CC BY
103
Раздел 2. Юридическая конституциология
Научная специальность: 5.1.2
Формы публичной власти в конституционном праве России Александр Николаевич Мещеряков,
кандидат юридических наук, доцент, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, Тюмень, Россия, 12.00.02@mail.ru, https://orcid.org/0000-0001-9676-2816
Аннотация. В статье представлен авторский взгляд на различные подходы к классификации публичной власти в конституционном праве России, выделяющие ее виды, уровни, формы и модели. Высказано мнение о том, что деление публичной власти на виды и уровни в большей степени соответствует ее сущностной характеристике, тогда как выделение форм и моделей отражает способы осуществления публичной власти. Обоснован вывод, согласно которому понятие «формы публичной власти» характеризует исключительно способы ее осуществления. Исходя из способов осуществления народовластия как основания классификации, формы публичной власти объединены в основные группы — непосредственные и представительные. Непосредственные формы публичной власти представлены тремя категориями: конституционные основные, конституционные и конституционно-правовые. К представительным формам публичной власти отнесены государственная власть, муниципальная власть и публичная власть федеральной территории. Применительно к каждой форме публичной власти рассмотрены основы конституционно-правового регулирования, обозначены его недостатки, предложены направления и способы их устранения. Выводы и предложения исследования направлены на упорядочение категориально-понятийного аппарата теории публичной власти в конституционном праве России и ее дальнейшее развитие.
Ключевые слова: конституционное право, публичная власть, форма публичной власти, выборы, референдум, государственная власть, муниципальная власть, органы власти
Для цитирования: Мещеряков А.Н. Формы публичной власти в конституционном праве России // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2023. N 2 (64). С. 31-42.
Forms of public authority in the constitutional law of Russia Aleksandr N. Meshcheryakov,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Tyumen, Russia, 12.00.02@mail.ru, https:// orcid.org/0000-0001-9676-2816
Abstract. The author's view on various approaches to the classification of public authority in the constitutional law of Russia, distinguishing its types, levels, forms and models, is provided. It is suggested that dividing the public authority into types and levels mostly corresponds to its essential characteristics, while allocating its forms and models reflects the ways of exercising public authority. It is concluded and substantiated that the concept of forms of public authority characterizes exclusively the ways of its implementation. Basing on the methods of exercising democracy as the basis for classification, forms of public authority are consolidated into main groups: direct and representative. The direct forms of public authority are represented by three categories: basic constitutional, constitutional and constitutional-legal. Representative forms of public authority include state (federal and regional) authority, municipal authority and public authority of the federal territory. For each of the discussed forms of public authority the basics of constitutional-legal regulation are considered, its deficiencies are indicated, some directions and ways for their addressing are proposed. The researcher's conclusions and proposals are aimed at ordering the categorical and conceptual framework of the theory of public authority in the constitutional law of Russia and its further developing.
Keywords: constitutional law, public authority, form of public authority, elections, referendum, state authority, municipal authority, authorities
© Мещеряков А.Н., 2023
For citation: Meshcheryakov A.N. Forms of public authority in the constitutional law of Russia // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2023. No. 2 (64). P. 31-42.
Введение
С принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»* (далее - конституционная поправка 2020 года) в конституционном законодательстве было закреплено использовавшееся ранее только в юридической доктрине и конституционной судебной практике понятие публичной власти. По прошествии 30 лет с тех пор, когда в 1990 году Декларацией о государственном суверенитете РСФСР** было провозглашено разделение властей, впервые в системе организации власти произошли концептуальные структурные изменения.
Принятые в дальнейшем нормативные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы организации и осуществления публичной власти, указывают на то, что конституционные положения о ней не стали декларативными. В развивающих конституционно-правовое регулирование публичной власти законах подчеркивается ее системообразующий характер. Она как бы пронизывает все конституционные виды власти: государственную власть в Российской Федерации, государственную власть в субъектах Российской Федерации и власть органов местного самоуправления, интегрируя их в единую систему.
Трансформация публичной власти из объекта абстрактного научного моделирования в конкретный конституционно-правовой институт вызвала интерес научной общественности, который сохраняется и в настоящее время. Не теряет своей актуальности необходимость научного осмысления внесенных конституционных изменений, важным направлением исследований является научное построение современной
* Официальный интернет-портал правовой информации. 11^: http://pravo.gov.ru
** О государственном суверенитете Россий-
ской Советской Федеративной Социалистической Республики: декларация СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
теории публичной власти, соответствующей новым реалиям конституционной организации Российского государства, продолжают оставаться в центре внимания и дальнейшие изменения законодательства.
