CC BY
21
УДК 332.872.4
технология формирования региональных программ воспроизводства
жилищного фонда на основе системы критериальных и стоимостных показателей*
с. н. ЛАРИн, кандидат технических наук, старший научный сотрудник E-mail: larinsn@cemi. rssi. ru. Центральный экономико-математический институт РАИ
т. в. стебеняева,
кандидат экономических наук,
главный специалист E-mail: perl77717@rambler. ru. Институт международного учета и управления
В статье отмечается, что в условиях замедления темпов роста экономики и строительства нового жилья одним из перспективных подходов к решению проблемы воспроизводства существующего жилищного фонда становится проведение его капитального ремонта. Преобладание в структуре данного фонда значительной доли жилья с высоким уровнем износа и финансовая несостоятельность большей части собственников потребовали выделения средств из государственного и муниципальных бюджетов. Для заинтересованности собственников в ремонте были разработаны новые организационно-экономические механизмы формирования и разработки адресных программ на основе долевого участия и предоставления субсидий. Поскольку объемы выделяемых из бюджетов всех уровней и собственниками жилья средств для реализации этих программ достаточно велики, возникла необходимость в разработке технологий формирования таких программ с применением системы критериальных и стоимостных показателей.
* исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 11-06-00101а).
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, воспроизводство жилищного фонда, технологии формирования, адресные программы, система критериальных и стоимостных показателей.
Введение. Создание для населения Российской Федерации надлежащих условий проживания, полностью соответствующих всему комплексу современных требований к жилым помещениям, является одной из первоочередных проблем социально-экономической политики нашего государства, требующей безотлагательного решения. Перечень основных мероприятий, направленных на ее реализацию, нашел свое отражение в национальном проекте «Доступное и комфортное жилье гражданам России». В этом документе в числе основных задач указана необходимость приведения существующего жилищного фонда в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания населения.
Особенности эксплуатации жилищного фонда. В соответствии с Жилищным кодексом РФ
Таблица 1
Динамика роста жилищного фонда в 1990-2011 гг., млн м2
Показатель 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Жилищный фонд, всего 2 425 2 645 2 787 2 955 3 003 3 060 3 116 3 177 3 229 3 288
(ст. 19) жилищный фонд определяется как совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации [2]. Он является основой социальной инфраструктуры, обеспечивающей весь комплекс условий проживания населения, и основным элементом сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Динамику роста жилищного фонда отражают данные, приведенные в табл. 1 [6].
основная особенность эксплуатации существующего жилищного фонда заключается в том, что с течением времени его технические характеристики и потребительские показатели объективно снижаются. Поскольку в структуре существующего жилищного фонда преобладают жилые дома постройки до 1995 г., то современное состояние большей их части (примерно 60-65 %) характеризуется значительным износом (от 31 до 70 %). Вполне естественно, что качественное состояние этой части жилищного фонда не соответствует нормативным требованиям, предъявляемым к современному обустройству жилых помещений. При этом с каждым годом темпы старения и выбытия существующего жилищного фонда возрастают. По официальным данным статистики, на долю ветхого и аварийного жилья приходится 3,2% всего жилищного фонда Российской Федерации, что по площади эквивалентно 93 млн м2 жилья в целом по стране [7].
1
Смена приоритетов в формах воспроизводства жилищного фонда. Из экономической теории известно, что основными формами воспроизводства жилищного фонда являются строительство нового жилья, а также проведение реконструкции, текущего или капитального ремонта существующего жилья. Еще несколько лет назад преобладающей формой воспроизводства жилищного фонда и за рубежом, и в нашей стране было строительство нового жилья. Однако развитие рыночных отношений повлекло за собой снижение государственных инвестиций в сферу ЖКХ и сделало проблематичным привлечение в необходимых объемах средств из внебюджетных источников и частных инвестиций для финансирования строительства нового жилья. Следствием этого и ряда других причин стало замедление роста доли строительства нового жилья в воспроизводстве жилищного фонда, что наглядно подтверждают данные (см. рисунок) [7].
