CC BY
217
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
НАТАЛЬЯ МИХАЙЛОВНА БОБОШКО,
профессор кафедры финансов и экономического анализа Московского университета МВД России
имени В.Я. Кикотя, доктор экономических наук, доцент Научная специальность 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика
E-mail: v.boboshko@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируется развитие государственного финансового контроля на современном этапе; рассмотрены вопросы повышения его эффективности.
Ключевые слова: аудит эффективности, государственный финансовый контроль, бюджет, финансы.
Annotation. Conducted development analysis of state financial control at a modern stage and considered questions about improving its efficiency.
Keywords: efficiency audit, state financial control, budget, finance.
Современный этап развития финансовой системы Российской Федерации характеризуется осуществляемой в ней модернизацией сферы государственных и муниципальных финансов, заключающейся, главным образом, в реализации бюджетной реформы. Во многом процесс модернизации государственных финансов предполагает создание и внедрение новых механизмов управления государственными финансовыми ресурсами, позволяющими обеспечить развитие в целом финансовой системы, повысить ее устойчивость к негативным факторам. В этой связи возрастает роль государственного финансового контроля как функционального элемента управления финансами.
Модернизация государственных финансов по объективным причинам зависит от состояния и действенности государственного финансового контроля, который в настоящее время ориентирован на повышение, с одной стороны, эффективности контроля, т.е. эффективности деятельности контрольных органов, а с другой, — на повышение контроля эффективности использования финансовых ресурсов и деятельности органов государственной власти и управления.
Вопрос повышения эффективности государственного финансового контроля является комплексным, решение его зависит от ряда факторов, включаемых и влияющих на эффективность, а именно: экономичность, продуктивность и результативность.
Важное значение стоит уделить результативности государственного финансового контроля, которая рас-
сматривается также как и категория «эффективность» контроля в двух аспектах: во-первых, результативность использования государственных финансовых ресурсов и, во-вторых, результативность деятельности контрольных органов. Стоит отметить, что компонент результативности государственного финансового контроля по сравнению с другими оказывает существенное влияние на состояние сферы государственных финансов, и поэтому весьма важно рассмотреть тенденции развития государственного финансового контроля в аспекте повышения его результативности.
Законодательно понятие «внешний государственный финансовый контроль» определено ФР от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Разделение контроля на внешний и внутренний является достаточно распространенной в зарубежных государствах особенностью организации ГФК.
Новый закон о совершенствовании государственного финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства, подписанный Российским президентом В.В. Путиным, который начал действовать с 1 января 2014 г., вносит изменения в Бюджетный кодекс РФ и КоАП РФ и вводит понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Внешний контроль, согласно новому закону, будет осуществлять Счетная палата, а внутренний — главные распорядители бюджетных средств: Федераль-
ное казначейство и Росфиннадзор. Объектами этого контроля являются финансовые органы, госкорпорации, госкомпании, хозяйственные товарищества, общества с участием публично-правовых образований в их уставных капиталах, а также коммерческие организации с долей или вкладом таких товариществ и обществ в их уставных капиталах.
Таким образом, доказательства несоблюдения буквы бюджетного кодекса будут собирать структуры внешнего и внутреннего финансового контроля. Внешний контроль для правительства будет осуществлять Счетная палата, внутренний — главные распорядители бюджетных средств: Федеральное казначейство и Росфиннадзор.
Вместе с этим, согласно закону, с 1 января 2014 г. изменяются размеры отчислений НДФЛ. Так, в бюджеты субъектов России будут направляться 85% (вместо 80%), в бюджеты муниципальных районов — 5% (вместо 10%). От суммы НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях, будут отчисляться 15% (раньше 20%), а в бюджеты городских округов — 15% (раньше 20%).
Таким образом, внешний государственный финансовый контроль в РФ осуществляют органы государственного финансового контроля в системе законодательной (представительной) власти, наделенные соответствующими контрольными полномочиями и обладающие необходимой организационной и функциональной независимостью; т.е. закон наделил контрольно-счетные органы необходимой компетенцией для осуществления системного внешнего финансового контроля, включая полномочия по анализу эффективности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений. Получили закрепление те права должностных лиц контрольно-счетных органов при осуществлении внешнего финансового контроля, которые не могли быть установлены региональным законодательством. Также в законе определены основы взаимодействия контрольно-счетных органов на всех уровнях публичной власти.
К числу факторов повышения результативности можно отнести решение существующих проблем в сфере стандартизации контроля, усиление действенности финансовых санкций, внедрение и использование информационных технологий, а также отдельных типов государственного финансового контроля, таких как аудит эффективности и стратегический аудит.
