CC BY
0
Новиков Михаил Николаевич
Тенденции организации публичной власти в Российской Федерации
Анализируются вопросы организации публичной власти в России на разных территориальных уровнях. Автор рассматривает этапы развития публичной власти в Российской Федерации и существующие проблемы взаимодействия между ее уровнями.
Ключевые слова: публичная власть, государственная власть, муниципальная власть, уровни публичной власти, организация власти, проблемы организации власти.
Trends in the organization of public authority in the Russian Federation
The article is devoted to the problem of organizing public authority in Russia at different territorial levels. The author examines the stages of development of public authority in the Russian Federation and existing problems of interaction between its levels.
Keywords: public power, state power, municipal power, levels of public power, organization of power, problems of organization of power.
В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории [1].
Согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2] обновленная Конституция РФ предусматривает согласованное функционирование органов публичной власти в России на всех уровнях, чтобы эффективно решать задачи в интересах населения. В свою очередь, Президент РФ обеспечивает взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти.
Законодательно закрепляются принципы деятельности органов публичной власти, к которым, в частности, относятся:
обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
верховенство Конституции Российской Федерации;
согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном;
разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и
гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий;
признание и гарантированность местного самоуправления и др.
Понятие «публичная власть» объединяет в себе государственную и муниципальную власть. При этом следует указать, что каждая из них осуществляется на определенном территориальном уровне. Государственная власть осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ, но при этом речь идет о единой государственной власти на различных территориальных уровнях. Российская Федерация действительно осуществляет свою власть в том числе через региональные органы, которые образовываются субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Рассуждая о муниципальной власти, многие имеют в виду государственную власть, однако это неверно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что указано в ст. 12 Конституции РФ [1].
Объединяющим все указанные виды и уровни власти и является понятие «публичная власть». Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на
162
соответствующей территории, при этом следует подчеркнуть, что все элементы власти должны работать слаженно.
О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов упоминается в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3], а также в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации» [1].
Полагаем, что относительно природы публичной власти, специфики ее функционирования целесообразно указать, что мы не рассматриваем ее лишь в качестве трехуровневой системы, как принято считать, в которую входят органы власти на местном уровне (чаще всего здесь идет речь об органах местного самоуправления, но также под «местной властью» могут пониматься и структурные звенья органов исполнительной власти в пределах муниципального образования вроде городского округа или муниципального района), региональном и федеральном уровнях. Как нам кажется, смысл формирования представлений о публичной власти в том, чтобы сделать ее «сквозной», объединив все известные звенья власти, дифференцированные по территориальному уровню, в единое понятие «публичная власть», что будет способствовать реализации демократического принципа устройства Российского государства, закрепленного в ст. 2 Конституции РФ, согласно которому права и свободы людей, находящихся в пределах нашей страны, являются высшей ценностью, а также демонстрации на примере организации структуры власти в России того, что народ является единственным источником власти в нашем государстве, как указано в ст. 3 Конституции РФ.
Из вышеизложенного следует, что по своему правовому содержанию публичная власть не проводит более глубокой демаркационной линии между различными уровнями власти, а также между территориальными звеньями власти (отграничивая, в частности, федеральные и региональные органы власти от муниципалитетов, что до конституционных поправок от 1 июля 2020 г. трактовалось неоднозначно: с одной стороны, есть система органов государственной власти, но при этом источником власти является народ, на что мы уже указали выше; с другой стороны, органы местного
самоуправления отделены от региональной и федеральной власти, они находятся «на местах» и предполагают управление делами с более активным участием населения в устройстве жизни в пределах определенного муниципального образования).
Нельзя не отметить, что становление публичной власти - процесс длительный. Мы полагаем, что Конституция РФ, появившаяся в 1993 г., уже наметила курс на становление полноценного института публичной власти в нашей стране, закрепив в многочисленных статьях демократические устои организации социальных отношений в Российской Федерации, на что, в частности, указывается в ст. 1-3, 5, 7, 10-13 и других нормах Конституции РФ [1].
В 1990-е гг. была сформирована нормативная основа взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, как непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципальных образований, так и по участию местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций на соответствующей территории.
В 2000-е гг. произошло законодательное закрепление вопросов местного значения на федеральном уровне и вопросов межуровневого взаимодействия. В это десятилетие наблюдалась планомерная отмена выборов мэров городов, происходило развитие института «сити-менеджеров».