В 2010 г. на территории Российской Федерации за счет всех источников финансирования построено 716,9 тыс. новых благоустроенных квартир общей площадью 58,4 млн м2. Объемы ввода жилья в период 2006-2008 гг. ежегодно возрастали, но в 2009 г. было отмечено снижение ввода общей площади жилья по сравнению с предыдущим годом на 6,5 %, в 2010 г. -еще на 2,4 %. А в 2011 г. объемы строительства увеличились на 6,6 % по сравнению с 2010 г.
г0
50 50
ю
50
>о о о
61,2
64,1
62,3
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
■ Ввод в действие индивидуальных жилых домов, построенных населением за счет собственных и
заемных средств Ввод в действие жилых домов
Ввод жилых домов в 2000-2011 гг, млн м2
В 2011 г. на территории Российской Федерации за счет всех источников финансирования построено 785,6 тыс. новых благоустроенных квартир общей площадью 62,3 млн м2 [7].
Именно поэтому в современных условиях практика воспроизводства жилищного фонда посредством его капитального ремонта становится одним из перспективных и одновременно менее затратных подходов к решению исследуемой проблемы. Под капитальным ремонтом принято понимать комплекс работ по полной или частичной замене конструктивных элементов и инженерных систем жилых домов. В результате капитального ремонта снижается физический и моральный износ существующего жилищного фонда за счет восстановления и усиления несущих конструкций, а также повышения эксплуатационных качеств жилых и нежилых помещений в домах.
Правовые основы воспроизводства жилищного фонда и новый механизм его финансирования. Однако Жилищным кодексом РФ ответственность за поддержание жилых и нежилых помещений в многоквартирных жилых домах (МКД) в надлежащем состоянии возложена на собственников жилья, которые должны самостоятельно оплачивать капитальный ремонт пропорционально их долям в праве общей долевой собственности на общее имущество дома. органы местного самоуправления как собственники муниципального жилищного фонда участвуют в финансировании капитального ремонта общего имущества МКД в доле, пропорциональной площади помещений, находящихся в муниципальной собственности. При этом в соответствии со ст. 165 Жилищного кодекса РФ [2] предоставление бюджетных средств на проведение капитального ремонта мкД является мерой поддержки собственников жилья, а не обязанностью органов местного самоуправления.
Вместе с тем затраты на капитальный ремонт жилищного фонда достаточно значительны, а учитывая высокий уровень его износа в будущем, можно прогнозировать их дальнейший рост. Представляется очевидным, что в обозримой перспективе (8-10 лет) собственники жилья будут не в состоянии самостоятельно покрывать весь объем затрат на капитальный ремонт жилищного фонда. А низкие темпы воспроизводства существующего жилищного фонда посредством проведения капитального ремонта могут повлечь за собой множество других проблем уже социального плана. Поэтому на государственном уровне было принято решение о необ-
ходимости поддержки населения и местных органов самоуправления в целях постепенной ликвидации этой проблемы. Его конкретным воплощением стало принятия Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» [5] и создание государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ».
В Федеральном законе от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» был предложен новый механизм предоставления бюджетных средств на основе субсидий. Он предполагает софинансиро-вание программ капитального ремонта жилищного фонда из четырех источников:
- федерального бюджета;
- бюджетов субъектов Российской Федерации;
- бюджетов органов местного самоуправления (в размере не более 50 % от общего объема стоимости работ);
- средств собственниками жилья (в размере не менее 5 %).
Общая сумма затрат на капитальный ремонт МКД за 2006-2011 гг. в целом по России составила 589,5 млрд руб. (в том числе в 2011 г. - 81,2 млрд руб.). По сравнению с 2010 г. их объем в 2011 г. уменьшился на 28,4 % [7].
