CC BY
132
Финансовый контроль
Удк 336.14
о повышении эффективности государственного (муниципального) финансового контроля в российской федерации
Н. В. ЗАМЯТИНА, кандидат экономических наук, консультант контрольно-счетной палаты Саратовской городской думы Е-mail: ZamyatinaNV@mail.ru
В статье рассматриваются вопросы совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. Обращается внимание на отсутствие в законодательстве определения понятия «государственный (муниципальный) финансовый контроль», единых правил и стандартов контрольной деятельности,унифицированной отчетности органов государственного и муниципального финансового контроля. Анализируется действующая практика осуществления финансового контроля.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) финансовый контроль, аудит, эффективность, финансовые нарушения, санкции.
Финансовый контроль является одним из наиболее важных рычагов управления финансовой системой страны. Он содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, рациональности и эффективности использования средств бюджета. Финансовый контроль охватывает составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, финансовую деятельность предприятий и учреждений, банков и других финансовых посредников. Поэтому совершенствование финансового контроля, повышение его действенности и эффективности имеет большое практическое значение.
В настоящее время государственным (муниципальным) контролем охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.
Постоянная планомерная работа, направленная не только на выявление и устранение нарушений финансового и бюджетного законодательства, но и на их предупреждение дает положительный эффект. Из года в год наблюдается устойчивая тенденция к сокращению объема средств, использованных не по целевому назначению. По результатам работы органов государственного финансового контроля федерального уровня из общей суммы финансовых нарушений нецелевое использование бюджетных средств составляет не более 2 %. В Саратовской обл. по данным проверок Счетной палаты Саратовской области на нецелевое
использование бюджетных средств приходится от 1 до 3 % общей суммы выявляемых нарушений.
В то же время нельзя не отметить проблемы, имеющие место при осуществлении финансового контроля. Они определены:
— несовершенством законодательной и методологической базы;
— отсутствием единых правил и стандартов контрольной деятельности;
— слабым взаимодействием контрольных органов.
Современное состояние института государственного (муниципального) финансового контроля характеризуется прежде всего отсутствием единой трактовки самого термина «государственный (муниципальный) финансовый контроль». В Бюджетном кодексе РФ не содержится определение государственного (муниципального) финансового контроля, не сформулированы задачи такого контроля.
В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р, государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на контроль:
— соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
— достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
— экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Положения ст. 265—270.1 Бюджетного кодекса РФ регулируют исключительно вопросы финансового контроля, осуществляемого органами законодательной и исполнительной власти, в части исполнения бюджета. Между тем интересы государства в области финансов не ограничиваются расходованием бюджетных ресурсов. Контрольная деятельность затрагивает также налоговую, валютную, страховую, таможенную, банковскую сферы, обеспечивающие поступление доходов в бюджет. Кроме того, осуществлением контрольной деятельности занимаются органы законодательной и исполнительной власти на всех уровнях бюджетной системы. Отсутствие единой
правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие. На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Многочисленность контрольных органов, отсутствие их взаимодействия и координации приводит к пересечению сфер деятельности, дублированию функций контрольных органов и, соответственно, снижению эффективности проводимых контрольных мероприятий, результативности бюджетирования.
Например, на территории Саратовской обл., в том числе на территории областного центра, финансовый контроль осуществляют:
— в части средств, выделяемых из федерального бюджета, — территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, управление Федерального казначейства по Саратовской области, а также Счетная палата РФ и Министерство финансов РФ;
— в части средств областного бюджета — Счетная палата Саратовской области (внешний финансовый контроль со стороны законодательной власти), контрольно-аналитическое управление правительства области (общий финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью), министерство финансов области, а также главные распорядители средств областного бюджета;
— в части средств городского бюджета — контрольно-счетная палата Саратовской городской думы (финансовый контроль законодательной власти), контрольное управление администрации города (финансовый контроль со стороны исполнительной власти), комитет по финансам, а также главные распорядители средств бюджета города.