Вопрос стандартизации государственного финансового контроля является достаточно острым, так как
он до сих пор не решен и не найден компромисс решению. На современном этапе стандарты существуют обособленно в некоторых органах внешнего государственного финансового контроля.
Интересным является тот факт, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации нет информации о стандартах государственного финансового контроля: в ст. 270.1 отмечено лишь право подразделений внутреннего финансового аудита органов исполнительной власти на создание внутренних стандартов, которое на сегодня ими по-прежнему не реализуется.
В законодательном порядке вопрос стандартизации контрольно-счетной деятельности на региональном уровне урегулирован лишь относительно недавно принятым, но пока не вступившим в силу, названным ранее федеральным законом. Так, в ст. 11, посвященной стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля, отмечается, что контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно утверждают стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, но в соответствии с общими требованиями, определенными Счетной палатой РФ.
Кроме всего прочего, как альтернатива разработке единых стандартов государственного финансового контроля существует мнение о возможности, в определенной мере, применения федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности в государственном финансовом контроле.
Указанная альтернатива не совсем оправдана, так как, исходя из логичных рассуждений, аудиторский контроль относится к негосударственному финансовому контролю, который представляет самостоятельный вид финансового контроля, поэтому государственный финансовый контроль требует несколько иного подхода к стандартизации.
Таким образом, начиная с момента принятия рассмотренного ранее федерального закона, заложены определенные предпосылки для развития единой системы стандартов внешнего государственного финансового контроля, которая будет способствовать систематизации контроля, методологическому обеспечению действий сотрудников контрольно-счетных органов при проведении контрольных мероприятий, а также значительно повысит результативность государственного финансового контроля.
Еще одним фактором повышения результативности государственного финансового контроля является уси-
ление действенности финансовых санкций за нарушение бюджетного законодательства, что способствует одновременно и укреплению бюджетной дисциплины.
В ранней редакции Бюджетного кодекса РФ (до 1 января 2014 г.) не были в достаточной степени решены вопросы установления ответственности и применения санкций, например, по таким основаниям мер принуждения, как неисполнение закона (решения) о бюджете, финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. В отношении большинства оснований мер принуждения, по которым предусмотрена ответственность, санкции за нарушение бюджетного законодательства не соразмерны произведенному правонарушению в бюджетной сфере. Следует обратить внимание и на тот факт, что в Бюджетном кодексе РФ встречаются отдельные основания мер принуждения — финансирование расходов сверх утвержденных лимитов или несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, по которым административные санкции определены не действующим в настоящее время Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (ст. 295, 297). Таким образом, вопрос усиления действенности мер ответственности является актуальным, так как большинство часть норм разд. 4 Бюджетного кодекса РФ являются неработающими, в то время как «работающие» отменены.
Таким образом, повышение результативности государственного финансового контроля зависит от усиления действенности финансовых санкций. Очевидным представляется то, что санкции должны быть прямо пропорциональны тяжести нарушения бюджетного законодательства и должны, тем самым, не только возмещать причиненный ущерб государству и наказывать виновных, но и сдерживать других от совершения подобных правонарушений.
В соответствии с новым Законом о государственном финансовом контроле и ответственности за нарушение бюджетного законодательства (от 2 июля 2013 г.) вводится исчерпывающий перечень нарушений бюджетного законодательства, штрафы по которым составят до 50 тыс. руб. и дисквалификацию на три года. Административные штрафы для юридических лиц предлагается установить в процентном отношении к сумме бюджетных средств, использованных с нарушением законодательства (до 25% от суммы нецелевого использования). Кроме того, за несвоевременный возврат бюджетного кредита может быть еще и наложена пеня в размере одной трехсотой от ставки рефинансирова-
ния Центробанка за каждый день просрочки. Кроме того, может быть приостановлено выделение кредитов и трансфертов. Отвечать по новым правилам будут не только получатели бюджетных денег, но и те, кто их с нарушениями выдает; т.е., по сути дела, вышестоящее начальство региональных чиновников — должностные лица из министерств и ведомств, которые являются главными распорядителями бюджетных средств. За нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, кредитов, бюджетных инвестиций им тоже грозят штрафы — от 10 до 30 тыс. руб. или дисквалификация.
Наиболее важной особенностью развития государственного финансового контроля на современном этапе является внедрение, а также определение значения и места в нем государственного аудита. При этом следует сказать, что существует достаточно взглядов и позиций представителей научной сферы на предмет эквивалентности указанных понятий, но все-таки формирование государственного аудита является этапом совершенствования государственного финансового контроля в рамках поставленных целей модернизации государственных финансов, связанных с повышением результативности использования бюджетных средств. Государственный финансовый контроль в понятийном аппарате значительно шире организации и методологии осуществления государственного аудита, который включает отнюдь не все элементы системы государственного финансового контроля.