Одной из важных дискуссионных проблем в разработке современной теории публичной власти является вопрос о формах публичной власти и их конституционно-правовом регулировании, который стал предметом данной статьи.
Предваряя изложение результатов исследования, важно условиться, что публичная власть в настоящей работе рассматривается как вид общественной власти, позволяющей подчинять, навязывать свою волю неограниченному кругу лиц. Отличия публичной власти от иных видов общественной власти, например власти родителей, учителей, работодателей, заключаются, во-первых, в ее источнике, которым является некая неопределенная общность людей, чью волю она выражает и которой подчиняет, во-вторых, в том, что она осуществляется открыто, то есть публично. Это широкий сущностный подход к пониманию публичной власти, отражающий все ее проявления.
Вместе с тем в российском законодательстве реализован узкий нормативный подход к ее пониманию, в котором публичная власть рассматривается как совокупность органов, данной властью наделенных: органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления***.
Принципиальное различие указанных подходов обусловлено многозначностью термина «власть», которым обозначается не только особое свойство подчинять своей воле, но и субъекты, наделенные данным свойством [1, с. 490].
Следуя нормативному подходу, воспринимающему публичную власть как совокупность наделенных данной властью органов, сложно заметить какие-либо различия в их внешнем проявлении, то есть
*** О Государственном Совете Российской Федерации: федер. закон от 8 дек. 2020 г. N 394-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 50 (ч. III). Ст. 8039.
выделить их формы. Ведь в итоге любой орган представляет собой одно лицо или группу лиц, наделенных в установленном порядке властью, полномочиями и выполняющих строго определенные функции.
Представление о форме как внешнем проявлении содержания, выражающем сущность явления, приобретает смысл при широком подходе к пониманию публичной власти, рассматривающем ее как идею - особую силу, подчиняющую людей своей воле. Сама по себе публичная власть - лишь наличие силы, тогда как в процессе ее реализации (осуществления в конкретных общественных отношениях) обнаруживаются различные способы ее воздействия на объекты, которые, являясь внешними ее проявлениями, именуются формами публичной власти.
Соответственно, выделять формы публичной власти возможно, только опираясь на широкий сущностный подход к ее исследованию и учитывая их неразрывную связь с ее реализацией.
1. Формы и иные классификации публичной власти в науке конституционного права
Разнообразие публично-властных отношений как по составу субъектов, так и по способам реализации публичной власти обусловило выделение ее различных научных классификаций. Поскольку власть - явление социальное, она выступает объектом изучения различных гуманитарных наук: исторической, политической, социологической, психологической и, несомненно, юридической. В юридической науке особое внимание публичной власти уделяется в конституционном праве России в силу специфики его предмета как отрасли права, ведь это в первую очередь «право власти». Именно в нормах конституционного права содержатся базовые положения о власти, ее устройстве, организации и осуществлении. В связи с этим в науке конституционного права вопросам организации и осуществления публичной власти посвящено значительное количество исследований.
Проведение различных классификаций публичной власти в конституционно-правовой науке направлено на достижение ряда целей, среди которых: точное уяснение исследуемого понятия, его деле-
ние по существенным признакам, выявление сходства и различий, позволяющих фрагментировать процесс познания сущности публичной власти и обеспечить всестороннее ее изучение. Несмотря на то, что любые классификации условны и относительны, их выделение, уточнение, анализ элементного состава дополняют понятийный аппарат науки конституционного права и развивают теорию публичной власти.
Авторы многих работ, посвященных ее классификациям, исходят из наличия двух видов публичной власти: государственной и муниципальной [2, с. 9; 3, с. 23-25]. Разные виды публичной власти выделяются на основе принципа «разделение властей». Особое внимание уделяется представительной публичной власти как власти законодательной, а значит, верховной по отношению к остальным ее ветвям, которые должны быть ей подчинены [4, с. 136].