При этом функции контрольных управлений и контрольно-счетных органов не только пересекаются, они — идентичны. Целями ревизий (проверок) являются определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств областного (городского) бюджета, а также законности и эффективности использования областного (муниципального) имущества и других материальных ценностей. Кроме того, осуществление внутреннего финансового контроля исполнительной властью может быть безболезненно (и с финансовой точки зрения более оправданно)
ограничено деятельностью финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств. Поэтому в целях оптимизации государственного (муниципального) управления целесообразно было бы законодательно ограничить количество органов финансового контроля исполнительных органов власти, более четко закрепить функции и полномочия органов финансового контроля, создаваемых законодательными и исполнительными органами власти, а также сферы их совместной деятельности. Сочетание внутреннего и внешнего контроля позволит повысить эффективность использования бюджетных средств и в перспективе будет содействовать преобладанию предварительного контроля над контролем последующим.
Принцип системности, изложенный в Лимс-кой декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов финансового контроля и периодичность его осуществления. Построение эффективной системы финансового контроля невозможно без проведения единой общероссийской политики в этой области.
В связи с этим необходимо принятие федерального закона о государственном (муниципальном) финансовом контроле в Российской Федерации. Этот закон:
— обеспечит создание единой системы государственного и муниципального финансового контроля;
— определит цели, задачи, структуру контрольных органов, порядок их взаимодействия, формы и механизмы контроля.
Целостная система государственных и муниципальных органов финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит не только повысить эффективность финансового контроля, его результативность, но и будет способствовать решению актуальной задачи — реформированию государственных (муниципальных) финансов.
Анализируя практику финансового контроля, особое внимание следует обратить на отсутствие единых правил и стандартов контрольной деятельности, унифицированной отчетности органов государственного и муниципального финансового контроля. Без утвержденных стандартов и классификатора нарушений, единого толкования понятий видов нарушений (незаконного, нецеле-
вого, неэффективного использования бюджетных средств) возникают определенные трудности при проведении контрольных мероприятий (в части отнесения финансового нарушения к тому или иному виду), в процессе последующего обобщения выявленных нарушений, оценки состояния и результатов государственного и муниципального финансового контроля.
Например, Счетная палата Саратовской области по итогам контрольной работы в 2009 г. общую сумму выявленных финансово-бюджетных нарушений (2,89 млрд руб.) относит на следующие виды финансовых нарушений:
— неэффективное использование бюджетных средств — 1 %;
— нарушение порядка использования государственного и муниципального имущества — 2 %;
— нецелевое использование бюджетных средств — 3 %;
— осуществление государственных (муниципальных) закупок с нарушением установленного порядка — 6 %;
— принятие, исполнение денежных обязательств сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств — 12 %;
— осуществление расходов с нарушением требований законодательства — 76 %.
Контрольно-счетная палата города Саратова нарушения, выявленные в 2010 г. и имеющие стоимостную оценку в размере 355,3 млн руб., относит к следующим видам финансовых нарушений:
— переплата бюджетных средств из-за применения завышенных расценок — 1 %;
— необоснованное списание материальных ценностей — 2 %;
— расходы, произведенные с нарушением бюджетного законодательства, — 3 %;
— неэффективное использование бюджетных средств — 4 %;
— заключение крупных сделок без согласования в установленном порядке — 5 %;
— необоснованное расходование бюджетных средств — 5 %;
— искажение и недостоверность финансовой отчетности — 30 %;
— нарушения бухгалтерского учета и порядка ведения кассовых операций — 49 %.
Очевидно, что приведенные группировки финансовых нарушений практически несопоставимы. Большая часть нарушений классифицируется как расходы, произведенные с нарушением требований законодательства, нарушение бухгалтерского учета
и порядка ведения кассовых операций, искажение и недостоверность финансовой отчетности. При этом остается неясным, какие просчеты были отнесены к данным видам финансовых нарушений. Учитывая, что различные органы контроля по-разному трактуют «нецелевое», «незаконное», «необоснованное», «неэффективное», «неэкономное» и т. д. использование средств, нарушения, отнесенные к двум последним видам, могут также быть объединены в составе первого.