На реализацию региональных адресных программ по заявкам 2011 г. по состоянию на 01.01.2012 было направлено 31 532,49 млн руб., из которых:
1) средства Фонда содействия реформированию ЖКХ составляли 18 938,24 млн руб.;
2) средства бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований и собственников жилья - 12 594,25 млн руб.
В том числе:
а) на капитальный ремонт многоквартирных домов - 15 459,56 млн руб., из которых:
- средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - 8 500,03 млн руб.;
- средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 3 538,18 млн руб.;
- средств муниципальных образований -3 289,38 млн руб.;
- средств собственников жилья - 131,96 млн руб.;
б) на переселение граждан из аварийного жилищного фонда - 10 463,57 млн руб., из которых:
- средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - 6 730,04 млн
руб.;
- средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 2 278,34 млн руб.;
- средств муниципальных образований -1 455,19 млн руб.;
в) на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства - 5 609,37 млн руб., из которых:
- средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - 3 708,17 млн руб.;
- средств бюджета субъекта Российской Федерации - 1 498,43 млн руб.;
- средств муниципальных образований - 402,76 млн руб. [1].
Оказываемая Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства финансовая поддержка позволила субъектам РФ запустить процессы воспроизводства существующего жилищного фонда путем проведения капитального ремонта и ликвидации аварийных домов, а также создать дополнительные стимулы для местных органов самоуправления к внедрению рыночных преобразований в сфере ЖКХ.
кроме того, был определен ряд условий для получения муниципальными образованиями бюджетных средств из фонда.
1. Проведение государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены МКД.
2. Долевое финансирование капитального ремонта МКД за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, жилищных объединений и собственников жилья.
3. Наличие решений общих собраний собственников жилья о включении МКД в адресную программу капитального ремонта.
4. Наличие нормативной базы для образования и деятельности товариществ собственников жилья и наличия таких товариществ не менее чем в 20 % многоквартирных домов.
5. Переход к адресным субсидиям на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в денежной форме.
6. Демонополизация системы управления сферой ЖКХ с максимальной долей участия государства (муниципалитетов) не более 25 %.
7. Прекращение прямых дотаций организациям сферы ЖКХ [5].
Разработка системы критериальных и стоимостных показателей. Указанные критерии создают основу для формирования эффективной системы управления сферой ЖКХ и распределения финансовых средств. Однако они не предназначены для отбора и включения многоквартирных жилых домов в адресные программы капитального ремонта. Кроме того, отсутствует описание процедур проведения отбора. Поэтому возникает необходимость в разработке системы критериальных показателей для отбора и включения МКД в программу воспроизводства жилищного фонда [9]. Формирование такой системы позволит:
1) органам местного самоуправления:
- существенно снизить риски реализации программ капитального ремонта;
- получить простой механизм принятия решения о ранжировании заявок МКД на их включение в программу, устраняющий претензии по поводу необъективного отбора домов для участия в программе;
2) собственникам жилья: получить стимул для принятия решения о проведении комплексного капитального ремонта и включении МКД в программу.
По мнению авторов, в перечень критериев для оценки заявок на включение МКД в программу проведения капитального ремонта и их отбора для предоставления субсидий следует включить три группы показателей:
1) технические критерии:
- продолжительность эксплуатации МКД после его ввода в эксплуатацию или последнего капитального ремонта;
- техническое состояние общего имущества в МКД;
- комплексность проведения капитального ремонта;
- качественное улучшение технических характеристик МКД с приоритетом повышения его энергоэффективности;
2) организационные критерии:
- уровень самоорганизации собственников помещений в МКД в отношении управления им (приоритет ТСЖ с учетом продолжительности их работы);
- доля собственников, принявших решение о проведении капитального ремонта и его долевом
финансировании, от общего числа собственников помещений в МКД;
- степень готовности МКД к капитальному ремонту (наличие проектной документации, сметы расходов, договора с подрядчиком и др.);
3) финансовые критерии:
- доля финансирования из внебюджетных источников в общей стоимости капитального ремонта (доля прямых инвестиций частных собственников жилья и привлекаемых ими заемных средств);
- финансовая дисциплина собственников помещений в мкД (уровень суммарной задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг).