А.А. Югов, систематизируя объемный материал, касающийся вопросов публичной власти, выделяет институты и органы публичной власти. К первым он относит уровни осуществления публичной власти (федеральный, региональный и муниципальный), а вторые подразделяет на органы государственной власти, органы муниципальной власти, органы общественной власти и органы международно-правовой власти исходя из функций публичной власти [5, с. 25]. Обосновывая вывод об отсутствии единого понимания «форм» и «видов» публичной власти, он выделяет пять форм публичной власти: 1) прямая публичная власть, 2) публичная государственная власть, 3) публичная муниципальная власть, 4) общественная (корпоративная) публичная власть и 5) международно-правовая публичная власть [5, с. 75-76].
По мнению В.Е. Чиркина, в зависимости от видов публично-правовых образований существуют различные модели публичной власти: суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации, автономная публичная власть территориальных образований, наделенных особым статусом, муниципальная публичная власть и общинно-родовая власть в публично-правовых образованиях коренных малочисленных народов [6, с. 22].
В.А. Лебедев выделяет государственную и муниципальную формы выражения публичной власти [7, с. 5]. А.Т. Карасев рассматривает государственную и муниципальную власть как формы осуществления народовластия [2, с. 9-10].
В решениях Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) публичная власть классифицируется на уровни: «государственные органы и органы местного самоуправления являются органами публичной власти различных уровней»*.
В работах отдельных авторов содержатся и иные классификации публичной власти, но они не так распространены. В науке конституционного права публичная власть подразделяется преимущественно на формы, виды, уровни и модели. Предметный анализ указанных классификаций показывает, что они включают однородные элементы, в связи с чем для их разграничения сложно найти какое-либо логическое обоснование. Исходя из этого для решения вопроса о классификации публичной власти предлагается рассмотреть это понятие в двух аспектах.
Первый - это публичная власть как свойство. Поскольку власть является особой способностью, позволяющей подчинять своей воле, делать решения обязательными для исполнения, то попытки обнаружить различные формы, в которых выражается это свойство, малоперспективны. Власть либо принадлежит субъекту, либо отсутствует. Можно возразить, что власть может быть приобретена законным путем, и тогда она принимает легитимную форму, а власть, полученная в результате захвата или иного незаконного присвоения, имеет форму нелегитимной. Однако каких-либо внешних различий легитимная либо незаконная публичная власть не имеет. А фор-
* По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002.
ма - это в первую очередь отличие во внешнем проявлении.
Власть как свойство не выражается во внешних проявлениях, и в данном значении исследуемого термина выделять какие-либо формы публичной власти довольно сложно. Вместе с тем ее можно классифицировать на виды и уровни.
Понятие «вид» в логике рассматривается как промежуточное между родовым и индивидуальным. Именно это позволяет выделять такие виды публичной власти, как национальная и наднациональная (международная). Понятие «уровень» также является абстрактной теоретической конструкцией, которая может не иметь внешних проявлений. Например, без детального изучения предметов ведения и полномочий иногда непросто увидеть различия между федеральным, региональным или муниципальным уровнями публичной власти.
Второй аспект - это публичная власть как процесс. В данном случае она рассматривается не просто в качестве наличия некой силы, а как способ ее применения в конкретных общественных отношениях. И этот способ не единственный. Именно особенности реализации публичной власти образуют различные внешние отличия, которые можно классифицировать на формы осуществления публичной власти. В связи с этим термин «форма» наилучшим образом применим для обозначения внешних проявлений указанного свойства, выражающихся в осуществлении (или реализации) публичной власти.
Используемый в работах термин «модель» является более сложным, поскольку он отражает некое устройство, процесс или систему. В отличие от вида и уровня модель, как правило, наряду с теоретической конструкцией может иметь внешние проявления. Данный термин более системный, чем термин «форма», и может характеризовать специфику нескольких или всех форм осуществления публичной власти. Понятие «модель» применительно к остальным понятиям является родовым и характеризует совокупность признаков публичной власти, выражающихся в различных ее классификациях.
Таком образом, публичная власть как особое свойство субъекта, означающее
наличие у него власти, может быть классифицирована на виды и уровни. Реализация публичной власти, то есть ее использование в конкретных правоотношениях, обретает соответствующие формы. Виды, уровни и формы публичной власти могут быть обобщены в модели, отражающие комплексную характеристику явления.
Модели публичной власти в целом отражают национальные особенности публичной власти, ее организации и осуществления. Например, можно говорить в целом о российской модели публичной власти или об особенностях моделей публичной власти в субъектах Российской Федерации. Формы осуществления публичной власти характеризуют отдельные ее внешние проявления, которые могут иметься в любой национальной модели публичной власти.