В соответствии с новым Законом о государственном финансовом контроле и ответственности за нарушение бюджетного законодательства (от 2 июля 2013 г.) полномочия по аудиту эффективности использования бюджетных средств закрепляются за Счетной палатой и контрольно-счетными органами.
Таким образом, государственный аудит отличается от государственного финансового контроля тем, что акцент перемещен на оценку эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.
Определенным образом повышение результативности контроля зависит от осуществляемых типов государственного финансового контроля, одним из которых потенциально важным является аудит эффективности. Причины, объясняющие роль и значимость аудита эффективности в повышении результативности заключаются, прежде всего, в том, что объектом данного типа государственного финансового контроля является не
просто использование бюджетных средств, а оценка того насколько экономично, продуктивно и как следствие результативно были использованы финансовые ресурсы государства. На сегодняшний день аудит эффективности осуществляется как Счетной палатой РФ, так и контрольно-счетными органами субъектов РФ.
Существенными проблемами в реализации и проведении аудита эффективности на современном этапе являются, во-первых, то, что не в полной мере разработаны подходы к оценке и критерии эффективности, и, во-вторых, недостаточно проработаны вопросы практического устранения нарушений и выполнения рекомендаций, сформированных по итогам проведения аудита эффективности.
Не менее интересной является проблема, связанная с тем, что контрольно-счетные органы субъектов РФ, предпринимают попытки поэтапного внедрения элементов аудита эффективности, что видно из наиболее часто используемых формулировок названий контрольных мероприятий — проверка или же контроль целевого и эффективного использования средств, при проведении которых даже не разрабатываются критерии эффективности. Во многом подход, основанный на возможности поэтапного внедрения элементов аудита эффективности, является ошибочным, так как аудит эффективности представляет собой целостную модель с присущими и необходимыми ей компонентами.
Наряду с аудитом эффективности, важной тенденцией развития и повышения результативности государственного финансового контроля является внедрение и использование контрольно-счетными органами стратегического аудита. Как было сказано, стратегический аудит представляет собой один из типов государственного финансового контроля, основной целью которого является комплексная оценка реализуемости в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики с учетом оценки ресурсных возможностей, ожидаемых при этом последствий, а также обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов соответствующего бюджета.
Необходимость проведения мероприятий стратегического аудита органами внешнего государственного финансового контроля обусловлена среднесрочным планированием, наличием долгосрочных целевых программ, реализацией принципов бюджетной стратегии, а также расширением сферы стратегического планирования социально-экономического развития РФ на федеральном и региональном уровнях.
Сущность стратегического аудита, как и любого контрольного мероприятия, заключается в получении доказательств и подготовке на их основе комплексной оценки формирования и использования государственных ресурсов с точки зрения реализуемости в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики.
Стоит сказать, что в части практического использования органами внешнего государственного финансового контроля стратегического аудита существуют проблемы, связанные с тем, что в настоящее время по-прежнему отсутствуют, даже в Счетной палате РФ, методики и стандарты организации и проведения стратегического аудита.
Еще одной не менее важной тенденцией и, как следствие, фактором повышения результативности государственного финансового контроля является внедрение и использование информационных технологий в деятельности контрольно-счетных органов.
Внедрение органами государственного финансового контроля современных информационных технологий и информационных систем обусловлено значительным объемом и разнообразием состава данных, необходимых для осуществления контрольно-ревизионной и эксперт-но-аналитической деятельности и является действенным средством результативности контроля.
В целом, следует сказать, что результативность государственного финансового контроля является важным компонентом оценки эффективности использования государственных средств, являющейся современной тенденцией развития всей системы государственного финансового контроля, а поэтому принятие мер по повышению результативности контроля будет способствовать усилению его действенности, что скажется положительно и на процессе модернизации государственных финансов.