Однако наибольший интерес представляет не сам перечень критериев, а механизм установления их приоритетности и весомости при отборе мкД для их включения в региональную адресную программу проведения капитального ремонта. В качестве примера в табл. 2 приведена система примерных критериев для отбора мкД, их оценки в баллах (по максимуму), а также коэффициенты весомости критериев [4].
Такая система может использоваться практически всеми муниципальными образованиями для формирования перечня мкД, подлежащих капитальному ремонту в рамках муниципальных
Таблица 2
Критерии отбора многоквартирных жилых домов для включения в муниципальную программу капитального ремонта жилищного фонда
Критерий Максимальное Коэффициент
количество баллов весомости
Технические критерии
Продолжительность эксплуатации после ввода Более 50 лет 10 3
в эксплуатацию или последнего ремонта 30-50 лет 8
20-30 лет 6
10-20 лет 4
До 10 лет 1
Техническое состояние общего имущества Очень плохое 5 5
в доме Плохое 3
Удовлетворительное 1
Комплексность ремонта: 100 % работ по КР 10 2
> 50 % работ по КР 6
< 50 % работ по КР 3
Качественное улуч- Повышение энергоэффективности и внедрение 10 4
шение технических ресурсосберегающих технологий
характеристик в Внедрение ресурсосберегающих технологий 5
результате ремонта Восстановление эксплуатационных характеристик 1
Организационные критерии
Уровень управления ТСЖ создано и функционирует > 1 года 5 2
жилым домом ТСЖ создано и функционирует < 1 года 2
ТСЖ не создано 1
Уровень поддержки > 90 % голосов общего собрания 5 3
решения о КР > 2/3, но < 90 % голосов общего собрания 3
2/3 голосов общего собрания 1
Степень готовности Имеется проектная документация и смета расходов, 5 1
дома к КР выбран подрядчик и имеется договор подряда
Представлена проектная документация и смета расходов 3
Представлена смета расходов 1
Финансовые критерии
Доля собственников в общей стоимости КР > 10 % 5 5
> 5 % но < 10 % 3
5 % 1
Уровень сбора платы за ЖКУ (среднемесячный > 95 % 5 3
за 12 мес. до подачи заявки) > 90 % но < 95 % 3
90 % и менее 1
Примечание. КР - капитальный ремонт; ТСЖ - товарищество собственников жилья; ЖКУ - жилищно-коммунальные услуги.
адресных программ. Для ранжирования поступивших в орган местного самоуправления заявок на включение дома в муниципальную программу используется сумма баллов, присваиваемых заявке при ее оценке по всей совокупности критериев. Тем самым реализуется принцип комплексной оценки заявок, в соответствии с которым каждая отдельная заявка оценивается набором критериальных показателей, а для ранжирования заявок используется сумма набранных баллов по всем критериям с учетом их весомости.
Несложные расчеты (умножение максимально возможного балла по отдельному критерию на коэффициент весомости данного критерия) позволяют понять, как распределяются критерии по степени важности для органов государственной власти и органов местного самоуправления (табл. 3).