Соответственно, под формой публичной власти предлагается понимать ее внешнее выражение, отражающее ее содержание и проявляющееся только при ее осуществлении. Форма характеризует публичную власть с точки зрения ее возможного применения, именно поэтому понятия «форма осуществления публичной власти» и «форма публичной власти» являются равными по объему. При изучении публичной власти как свойства возможно выделение видов и уровней, но только при осуществлении публичная власть обретает конкретную форму - внешнее выражение своего существа. При любом упоминании формы применительно к публичной власти ее осуществление подразумевается, и рассмотрение форм публичной власти подразумевает изучение форм ее осуществления.
В юридической плоскости формы публичной власти проявляются в конкретных правоотношениях. Без них формы не могут существовать. Форма неразрывно связана с субъектами правоотношения, влияет на их взаимные права и обязанности.
Вид и уровень публичной власти характеризуют субъектов права и могут быть установлены вне конкретного правоотношения. При этом они обусловливают формы публичной власти, определяя их в конкретных правоотношениях. И именно в динамике правоотношений виды и уровни публичной власти выражаются в ее формах.
Например, человек как субъект права может быть носителем разных видов публичной власти. Как гражданин он обладает властью народа, поступив на государственную или муниципальную службу, он приобретает государственную или муниципальную публичную власть, занимая должность в общественной организации -общественную публичную власть. Все это разные виды и уровни публичной власти, и он ими обладает. Но только будучи реализованной в конкретном правоотношении, имеющаяся у него публичная власть приобретает ту или иную форму.
Исходя из известных форм демократии в конституционно-правовой науке выделяют две основные группы форм публичной власти: непосредственные и представительные. Рассмотрим их более подробно.
2. Непосредственные формы публичной власти и их конституционно-правовое регулирование
Как следует из наименования, непосредственные формы публичной власти позволяют народу осуществлять власть без каких-либо посредников, то есть непосредственно. Поскольку ст. 3 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) признает единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, любое не противоречащее закону осуществление им публичной власти образует ее непосредственную форму.
Для того чтобы публичная власть осуществлялась народом на законных основаниях и не происходило злоупотребления в осуществлении данного права, Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами предусмотрены различные непосредственные формы публичной власти и процедуры их реализации.
Среди конституционных (закрепленных непосредственно в Конституции РФ) форм особо выделяются референдум и выборы, которые согласно ст. 3 Конституции РФ являются высшими непосредственными формами публичной власти.
В статье 32 Конституции РФ закреплена такая конституционная непосредственная форма публичной власти, как право граждан Российской Федерации непосредственно участвовать в управлении
делами государства. Для реализации указанной формы граждане могут быть избраны в органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеют доступ к государственной службе, имеют право участвовать в отправлении правосудия.
Дискуссионным является вопрос об отнесении права граждан на собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ), права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) к непосредственным формам публичной власти. Поскольку указанные права могут быть использованы в различных целях, в том числе культурных или ознакомительных, не каждое их использование связано с осуществлением публичной власти. Только если при реализации указанных прав к государственным органам или органам местного самоуправления выдвигаются конкретные требования, например, об осуществлении каких-либо действий или воздержании от них, массовые мероприятия и обращения следует относить к непосредственным формам публичной власти.
Большое количество непосредственных форм публичной власти перечислено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»* (далее - Закон о принципах местного самоуправления). Преобладание непосредственных форм на местном уровне связано с тем, что непосредственное осуществление публичной власти на всей территории страны является организационно сложным и дорогостоящим мероприятием. В масштабах муниципальных образований реализовы-вать публичную власть в непосредственных формах намного проще. Например, в небольшом муниципальном образовании можно провести сход на центральной площади, но не существует такой площади, чтобы собрать все многомиллионное население страны. Именно на местном уровне наряду с выборами, референдумом, собраниями и обращениями возможна
* Собр законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
реализация иных непосредственных форм публичной власти: голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; инициативные проекты; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания, общественные обсуждения; конференция граждан (собрание делегатов).