Из-за отсутствия единых подходов к классификации финансовых нарушений проблематична и судебная перспектива материалов проверок, переданных правоохранительным органам. Поэтому представляется целесообразным, чтобы экономически обоснованная классификация составила основу правовой оценки нарушений в рамках Бюджетного кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Настоятельной потребностью совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля является формирование его единой методологической базы, включающей:
— стандарты и методики проведения контрольных мероприятий;
— классификаторы финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений;
— унифицированные формы отчетности контрольных органов.
Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (муниципальными) финансами, в том числе посредством повышения действенности механизмов финансового контроля.
В качестве еще одного направления совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в России можно назвать расширение практики применения механизмов аудита эффективности. Организация действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований в качестве приоритета определена и Программой по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
Аудит эффективности позволяет получить более точные и полные данные о конкретных результатах использования бюджетных средств. К основным задачам его проведения относятся:
— экономичность использования ресурсов — приобретение ресурсов в достаточном количестве и нужного качества при минимальных затратах;
— эффективность использования ресурсов — достижение максимально возможной отдачи от имеющихся в наличии ресурсов для каждого вида деятельности;
— результативность — соответствие фактических результатов запланированным (достижение ожидаемого результата).
Кроме того, при проведении аудита эффективности рассматриваются следующие важные вопросы:
— состав показателей эффективности;
— надежность систем получения информации для формирования этих показателей;
— уровень и качество бюджетных услуг;
— адекватность системы управленческого контроля.
Аудит эффективности получает в последние годы все большее распространение. В 2008 г. доля аудита эффективности в 21 контрольно-счетном органе составила до 15 %; в 13 — от 16 до 30 %; в 23 — более 30 %. Во многих субъектах РФ (например, в Чувашской Республике, Хабаровском крае, Астраханской, Вологодской, Самарской, Тверской и Тюменской обл. и др.) разработаны методики оценки эффективности бюджетных расходов.
В то же время в действующем законодательстве не только отсутствует термин «аудит эффективности», но и нет четкого определения понятия «эффективность бюджетных расходов», не разработана единая методика проведения такого аудита, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных (муниципальных) средств.
В целях расширения практики аудита эффективности в системе государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, содействия его модернизации и повышения качества государственного (муниципального) управления необходимо:
— формирование нормативной и методологической базы для проведения аудита эффективности,
— внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство,
— завершение внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Требует также завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев неэффективного использования бюд-
жетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственности за их неэффективное использование.
Особого внимания заслуживает такое значимое направление совершенствования финансового контроля, как система ответственности за нарушения. Повышение уровня результативности контрольных мероприятий, в том числе процента возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок, всегда являлись важным направлением в деятельности контрольных органов. Еще больше его актуальность возрастает в условиях финансового кризиса. Исполнение региональных и местных бюджетов характеризуется сокращением бюджетообразующих источников, оптимизацией бюджетных расходов, обеспечением режима экономного и рационального использования бюджетных средств. При этом, как показывает практика, продолжают иметь место факты нарушений в оплате труда работников бюджетной сферы, при закупке товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, завышаются объемы выполненных строительных работ, не используется закупленное дорогостоящее оборудование.
Чтобы быть действенными, применяемые меры ответственности должны соответствовать серьезности нарушения и обеспечивать не только наказание виновных, но и предупреждение других подобных нарушений. Вместе с тем анализ бюджетного законодательства показывает, что вопросы в части установления ответственности и применения соответствующих санкций за нарушения бюджетного законодательства остаются.
Например, ст. 292—306 Бюджетного кодекса РФ определено 18 видов нарушений бюджетного законодательства, установление мер ответственности за совершение которых осуществляется в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). В то же время КоАП РФ устанавливает ответственность только за четыре вида бюджетных правонарушений, предусмотренных ст. 289, 290, 291, 301 Бюджетного кодекса РФ. Поэтому необходимо расширить в КоАП РФ круг статей, устанавливающих административную ответственность должностных лиц, а также привести в соответствие нормы об ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, с нормами об ответственности, предусмотренными КоАП РФ.