Наибольшее количество баллов (40) может получить заявка в случае принятия собственниками помещений решения о проведении капитального ремонта, в результате которого будет повышена энер-
Таблица 3
Распределение критериев по степени важности
Макси-
Критерий мальная сумма баллов
Качественное улучшение технических ха- 40
рактеристик МКД в результате планируемых ремонтов (повышение энергоэффективности)
Продолжительность эксплуатации МКД 30
после ввода или последнего комплексного
капитального ремонта
Техническое состояние объектов общего 25
имущества в МКД (объективная потребность в ремонте)
Доля внебюджетного финансирования в об- 25
щей стоимости капитального ремонта
Комплексность капитального ремонта 20
Уровень поддержки собственниками реше- 15
ния о проведении капитального ремонта МКД и его долевом финансировании
Финансовая дисциплина собственников 15
помещений в МКД
Уровень самоорганизации собственников 10
в отношении управления МКД (приоритет
отдается ТСЖ, созданным не менее чем за
год до подачи заявки)
Степень готовности МКД к капитальному 5
ремонту (наличие проектной документации и подрядчика)
Примечание. МКД - многоквартирные жилые дома; ТСЖ -товарищество собственников жилья.
гоэффективность дома. Дополнительно 20 баллов получит заявка в случае принятия собственниками помещений решения о проведении комплексного капитального ремонта. Эти два критерия носят стимулирующий характер и поощряют заинтересованность собственников жилья в проведении энергоэффективных и комплексных ремонтов. Указанные критерии отбора относятся напрямую к МКД и его собственникам.
Отбор участников для муниципальной программы проведения капитального ремонта, которая реализуется как программа субсидий, должен происходить на основании оценки именно собственников помещений и их жилого дома. Никакие иные показатели, не зависящие от будущих получателей субсидий, их воли, желания, инициативы и ответственности, в расчет приниматься не могут.
Применение системы критериев поможет муниципалитету управлять рисками реализации программы, а собственникам жилья - понять, что такая программа формируется через подачу заявок и только их соответствие определенным критериям поможет опередить других претендентов на бюджетную помощь. Это повышает уровень ответственности самих людей за то решение, которое они принимают.
Очередность включения МКД в адресные муниципальные программы проведения капитального ремонта жилищного фонда определяется путем сопоставления суммы баллов, полученных на основании оценки соответствующих заявок с использованием описанной системы критериальных показателей (технических, организационных и финансовых), значения которых фиксируются по каждому МКД. При этом величина оценки по любому показателю в баллах корректируется в зависимости от коэффициента его весомости. МКД, у которого сумма баллов более высокая, имеет преимущество при включении в региональную адресную программу.
Адресная программа в разрезе города и районов строится в порядке убывания величины их суммарной балльной оценки до того момента, когда общая стоимость ремонтных работ в домах не достигнет размера выделенного бюджетного или консолидированного с платежами граждан и иных собственников помещений финансирования [8].
Основным параметром, призванным стимулировать собственников жилья к принятию решения о проведении комплексного капитального ремонта
МКД, может стать размер его предельной стоимости в расчете на 1 м2 помещений в доме. Утвержденная величина этого показателя должна быть такой, чтобы, с одной стороны, действительно позволяла провести полноценный комплексный капитальный ремонт МКД, а с другой, - предоставляла собственникам помещений возможность участвовать в адресной программе, получая бюджетные субсидии при условии оплаты ими не менее 5 % стоимости капитального ремонта.
Вполне естественно, что применительно к разным муниципальным образованиям величина этого показателя будет различной. Например, для комплексного капитального ремонта стандартного панельного двенадцатиэтажного МКД в Московской области с общей площадью квартир 12 800 м2 стоимость всех видов работ, на проведение которых в соответствии с законодательством может быть получена бюджетная субсидия, составляет 83 200 тыс. руб., или 6 500 руб. на 1 м2 помещений собственников (по данным на 2011 г.). Для сравнения укажем, что средняя стоимость 1 м2 капитально отремонтированного жилья составила по России:
- в 2009 г. - 3,3 тыс. руб.;
- в 2010 г. - 3,7 тыс. руб.;
- в 2011 г. - 4,3 тыс. руб. [7].