Возможность отнесения к непосредственным формам публичной власти опроса граждан может вызывать сомнения, так как согласно ст. 31 Закона о принципах местного самоуправления его результаты носят рекомендательный характер. Но поскольку выявленное по результатам опроса мнение населения подлежит учету при принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, что отражает такую характеристику власти, как «возможность навязывать свою волю», постольку опрос граждан можно рассматривать в качестве непосредственной формы публичной власти.
Следует отметить, что указанный перечень непосредственных форм публичной власти не является закрытым, они могут вводиться федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.
Также можно предполагать, что с учетом продолжающейся информатизации различных сфер жизни общества непосредственные формы публичной власти, традиционно рассматриваемые в качестве применимых исключительно в малых группах или на небольших территориях, будут распространены на большие территории, включая субъекты Российской Федерации и территорию всей страны.
Примером информатизации форм публичной власти является общественная инициатива. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская обще-
ственная инициатива"»* для направления общественной инициативы и голосования по ней используется специальный интернет-ресурс. Будучи поддержанной в установленном порядке, общественная инициатива может быть реализована на муниципальном, региональном и федеральном уровнях посредством разработки соответствующего нормативного правового акта и (или) принятия иных мер.
Таким образом, науке конституционного права известно большое количество непосредственных форм публичной власти - различных способов ее осуществления непосредственно народом. Порядок реализации непосредственных форм публичной власти с целью их упорядочения и исключения злоупотребления правом закреплен в законодательстве. Часть этих форм являются высшими конституционными и конституционными, поскольку предусмотрены Конституцией РФ, остальные - конституционно-правовыми, поскольку содержатся в иных нормах конституционного права. При этом закрепленный в законодательстве перечень непосредственных форм публичной власти не является закрытым и может быть в дальнейшем расширен, что отражает демократический характер нашего государства и соответствует базовому конституционному положению о принадлежности всей полноты власти многонациональному народу Российской Федерации.
3. Представительные формы публичной власти и их конституционно-правовое регулирование
Главная идея, на которой основываются представительные формы публичной власти, возникла в связи с объективной невозможностью осуществления публичной власти на больших территориях и в больших коллективах при помощи непосредственных форм. Если небольшая община может управляться непосредственно, то с увеличением территории и количества населения неизбежно возникает необходимость передачи публично-властных полномочий специальным субъектам, осуществляющим их от имени и по поручению народа как единственного носителя власти.
Подобное положение закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но и через уполномоченные органы (государственной власти и местного самоуправления). Предметный анализ указанной нормы приводит к следующим выводам:
1. Публичная власть в Российской Федерации может осуществляться в представительных формах.
2. Субъектами, уполномоченными на осуществление публичной власти в представительных формах, являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, что позволяет выделить ее государственную и муниципальную формы.
3. Представительные формы власти являются вторичными по отношению к непосредственным, на что указывает использованный в исследуемой норме союз «а также».
Из части 4 ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей запрет на присвоение власти или присвоение властных полномочий, также может следовать и то, что иных форм публичной власти, кроме непосредственных, а также указанных в ч. 2 представительных форм Конституция РФ не предусматривает. Иными словами, перечень форм публичной власти, предусмотренных Конституцией РФ, является за крытым. Это также следует из неоднократно повторенной в решениях Конституционного Суда РФ его правовой позиции о двух уровнях публичной власти - государственном и муниципальном**.
Вместе с тем, поскольку конституционной поправкой 2020 года в ст. 67 Конституции РФ были внесены положения, устанавливающие особенности организации
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 10. Ст. 1019.
** По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апр. 2002 г. N 7-П // Там же. 2002. N 14. Ст. 1374.
публичной власти на федеральных территориях, эти изменения позволяют дополнить перечень представительных форм публичной власти еще одной новой формой - публичная власть федеральной территории.
Таким образом, в настоящее время Конституцией РФ предусмотрены три представительные формы публичной власти:
1. Государственная публичная власть (ст. 3 Конституции РФ).
2. Муниципальная публичная власть (ст. 3 Конституции РФ).
3. Публичная власть федеральной территории (ст. 67 Конституции РФ).
Соответствующим образом меняется и правовая позиция высшего органа конституционного контроля, который в своем заключении от 16 марта 2020 г. N 1-З взамен привычных двух уровней публичной власти оперирует понятиями «различных уровней публичной власти» и «других (по отношению к местному самоуправлению) уровней публичной власти»*. То есть начиная с 2020 года Конституционный Суд РФ допускает наличие других уровней публичной власти.