Кроме этого, в соответствии с КоАП РФ к нарушителям бюджетного законодательства применяются санкции в виде штрафов, которые уста-
новлены в твердой денежной форме и не зависят от сумм финансовых нарушений. Учитывая, что суммы использованных не по целевому назначению либо невозвращенных в установленные сроки бюджетных средств могут быть различными, размер налагаемого штрафа в отдельных случаях может быть ничтожным по сравнению с суммами нанесенного ущерба. Установленная мера ответственности не обеспечивает выполнение ни функции наказания, ни функции предупреждения финансового нарушения. В связи с этим целесообразным является пересмотр санкций за нецелевое использование бюджетных средств: исключение штрафов, применяемых к юридическим лицам, из ст. 15.14 КоАП РФ и установление их в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ в процентном отношении к размеру нецелевого использования бюджетных средств.
Аналогичные меры ответственности — в процентном отношении к сумме ущерба, нанесенного бюджету, следовало бы установить и по другим видам финансовых нарушений:
— так называемым «переплатам», «перерасходам» (завышение стартовой цены контракта, приписки к объемам выполненных работ, расходы на содержание транспортных средств, недвижимости, не находящихся на балансе, и т. д.);
— необоснованным уменьшениям налогооблагаемой базы (завышение себестоимости продукции и услуг), приводящим к искажению бухгалтерской и налоговой отчетности.
Тем более что данные финансовые нарушения занимают больший удельный вес в общей сумме выявляемых контрольными органами финансовых нарушений по сравнению с нецелевым использованием бюджетных средств и наносят больший вред, чем несанкционированное перераспределение средств по кодам бюджетной классификации, которое является лишь фактом нарушения финансовой дисциплины.
Повышение действенности мер ответственности за финансовые нарушения — неотъемлемая составляющая совершенствования финансового контроля. Установление адекватных санкций за нарушение финансового законодательства способствует соблюдению финансовой (бюджетной) дисциплины и эффективному функционированию финансовой системы.
О том, что настала пора изменить сложившуюся ситуацию, отмечено в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В части совершенствования системы правового регулирования ответственности
за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации предлагается:
— установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства;
— увязать факты нарушения бюджетного законодательства с конкретными бюджетно-право-выми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения;
— установить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства.
Проводимая в стране бюджетная реформа, внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг диктуют необходимость разработки новых подходов к развитию системы государственного (муниципального) финансового контроля и смещению акцентов в механизме контроля за целевым, эффективным и законным использованием средств бюджетов различного уровня. При этом важно, чтобы совершенствование системы государственного
(муниципального) финансового контроля носило комплексный характер. Только совокупность реформирования различных направлений обеспечит повышение эффективности государственного (муниципального) контроля.
Список литературы
1. Домбровский А. Н. О проблемах осуществления государственного и муниципального финансового контроля // Бюджет. 2010. № 7.
2. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
3. Саунин А Н. Применение аудита эффективнос -ти контрольно-счетными органами // Вестник АКСОР. 2009. № 4.
4. Синягин А., Дубинина И. Аудит эффективности: международный опыт и российские реалии // Бюджет. 2008. № 9.
25 апреля 2011 г. в Марриотт Гранд Отеле (г. Москва, ул. Тверская, 26) Ассоциация российских банков, Банк России, Федеральная служба по финансовому мониторингу при участии Государственной Думы РФ и международных организаций проводят
IX Международную научно-практическую конференцию «Мировые тенденции развития системы ПОД\ФТ и их реализация в России».
Ассоциация российских банков в своей работе уделяет большое внимание вопросам противодействия отмыванию преступных доходов в банковской системе: регулярно проводятся семинары, круглые столы, активно работает профильный комитет АРБ. Но, несомненно, ключевое значение имеет ежегодная конференция по вопросам ПОД/ФТ, проводимая АРБ уже девятый год подряд.
Официальные спонсоры мероприятия - Банк ВТБ и Росбанк.
Спонсор - компания Теменос Мидл Ист Лимитед и партнер мероприятия компания Доу Джонс
Информационный партнёр - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ».
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по тел.: (495) 690-46-91; 690-30-13 (Богомолова Мария, Головина Елена) или на сайт АРБ.
® Росбанк
http://www. агЬ. ги