Эффективность участия собственников в
воспроизводстве жилищного фонда. Чтобы наглядно показать преимущества и выгоды нового механизма финансирования, увяжем эту величину с интересами конкретного собственника. Сначала определим затраты собственника двухкомнатной квартиры общей площадью 64 м2 на проведение капитального ремонта без предоставления субсидии, которые для взятого в качестве условного примера дома составят 416 тыс. руб. Это намного дешевле, чем купить аналогичную квартиру в новом доме по
Расчет затрат собственника на про
рыночным ценам, но и эта сумма для большей части населения совершенно неподъемна. В таком случае законодательство предоставляет собственникам жилья возможность оплатить до 95 % стоимости ремонта за счет средств бюджетной субсидии. С учетом этого финансовая нагрузка для собственника уменьшится с 416 тыс. руб. до 20,8 тыс. (при размере выделенной субсидии в 95 % от стоимости капитального ремонта). Полученная новая расчетная величина остается достаточно значимой суммой, но собственники жилья вправе установить такой порядок ее внесения, чтобы ежемесячная плата оказалась приемлемой для всех. Так, при условии проведения выплат в течение одного года ежемесячный платеж собственника двухкомнатной квартиры составит 1 733 руб. (табл. 4) [3].
Итак, возможность получения бюджетных субсидий может стать очень хорошим стимулом для принятия собственниками жилья решений о проведении комплексного капитального ремонта. Но он эффективно заработает только в том случае, когда утвержденный размер предельной стоимости капитального ремонта в расчете на 1 м2 общей площади будет действительно соответствовать реальной рыночной стоимости всех видов работ и позволит провести комплексный капитальный ремонт МКД. Если же утвержденный размер этого показателя в силу каких-то причин окажется оторванным от реальности, то собственники скорее всего не примут решения о проведении капитального ремонта, поскольку не смогут получить соответствующей его стоимости субсидии.
Заключение. Одним из ключевых направлений практической реализации воспроизводства существующего жилищного фонда должно стать увеличение объемов его капитального ремонта. Новые механизмы и государственная поддержка финансиро-
Таблица 4
дение капитального ремонта МКД
Стоимость капитального ремонта, всего, руб. Варианты финансирования затрат на капитальный ремонт Размер расходов в расчете на площадь, руб. Размер ежемесячной платы за капитальный ремонт собственника квартиры общей площадью 64 м2 при оплате в течение определенного периода, руб.
1 м2 общей площади Квартира площадью 64 м2 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес.
Без субсидии 6 500 416 000 138 667 69 333 46 222 34 667
83 200 000 При получении субсидии в размере 95 % стоимости капитального ремонта -79 040 000 руб. 325 20 800 6 933 3 467 2 311 1 733
вания воспроизводства существующего жилищного фонда на региональном и муниципальном уровнях делают участие в этом процессе собственников жилья экономически целесообразным. Предложенная технология отбора жилых домов на основе системы критериальных и стоимостных показателей повышает заинтересованность собственников жилья в участии в реализации региональных адресных программ воспроизводства существующего жилищного фонда и финансировании их выполнения (частично) за счет собственных средств.
Список литературы
1. Годовой отчет государственной корпорации -Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. 2011. М.: Копиринг. 2012.
2. Жилищный кодекс РФ: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ.
3. Ларин С. Н. Критериальный подход к оценке эффективности воспроизводства жилищного фонда // Экономический анализ: теория и практика. 2012 № 25.
4. Методические рекомендации по разработке региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов: утверждены правлением государственной корпорации -Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 21.01.2008. Протокол № 5.
5. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ.
6. Российский статистический ежегодник. 2012. М.: Росстат. 2012.
7. Статистический бюллетень 2012 года. URL: http://www. gks. ru/.
8. Хрусталев Е. Ю., Ларин С. Н. Разработка программ капитального ремонта жилищного фонда: новый подход. // Проблемы теории и практики управления. 2010. № 7.
9. Хрусталев Е. Ю., Ларин С. Н. Анализ методов сетевого планирования и управления для формирования программ воспроизводства жилищного фонда // Экономический анализ: теория и практика. 2011. № 23.