Стоит отметить, что согласно ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3] органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, содействуют развитию местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В указанных целях органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий:
1) обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления;
2) осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных законодательством;
163
3) осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
4) осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
5) участвуют в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом, закрепляющим общие принципы организации местного самоуправления;
6) осуществляют наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств и обеспечивают контроль над осуществлением переданных полномочий;
7) осуществляют права и обязанности в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами.
К факторам активизации российских граждан и органов публичной власти в освоении технологий публичного управления в истекшем десятилетии следует отнести изменение нормативно-правовой базы публичной власти и
1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята на всенародном голосовании 12 дек. 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). Доступ из ИПО «Гарант». URL: http://ivo. garant.ru/proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_ qlYq147fgsY2U8J695LfQTvO68Je67rPXu uq-0LGZ_Jjy31ih6KLXo5zqkfKM4IbjkOC5_ LTyjfCcteGzwk2106TquOTzufG54Ingj-G74MQ= (дата обращения: 21.11.2023).
2. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти [Электронный ресурс]: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Доступ из ИПО «Гарант». URL: http://ivo.garant.ru/ proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_qlYqxjK_ xqrzXt9W_qeqZArrvs9266L7esKH8kfLeqMi5y
появление многообразных форм организации публичного сотрудничества разных уровней власти и населения.
Субъекты городской власти фактически трансформируются в субъекты управления, поэтому предполагается, что в своей профессиональной деятельности они прежде всего:
будут «отражать потребности, интересы и цели городского сообщества и его развития»;
выступят «приверженцами, носителями и образцами высоких идеалов, ценностей, мотивов и стиля человеческой жизнедеятельности».
Наиболее остро проблема взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наблюдается в крупных городах с многомиллионным населением, деловыми, культурными, научными и образовательными центрами, центрами искусства.
В настоящее время необходимость исследования вопросов сочетания в городах федерального значения двух форм публичной власти - государственной и муниципальной -остается актуальной. При этом главная задача подобного исследования заключается в выявлении достоинств и недостатков сложившейся системы управления, в ее оптимизации и совершенствовании.
Однако на сегодня отмечаются пробелы в нормативно-правовой регламентации данной сферы и недостаток методических разработок в части, касающейся вопросов делегирования полномочий каждого из уровней публичной власти.
1. The Constitution of the Russian Federation [Web resource]: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020). Access from IPO "Garant". URL: http://ivo. garant.ru/proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_ qlYq147fgsY2U8J695LfQTvO68Je67rPXu uq-0LGZ_Jjy31ih6KLXo5zqkfKM4IbjkOC5_ LTyjfCcteGzwk2106TquOTzufG54Ingj-G74MQ = (date of access: 21.11.2023).
2. On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public power [Web resource]: law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation d.d. March 14, 2020 No. 1-FKZ. Access from IPO "Garant". URL: http://ivo.garant.ru/ proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_qlYqxjK_ xqrzXt9W_qeqZArrvs9266L7esKH8kfLeqMi5
164
EWio-qS8ozgg-OT4Yb9jPOn8ae0zrPLvOu-w3-52fKP8bfitOW66IvmwQ== (дата обращения: 20.11.2023).
3. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 21 дек. 2021 г. № 414-ФЗ (с изм. и доп.). Доступ из ИПО «Гарант». URL: http://ivo. garant.ru/proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_ qlYq06be Mp PCavNO24r6bGvGiu9qy 6bvWv-Kxk_yb8t2oykmj5KOQ6p 7yg-CM45nhj_y686nwg7TRsvu90k6k4rnR87rxt-G74o7mjee7rQ== (дата обращения: 21.11.2023).
yEWio-qS8ozgg-OT4Yb9jPOn8ae0zrPLvOu-w3-52fKP8bfitOW66IvmwQ= = (date of access: 20.11.2023).
3. On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federation [Web resource]: fed. law d.d. Dec. 21, 2021 No. 414-FZ (with amendments and additions). Access from IPO "Garant". URL: http://ivo. garant.ru/proxy/share?data=q4Og0aLnpN5Pvp_ qlYq06be MpPCavNO24r6b GvGiu9qy 6bvWv-Kxk_yb8t2oykmj5KOQ6p 7yg-CM45nhj_y686nwg7TRsvu90k6k4rnR87rxt-G74o7mjee7rQ== (date of access: 21.11.2023).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Новиков Михаил Николаевич, заместитель начальника отдела экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по городу Брянску; тел.: +7(4832)510157.
INFORMATION ABOUT AUTHOR
M.N. Novikov, Deputy Chief of the Department of Economic Security and Anti-Corruption of the Russian Ministry of Internal Affairs for the city of Bryansk; ph.: +7(4832)510157.
165
