CC BY
100
ВЛАСТЬ И ЭКОНОМИКА
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МОРСКИМИ ПОРТАМИ РОССИИ
ДАВЫДЕНКО А.А.
Давыденко Александр Александрович - кандидат экономических наук, руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта (Москва).
Российская Федерация располагает самой протяженной в мире береговой линией морского побережья. Одной из важнейших задач государства в сфере функционирования и развития транспортной системы Российской Федерации является превращение географических особенностей России в ее конкурентное преимущество на мировом рынке транспортных услуг.
В научном и практическом плане для принятия обоснованных управленческих решений и обоснования перспективных тенденций государственного управления российскими морскими портами целесообразно выполнить ретроспективный анализ этапов формирования системы государственного управления деятельностью морских портов.
Первым этапом формирования указанной системы можно считать период до XVIII в. Уже в 911 г. первый князь Киевской Руси в договоре с Византией закрепил определенные социальные и предпринимательские гарантии русским торговым людям. Для развития межгосударственной торговли купцы получали на возвратной основе съестные припасы, якоря, снасти, паруса.
Развитие морской торговли определило необходимость строительства морских портов, первый из которых был построен на Балтийском побережье в Нарве (1540 г.). В этот исторический период также активно развивается судоходство и в северных морях. Центром перегрузочных работ беломорского плавания стали Холмогоры, а позднее и Архангельск. В конце XVI в. этот порт способствовал развитию северных территорий России.
Фактически это был первый исторический период территориального, функционального и административного формирования российских торговых морских портов, выполняющих функции по пограничному контролю, приему и выходу российских и иностранных судов, перегрузочным работам и зарождающемуся российскому судостроению.
Второй этап, охватывающий весь XVIII в., можно разделить на 2 периода: период реформ Петра I и период дальнейшего развития государственности.
В период Петровских реформ была определена необходимость и целесообразность строительства портового хозяйства государства.
Становление систематического государственного управления деятельностью морских торговых портов России относится к началу XVIII в., когда наблюдались серьезные изменения в формах государственного управления. Были созданы коллегии, которые отличались единообразной структурой, коллегиальностью в принятии решений, строго очерченными законодательными компетенциями. Новый подход определенным образом обеспечивал эффективность мер государственного регулирования. Вопросы торгово-промыслового мореходства были в ведении Коммерц-коллегии, в «Регламенте» которой были определены задачи контроля в «морском хождении и купечестве». Работа Коммерц-коллегии контролировалась и направлялась правительствующим Сенатом.
Морские порты как административно-хозяйствующие субъекты предпринимательской деятельносити в области мореплавания выполняли не только функции по перегрузке грузов, но и фискальные задачи государственного аппарата. В обязанности капитанов над портами входила организация приема, досмотра, стоянки и отправления иностранных тор-говых судов. Они должны были следить и содержать в исправном состоянии портовые средства навигационного ограждения (маяки, бакены, буи, бочки, вехи) и оказывать помощь в аварийной обстановке. Таким образом, в XVIII в. начинается формирование администраций капитанов портов.
В концеXVIII - началеХ1Хвв.дея-тельность морских торговых портов наряду с различными законами о судоходстве регулировалась «Уставом Торговым», по которому министру торговли и промышленности предоставлялось право издавать правила и инструкции по освидетельствованию торговых судов, погрузке / выгрузке в портах и т. д.
Третий этап (XIX в.) характеризуется укреплением государственного управления морскими торговыми портами. В этот период было создано министерство, однако основные функции в области торгового мореплавания были рассредоточены между разными министерствами и их ведомствами. За
развитие торгового флота отвечало Министерство коммерции и Главное управление водных и сухопутных сообщений. Через 9 лет это министерство было упразднено, и вопросы внешней коммерции и управления таможен были возложены на Министерство финансов, в составе которого был отдел торгового мореплавания.
Внутри портов наблюдалось многовластие различных органов, представляющих Морское министерство, Министерство путей сообщения, Министерство финансов, таможенное и карантинное ведомства, полицию. Такое положение распыляло ответственность и позволяло использовать государственные средства не по назначению.