Ссылки на другие уровни публичной власти имеются в следующих его решениях: в постановлении от 4 июня 2020 г. N 27-П впервые используется понятие «региональный уровень публичной власти»**; в постановлении от 25 декабря 2020 г.
* О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 12. Ст. 1855.
** По делу о проверке конституционности
статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» в связи с жалобой граждан Н.П. Барановой, А.Г. Круглова и Д.И. Сталина: постановление Конституционного Суда РФ от 4 июня 2020 г. N 27-П // Там же. 2020. N 24. Ст. 3851.
N 49-П содержится упоминание о федеральном и региональном уровнях публичной власти***. Однако федеральный и региональный уровни публичной власти не образуют новых ее форм, это разновидности государственной формы публичной власти, обусловленные федеративным характером нашего государства.
Публичная власть федеральной территории является принципиально новой ее формой и пока еще в решениях высшего органа конституционного контроля в качестве уровня публичной власти не указывалась. Но поскольку эта форма предусмотрена Конституцией РФ, она вполне может быть интегрирована в единую систему публичной власти в качестве самостоятельного ее уровня.
Рассматривая единую систему публичной власти в конституционно-правовом аспекте, О.А. Кожевников совершенно верно указывает, что она используется в качестве родового понятия, объединяющего органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в совокупности как субъектов власти, исходящих от многонационального народа [8, с. 253]. И если следовать нормативному определению публичной власти, то этот перечень закрыт.
Но ведь публичная власть федеральной территории прямо предусмотрена Конституцией РФ, что вряд ли позволяет при формировании модели единой системы публичной власти ее игнорировать. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти входят,
*** По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (С0УЮ-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области: постановление Конституционного Суда РФ от 25 дек. 2020 г. N 49-П // Там же. 2021. N 1 (ч. II). Ст. 289.
а не образуют ее, что допускает возможность вхождения в единую систему публичной власти и иных субъектов. Таким образом, очевидно, что нормативная конструкция единой системы публичной власти несовершенна и должна быть доработана с учетом органов публичной власти федеральной территории.
Согласно ст. 67 Конституции РФ и Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. N 437-Ф3 «О федеральной территории "Сириус"»* (далее - Закон о федеральной территории «Сириус») органы публичной власти федеральной территории объективно существуют и в своей деятельности осуществляют публичную власть. Факт их наличия в дополнение к теоретическим обоснованиям эмпирически подтверждает существование такой представительной формы, как публичная власть федеральной территории.
Соответственно, в настоящее время в отечественном конституционном праве можно выделить три представительные формы публичной власти, которые обусловлены федеративным и территориальным делением государства: государственная публичная власть (федеральная и региональная), муниципальная публичная власть и публичная власть федеральной территории.
Несмотря на то, что все эти формы основываются на одной идее - народного представительства - и закрепляющей ее ст. 3 Конституции РФ, их соединение в одну представительную форму публичной власти не представляется возможным в связи с наличием у каждой существенных особенностей.
Первым и главным отличием представительных форм публичной власти является то, что они осуществляются разными органами. Государственная публичная власть - государственными органами; муниципальная публичная власть - органами местного самоуправления; публичная власть федеральной территории - органами публичной власти федеральной территории. Особенности организации и деятельности органов, осуществляющих разные представительные формы публич-
ной власти, определяют специфику реализации публичной власти.
Важной отличительной особенностью государственной публичной власти являются принципы разделения властей и федерализма. В соответствии с первым она должна осуществляться на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную - виды публичной власти, характерные только для ее государственной формы. Второй - детерминирует существование двух систем органов государственной власти: федеральной и субъектов федерации, что позволяет в государственной публичной власти выделять федеральный и региональный уровни. Нельзя не отметить наличие в конституционно-правовой науке подхода, согласно которому местное самоуправление рассматривается в качестве своеобразного «третьего» уровня российского федерализма. Он был предложен судьей Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотовым в особом мнении к постановлению от 1 декабря 2015 г. N 30-П** и поддержан многими учеными [9, с. 48; 10, с. 52]. Можно предположить, что с развитием теории публичной власти и ее единой системы данная концепция может получить дальнейшее развитие, и эта трехуровневая конструкция децентрализации публичной власти обогатит классический принцип федерализма, еще больше сблизив ее государственную и муниципальную формы.
