу -словливались:
— «приватизацией» элитными акторами региональных электоральных полей, вытеснением с полей губернаторских выборов ресурсно слабых «идеологиче ских» партий и независимых кандидатов;
— усилением роли в региональных пар -ламентских выборах политически слабых региональных отделений общефедераль ных партий и исключением из состава гражданских акторов региональных пар тий и неполитических общественных объединений, ограничениями на участие в выборах политических общественных объединений, ограничением роли избира телей и групп избирателей как субъектов выдвижения кандидатов.
Итогом развития тенденции усиления роли элитных акторов и акторов со сто роны государства и ослабления роли не элитных акторов со стороны гражданского общества в 2006—2007 гг. стало доминиро -вание в региональных электоральных про цессах акторов со стороны государства и элитных акторов (с осени 2007 г.), утверждение малозначимой роли неэлитных акторов — электората, независимых кан -дидатов, неаффилированных с властью партий в 2008—2011 гг.
Пятой тенденцией стало дальнейшее сужение демократического потенциала региональных электоральных процессов, утрата ими непредсказуемого характера в 2008-2011 гг.
Причинами ограничения демократизма региональных электоральных процессов в 2000-2004 гг. стали:
- монополизация электорального про странства регионов элитными акторами
- федеральной властью и федеральными финансово промышленными группами (ФПГ), региональной исполнительной властью и крупным местным бизнесом;
- альянсы федеральной власти и феде ральных ФПГ на губернаторских выборах в ряде регионов и региональной власти и регионального бизнеса на региональных парламентских выборах, усиливавшие влияние элитных и ослаблявшие роль неэлитных акторов;
- использование элитными акторами административных и финансовых методов электоральной борьбы на губернаторских выборах, при помощи которых неаффи лированные с властью партии вытесня лись на периферию электорального сорев нования и ограничивались возможности неэлитных гражданских акторов влиять на результаты выборов.
Тенденция развивалась, прежде всего, за счет ослабления демократизма выбо ров глав регионов, вследствие усиления их управляемости со стороны правящих элит. Ослабление демократизма выборов глав регионов проявлялось в территориальном расширении практик управляемой конку ренции и административного управления выборами, в возрастании роли финан сового и административного ресурсов, в ограничении свободы выбора избирателей «грязными» и манипулятивными техноло -гиями. Данные явления отражали растущую инструментализацию региональных выборов правящими элитами.
Вместе с тем инструментализация региональных выборов правящими эли тами в 2000-2004 гг. была ограниченной, поскольку региональные парламентские выборы практически во всех субъектах РФ и губернаторские выборы в существенной части регионов в определенной мере про должали оставаться механизмом волеизъ явления избирателей. Региональная власть обновлялась выборным путем при уча -стии населения, несла перед населением регионов ответственность. Кроме того, выборные процедуры пока еще аккумули -ровали определенные потенциальные воз можности демократизации региональных политических процессов и политических режимов.
В 2005-2008 гг. данная тенденция прояв -лялась в сокращении разнообразия акто -ров и сокращении числа партий - участ ников региональных выборов, в снижении уровня альтернативности и конкуренции, в усилении неравенства условий электо -ральной борьбы для партий и кандидатов, а также для различных партий.
Сокращение разнообразия акторов про исходило через исключение из их круга региональных избирательных блоков (с середины 2005 г.) и независимых канди -датов (в ряде регионов - вследствие пере хода к пропорциональным избиратель ным системам), сокращение числа партий
- акторов региональных выборов, вплоть
до сведения партийных акторов к четырем парламентским партиям в 2009-2011 г.
Снижение уровня альтернативности и конкуренции проявлялось как в умень шении числа конкурирующих партийных списков и числа конкурирующих канди датов в одномандатных округах, так и в расширении феномена псевдоальтерна тивности в одномандатных избиратель ных округах в 2008-2010 гг.
Сокращение разнообразия акторов, ослабление альтернативности и конку ренции в региональных выборах стали следствием реализации системы мер нормативно правового, институциональ ного и административного характера по усилению роли партий и ослаблению роли независимых кандидатов, перефор матирования партийной системы перед думскими выборами 2007 г. (слияние РПП, «Родины» и РПЖ в «Справедливую Россию»), а также следствием разгромных результатов большинства партий в дум ских выборах 2007 г.
Следствием интеграции губернаторов в «вертикаль исполнительной власти» стало возрастание использования администра тивного ресурса на региональных выборах в 2006-2009 гг.
Шестой тенденцией было сохранение диверсификации региональных элек -торальных процессов в 2000-2005 гг., несмотря на определенную унификацию нормативно правовой базы и институцио нального контекста региональных выбо ров, сменившееся с 2006 г. снижением
уровня разнообразия, усилением унифи кации региональных электоральных про цессов, приведших к утверждению во всех регионах в 2008-2010 гг. единообразия в части состава партий - участников регио нальных выборов и порядка их распределе ния по итогам избирательных кампаний.
Диверсификацию региональных элек торальных процессов в 2000-2005 гг. отра жало наличие в регионах разнообразных моделей региональных электоральных процессов, отличавшихся различным составом внешних акторов и партийных участников выборов, наличием либо от сутствием на региональных выборах изби рательных блоков, различным соотноше нием сил и влияния внешних и внутрен них акторов в различных регионах и на разных видах региональных выборов.
Утверждение в 2008-2010 гг. во всех реги онах определенного единообразия регио нальных электоральных процессов было следствием унифицирующей деятельно сти власти - реализации ею системы мер нормативно правового, институциональ ного и административного характера, а также следствием поражения большин ства партий на думских выборах 2007 г.
С осени 2012 г. в российских регионах начинается новый период развития регио -нальных электоральных процессов. Его начало связано с возвращением прямых выборов глав регионов. Как будут разви ваться региональные электоральные про цессы в изменившихся условиях, покажет время.