В1880 гг. началось преобразование российских коммерческих портов под непосредственным контролем учреждений правительства Временной комиссии по устройству торговых портов империи. Четвертый этап отражает административную и техническую модернизацию морских портов Российской империи в началеХХ в. В1901 г. была произведена передача центрального органа управления торговыми портами из Министерства внутренних дел в Министерство финансов, которое руководило российской торговлей в судоходстве.
Реорганизационные мероприятия министра финансов С. Ю. Витте в 1902 г. обеспечили расширение и конкретизацию правовой основы деятельности Совета по делам торгового мореплавания, при котором был учрежден особый Комитет по портовым делам.
Только в 1903 г. созданное Главное управление торгового мореплавания и портов стало заниматься комплексом вопросов коммерческого судоходства. Через 2 года это управление вошло в состав созданного Министерства торговли и промышленности.
Дальнейшим реформированием государственного управления в рассматриваемой области было учреждение Главного управления торговым мореплаванием и портами. Это управление объединило все органы Министерства путей сообщения и Министерства финансов, занимающиеся вопросами морского транспорта, в том числе и морскими торговыми портами. Созданное Главное управление стало высшим государственным органом, ответственным за руководство отечественным торговым мореплаванием и судостроением, управление портами, технический надзор за устьями рек и морским побережьем.
К совершенствованию государственного управления портами следует отнести учреждение в 1905 г. нового Министерства торговли и промышленности, в состав которого вошло Главное управление торговым мореплаванием и портами. Отдел торговых портов сохранил в нем свою структурную самостоятельность. Такая централизованная организационная структура просуществовала до упразднения старых органов власти в декабре 1917 г.
Пятый этап соответствует государственному управлению морскими портами в период существования СССР.
Октябрьская революция 1917 г. внесла некоторые изменения в систему государственного управления. Отдел торговых портов, как и отдел торгового мореплавания, из Наркомата торговли и промышленности передается в ведение ВСНХ, при котором учреждается отдел водных сообщений, регулирующий торговый морской, речной флот и водные сообщения. Однако практически через месяц дальнейшие преобразования завершаются созданием Главного управления водного транспорта -Главвода. На местах организуются областные управления водным транспортом.
Постановление Совета труда и обороны «Об управлении морскими торговыми портами» в апреле 1921 г. узаконило вхождение территорий и сооружений всех портов (за исключением Петроградского, переданного Наркомвнешторгу), в ведение Наркомата путей сообщения. В этот же период была узаконена важная взаимная административная функция флота и портов. Был принят Декрет о приписке морских судов к порту и внесению их в судовой реестр. Таким образом, учет судов стал осуществляться по порту приписки.
В предвоенные годы Президиум ЦИК утвердил Постановление СНК «0 реорганизации управления морским и речным транспортом», по которому были выделены ведущие порты с прямым подчинением главным бассейновым управлениям.
В соответствии с принятыми государственными задачами по обеспечению быстрого роста народнохозяйственных перевозок и укрепления обороноспособности государства, в конце 1930 гг. впервые в истории государственного управления был создан высший государственный управленческий орган -Народный комиссариат морского флота (НКМФ), в компетенцию которого входил весь комплекс функций по перспективному развитию и оперативному управлению морским транспортом России. Накануне Великой Отечественной войны было принято постановление СНК СССР «06 организационных мероприятиях по улучшению эксплуатации морского флота», в котором предусматривались решительные меры по устранению недостатков, тормозивших перевалочный процесс в морских портах. Устранялось многоподчинение, все порты закреплялись за НКМФ. Восстановление народного хозяйства в послевоенный период обусловило изменение структуры государственного управления. В 194-6 г. наркоматы преобразуются в министерства, вводится новая структура аппарата Министерства морского флота. Управление деятельностью флота и портов
перестраивается по территориально-отраслевому принципу. Создаются отдельные Главные управления флота и портов южных (Главюжфлот), северных и западных (Главсевзапфлот), дальневосточных (Главдальфлот) морей.