Не менее существенным отличием государственной публичной власти от других ее форм является монополия на ограничение прав и свобод человека и гражданина и применение насилия. Она обеспечивает силу всех форм публичной власти, как непосредственных, так и представительных, обладая карательными полномочиями и
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 52 (ч. II). Ст. 8583.
** По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 1 дек. 2015 г. N 30-П // Там же. 2015. N 50. Ст. 7226.
соответствующими органами. Поскольку суть публичной власти заключается в навязывании воли, установлении обязательных для исполнения правил, обеспечение их безусловного исполнения, в том числе посредством принуждения и применения насилия, осуществляется государственной властью. Она придает иным формам публичной власти императивный характер.
Публичная власть в муниципальной форме осуществляется органами местного самоуправления, на которые требование ст. 10 Конституции РФ о разделении власти не распространяется. Да и такой вид публичной власти, как судебная, в муниципальной ее форме не представлен. По российскому законодательству это прерогатива государственной публичной власти*. Однако из этого не следует, что органы местного самоуправления являются органами общей компетенции. Они имеют функциональную специализацию. Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»** структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. При этом наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации по общему правилу обязательно. Аналогичные положения содержатся в ст. 14 проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»***.
Как справедливо отмечает С.А. Ава-кьян, хотя по Конституции РФ в местном
* О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон от 31 дек. 1996 г. N 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.
** Там же. 2003. N 40. Ст. 3822.
*** Система обеспечения законодательной деятельности: сайт. 11К1_: https://sozd.duma.gov.ru
самоуправлении не применяется принцип разделения властей, о разграничении полномочий между представительными и исполнительными муниципальными органами все равно говорить приходится [11, с. 10].
Представительный орган муниципального образования выполняет нор-мотворческую функцию, местная администрация - исполнительную, а глава муниципального образования является его высшим должностным лицом и осуществляет полномочия главы публичного образования.
Что касается органов публичной власти федеральной территории, то согласно ст. 10 Закона о федеральной территории «Сириус» систему органов публичной власти составляют: совет федеральной территории, который является представительным органом и выполняет функцию нормотворчества, и администрация - исполнительно-распорядительный орган федеральной территории. Функции главы этого публичного образования исполняет председатель совета федеральной территории, поскольку именно он наделен правом его представления в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, организациями, в том числе международными организациями, без доверенности.
Таким образом, несмотря на то, что представительные формы публичной власти базируются на единых принципах народного представительства, в зависимости от уровня публичного образования (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, федеральная территория) они имеют важные отличительные особенности, определяющие специфику организации и осуществления публичной власти.
Заключение
В завершение исследования форм публичной власти в отечественном конституционном праве важно акцентировать внимание на следующих основных положениях:
1. В связи с повышенным вниманием к институту публичной власти, вызванным конституционной поправкой 2020 года, в отечественном конституционном праве стали использоваться различные классификации публичной власти. Основные
классификации разработаны посредством деления публичной власти на виды, уровни, формы и модели. Как показало исследование, выделение видов и уровней публичной власти более применимо к ее сущностной характеристике и соответствует статике публичной власти, выражающейся в ее наличии. Формы и модели отражают способы реализации публичной власти и характеризуют ее динамику, проявляющуюся в ее использовании в общественных отношениях. При этом все указанные понятия тесно связаны между собой, поскольку отделить власть от ее осуществления довольно сложно.
2. Форма публичной власти характеризует внешнее проявление ее сущности в конкретных общественных отношениях и выражается в конкретном способе ее реализации. Поскольку публичная власть является способностью подчинять себе и навязывать им свою волю, для ее воздействия на общественные отношения необходимы конкретные способы, которые обретают некие формы. Это формы осуществления публичной власти, которые кратко именуются формами публичной власти. Отсюда формы публичной власти - это способы ее осуществления.
3. В качестве основной классификации форм публичной власти предложено их деление на непосредственные и представительные в зависимости от способа реализации народом своей власти.
Непосредственные формы, в свою очередь, подразделяются на высшие конституционные: референдум и выборы; конституционные: участие в управлении делами государства, публичные мероприятия и обращения; конституционно-правовые: отзыв выборного лица; голосование по вопросам изменения территориальных границ; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; инициативные
проекты; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания, общественные обсуждения; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; общественная инициатива. Перечень непосредственных форм публичной власти не является закрытым и по воле народа, единственного источника власти в нашей стране, могут возникать новые непосредственные формы публичной власти.