Новый федеральный закон касается внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, прежде всего, в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. Эти изменения были давно ожидаемыми — еще в 2007 г. правительство России должно было подготовить отдельный пакет поправок к Бюджетному кодексу по вопросам финансового контроля и мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. До недавнего времени в стране действовало более 200 нормативных правовых актов федерального уровня (федеральных законов, указов Президента страны, постановлений Правительства), затраги-
вающих в той или иной степени вопросы контроля и надзора. Нормативно-правовая база не содержала единых определений базовых понятий (в частности, ни в одном нормативном правовом акте не были даны определения понятий «ревизия», «проверка», «внешний контроль», «внутренний контроль», «аудит эффективности»). В основном она была ориентирована на проверку использования бюджетных средств, оставляя вне зоны контроля вопросы эффективности деятельности проверяемых организаций, в том числе госкорпораций и госкомпаний. Полномочия контрольных органов дублировались и были нечетко определены, а система мер принуждения (санкций) за нарушения бюджетного законодательства оставалась неэффективной. Принятый закон предусматривает решение этих проблем в рамках дальнейшего развития реформы бюджетного процесса и создания соответствующей международным принципам, стандартам и современным требованиям системы государственного финансового контроля, которая должна обеспечить повышение ответственности за эффективное и правомерное использование бюджетных средств.
Новый закон о государственном финансовом контроле и ответственности за нарушения бюджетного законодательства, введенный с 1 января 2014 г., нацелен на повышение прозрачности и увеличения эффективности бюджетного контроля в нашей стране. Внешний контроль, закрепленный за Счетной палатой, должен положительно сказаться на исполнимости бюджетов регионов. Вместе с тем, введенный перечень наказаний за нарушения бюджетного законодательства кажется достаточно мягким (штрафы до 50 тыс. руб.), что может сказаться на эффективности исполнения данных директив. В то же время, ответственность юридических лиц кажется достаточно жесткой и адекватной. Развитие мер и средств контроля является правильным законодательным шагом. Однако, вопрос для российской действительности состоит в другом: насколько эффективно будут применяться меры в случаях установленных нарушений. Законы в России есть, и они весьма четкие и эффективные в своем изложении. Но проблема в том, что нередко они не исполняются по всей своей строгости, кроме того, виновные часто не несут должного уровня ответственности и не ощущают неотвратимости своего наказания. Необходимо смотреть на правоприменительную практику и только тогда можно будет сделать вывод, насколько полезным оказался для страны тот или иной закон.
Общим местом в экспертных оценках причин, препятствующих экономическому росту в России, является
недостаточное развитие инфраструктуры. И если консолидация бюджетов на уровне регионов сработает (ведь по новому закону в бюджеты субъектов РФ будет направляться 85% отчислений НДФЛ, а раньше эта цифра была равна 80%, а отчисления в бюджеты муниципальных районов, межселенных территорий и городских округов, наоборот, стали меньше, чем ранее), то это шаг позитивный, поскольку строить крупные дороги или мосты на уровне местных муниципалитетов нереально. А если удастся еще и обеспечить соответствующий финансовый контроль за консолидированными бюджетными деньгами, то можно будет рассчитывать, что финансирование крупных инфраструктурных проектов сможет осуществляться не только за счет федерального бюджета, но и за счет средств местных властей.
В целом Новый федеральный закон внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации оценен экспертами как положительный.
Литература
1. Бобошко В.И. Контроль и ревизия. М., 2014.
2. Бобошко В.И. Система внешнего финансового контроля // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 11.
3. Замбаев Х.Н. Тенденции развития внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов // Актуальные вопросы экономики и управления: Мат. междунар. науч. конф. М., 2011.
4. Миронова О. А. Внутренний контроль в организациях: проблемы и перспективы развития // Вопросы экономики и права. 2013. № 57.
5. Миронова О.А. Повышение информативности отчетности организаций в условиях кризиса // Аудиторские ведомости. 2012. № 1—2.
6. Мельник М.В., Пантелеев А.С, Звездин А.Л. Контроль и ревизия: Учеб. пособие. М., 2003.
7. Рубцов И.В. Финансы организации (предприятия). М., 2006.
8. Бобошко Н.М., Проява С.М. Финансово-кредитная система: Учеб. пособие. М., 2014.
References
1. Boboshko V.I. Control and audit. M., 2014.
2. Boboshko V.I. System of external financial control // Bulletin of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2012. No. 11.
3. Zambaev Kh.N. Trends in the development of external state financial control in the conditions of modernization of public finance // Actual problems of economics and management: proceedings of the Intern. scient. conf. M., 2011.
4. Mironova O.A. Internal control in organizations: problems and prospects // Problems of economics and law. 2013. No. 57.
5. Mironova O.A. Raising awareness of reporting organizations in crisis // Audit sheet. 2012. No. 1—2.
6. MelnikM. V., Panteleev, A.S., Zvezdin A.L. Control and audit. M., 2003.
7. Rubtsov I.V. Finances of the organization (enterprise). M., 2006.
8. Boboshko N. M., Proyava S.M. Financial-credit system: Training manual. M., 2014.