Период с 1950-го по 1990 гг. отличается следующими изменениями в государственном управлении морскими портами. К началу этого периода в основном народное хозяйство было восстановлено. Изменилась организационная структура государственного управления отраслью. В 1953 г. было создано единое Министерство морского и реечного флота. Однако через год было новое разделение, и вновь организовали отдельное Министерство морского флота СССР, в составе которого выделялось Главное управление движения, эксплуатации флота и портов.
В 1960 гг. получили развитие экономические приоритеты в управлении морским транспортом, внедрялись принципы внутрипроизводственного хозрасчета.
Очередное изменение организационной структуры управления морским транспортом было в 1973 г. Была введена управленческая схема: министерство - государственные хозрасчетные объединения «Севзап-флот», «Южфлот», «Дальфлот» - пароходства. Через 9 лет в 1983 г. ввернулись к прежней схеме: министерство - пароходство - предприятие.
Во второй половине 1980 гг. экономические методы управления предприятиями отрасли были законодательно закреплены Постановлением Совета Министров СССР о переводе с 01.01.1987 г. пароходств и предприятий Минморфлота СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. К 01.07.1988 г. была утверждена новая генеральная схема управления отраслью. К 1990 г. в состав отрасли входило 67 морских и 2 речных порта, десятки портовых пунктов и пристаней.
Шестой этап отражает государственное управление морскими портами в период развития рыночных отношений в России. Как правило, этот этап делят на 2 периода: период становления рыночных отношений и период развития рыночных отношений в России.
Период становления рыночных отношений связан с распадом Советского Союза - в конце 1991 г. прекратило существование и Министерство морского флота СССР.
Было создано Министерство транспорта Российской Федерации, где государственные управленческие функции, касающиеся морского судоходства, были закреплены за Департаментом морского транспорта. Оперативное управление работой морских портов было передано самим предприятиям. Морские торговые порты вышли из состава пароходств, начался процесс их акционирования. В итоге 40 портов России к 1994 г. были способны обеспечить лишь 63% необходимого грузооборота России. Для обеспечения государственной транспортной политики, развития и рационального использования сооружений, обеспечения безопасности в морских портах, остававшихся в государственной собственности, стали создаваться морские администрации портов.
Общегосударственная реорганизация управления отразилась и на управлении морским транспортом. В 1996 г. вместо Департамента морского транспорта в составе Министерства транспорта была образованна Федеральная служба морского
флота России, которая представляла собой федеральный орган исполнительной власти.
В конце 2000 г. Правительство РФ утвердило Положение о Министерстве транспорта РФ, в соответствии с которым Федеральная Служба морского флота Минтранса была преобразована в Государственную службу морского флота Министерства транспорта Российской Федерации и определены основные задачи по государственному управлению морскими торговыми портами.
В 2004 г. в составе Министерства транспорта РФ образовано Федеральное агентство морского и реечного транспорта, которому были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере морского и речного транспорта.
Анализ развития государственного управления отечественными морскими портами позволяет сделать вывод о динамичности этого процесса на протяжении всего рассматриваемого исторического периода, особенно последних лет рыночных перемен в России. Однако необходимо подчеркнуть, что в любых политических и экономических
условиях морские порты оставались и будут оставаться стратегическими объектами и ведущая роль государства в их управлении должна сохраняться, развиваться и совершенствоваться. Административно-распорядительский подход должен обеспечить улучшение взаимодействия, координации действий между участниками транспортного процесса, основой которого могли бы стать договоры о взаимной ответственности, в том числе и финансовой; экономический подход в свою очередь - определить правила планирования перевозок железнодорожного транспорта через морские порты.
Приоритетным направлением развития морского транспорта по-прежнему остается увеличение мощностей отечественной портовой инфраструктуры до параметров, удовлетворяющих потребности в перевалке существующих и перспективных грузопотоков. Деятельность морских торговых портов оказывает существенное влияние на достижение геополитических, экономических и
социальных целей России, развитие внешней торговли, а также на экономическое развитие субъектов Российской Федерации.