4. Представительные формы публичной власти зависят от территориального деления нашего государства: государственная (федеральная и региональная), муниципальная и публичная власть федеральной территории. Обоснованность выделения публичной власти федеральной территории может быть поставлена под сомнение, однако, как показано в статье, ее существование выводится теоретическими рассуждениями и подтверждается эмпирически, что позволяет рассматривать данную форму публичной власти в одном перечне с государственной и муниципальной.
Несмотря на единую основу представительного способа осуществления публичной власти, каждая из обозначенных форм имеет существенные отличительные черты, выражающиеся в особенностях правового статуса органов, осуществляющих публичную власть, принципах их организации и деятельности, властных полномочиях, которыми они наделены от имени народа.
5. Представленный в исследовании подход к пониманию форм публичной власти, их классификации и особенностей преследует цель упорядочения используемой терминологии, развития понятийного аппарата, укрепления концептуальных основ и дальнейшего развития теории и практики организации и осуществления публичной власти в конституционном праве России.
Список источников
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская акад. наук, Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. Москва: А ТЕМП, 2006. 944 с.
2. Карасев А.Т. Публичная власть в Российской Федерации: понятие, содержание // Проблемы права. 2011. N 1. С. 8-12.
3. Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 23-28.
4. Карасев А.Т., Савоськин А.В., Морозова А.С. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2009. N 6. С. 135-140.
5. Югов А.А. Система осуществления публичной власти в Российской Федерации: электронная монография. Казань: Бук, 2022. 172 с.
6. Чиркин В.Е. Публичная власть на евразийском пространстве: основы юридической классификации // Евразийский юридический журнал. 2015. N 6. С. 18-24.
7. Лебедев В.А. Государственная власть как форма выражения публичной власти // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. N 25. С. 5-9.
8. Кожевников О.А. Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности // Научный вестник Омской академии МВД России. 2022. Т. 28. N 3. С. 251-256.
9. Тимофеев Н.С. К поиску ориентиров и критериев эффективности публичных властей // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 5. С. 43-49.
10. Бабичев И.В. Конституционные новеллы для местного самоуправления: некоторый анализ // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 2. С. 51-57.
11. Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. N 4. С. 7-13.
References
1. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language: 80,000 words and phraseological expressions. Moscow, A TEMP Publ., 2006. 944 p. (In Russ.).
2. Karasev A.T. Public authority in the Russian Federation: concept, content. Problems of law, 2011, no. 1, pp. 8-12. (In Russ.).
3. Bezrukov A.V. State and municipal power in the system of unified public power in Russia. State power and local self-government, 2015, no. 6, pp. 23-28. (In Russ.).
4. Karasev A.T., Savos'kin A.V., Morozova A.S. Representative power as a type of public power. Bulletin of the Moscow university of the Ministry of internal affairs of Russia, 2009, no. 6, pp. 135-140. (In Russ.).
5. Yugov A.A. The system of exercising public power in the Russian Federation. Kazan, Buk Publ., 2022. 172 p. (In Russ.).
6. Chirkin V.E. Public power in the Eurasian space: Fundamentals of Legal Classification. Eurasian law journal, 2015, no. 6, pp. 18-24. (In Russ.).
7. Lebedev V.A. State power as a form of expression of public power. Bulletin of the Chelyabinsk state university, 2010, no. 25, pp. 5-9. (In Russ.).
8. Kozhevnikov O.A. Public authority, a unified system of public authority, state and municipal authorities in the constitutional and legal doctrine and modern normative reality. Scientific bulletin of the Omsk academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2022, vol. 28, no. 3, pp. 251-256. (In Russ.).
9. Timofeev N.S. To the search for guidelines and criteria for the effectiveness of public powers. Constitutional and municipal law, 2022, no. 5, pp. 43-49. (In Russ.).
10. Babichev I.V. Constitutional novels for local self-government: some analysis. Constitutional and municipal law, 2021, no. 2, pp. 51-57. (In Russ.).
11. Avak'yan S.A. The structure of public authority in Russia: problems of formation and development. Bulletin of the Siberian law institute of the Ministry of internal affairs of Russia, 2018, no. 4, pp. 7-13. (In Russ.).
