Механизмы участия собственников в финансировании программ капитального ремонта жилищного фонда Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

механизмы участия собственников в финансировании программ капитального ремонта жилищного фонда*

С. Н. ЛАРИН, кандидат технических наук, старший научный сотрудник E-mail: [email protected] Центральный экономико-математический институт РАН

В статье отмечается, что государство законодательно стимулирует собственников жилья вкладывать свои средства в проведение капитального ремонта приватизированного жилищного фонда на условиях его софинансирования из федерального и местных бюджетов. Указывается на необходимость совершенствования механизмов финансирования программ капитального ремонта жилищного фонда. Предложены подходы к решению данной проблемы.

Ключевые слова: реформирование, сфера ЖКХ, финансовые потоки, капитальный ремонт, жилищный фонд, механизмы, государство, софинансирование, собственники жилья.

Сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является одним из самых больших и социально значимых секторов российской экономики. На сегодняшний день она включает в себя более 5,2 тыс. организаций с общим числом работающих в них более 4,2 млн чел., а стоимость основных фондов сферы ЖКХ достигает 14 % общей стоимости основных фондов страны [10]. Жилищный фонд и коммунальная инфраструктура по своему масштабу составляют весомую долю в национальном богатстве России. Однако их состояние не соответствует современному уровню технологических, экономических и ряда других нормативов.

В настоящее время сфера ЖКХ находится в стадии реформирования. Основными направлениями реализации реформы являются:

— перевод сферы ЖКХ на рыночные отношения;

* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект №10-02-00244а.

— привлечение частного бизнеса и частных инвестиций;

— стимулирование конкуренции и повышение качества коммунальных услуг;

— ускоренная модернизация основных фондов.

Однако поиск путей вывода сферы ЖКХ из

затянувшегося финансового и технологического кризиса существенно затруднен воздействием целого ряда неблагоприятных факторов. Основные из них:

— бюджетное недофинансирование;

— несбалансированная тарифная политика;

— нецелевое использование финансовых средств;

— неплатежи населения;

— неплатежи прочих потребителей и др. [7].

В сфере ЖКХ особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, существенно затруднен поиск компромисса между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Наличие значительной доли основных фондов с высоким уровнем физического и морального износа, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий в сфере ЖКХ ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по эффективному финансовому оздоровлению этой сферы.

Финансовые отношения между субъектами сферы ЖкХ. Проведение реформы системы экономических отношений в сфере ЖКХ повлекло за собой принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и управления финансовыми потоками. К числу основных хозяйствующих субъектов сферы ЖКХ относятся:

— органы власти;

— управляющие субъекты;

— потребители;

— организации;

— различные финансовые посредники.

Рассмотрим кратко особенности финансовых

отношений, возникающих между ними в процессе взаимодействия в условиях рынка.

Деятельность органов власти федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления в сфере ЖКХ характеризуется двойственной направленностью. С одной стороны, они реализуют финансовую политику, осуществляют финансовую поддержку населения при оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и организаций сферы ЖКХ. При этом финансовые отношения возникают:

1) между бюджетами всех уровней и потребителями при начислении субсидий;

2) между бюджетами всех уровней и организациями ЖКХ при субсидировании компенсации разницы в тарифах, которая финансируется из бюджетов в порядке реализации целевых программ, и оказании финансовой помощи.

С другой стороны, они выступают в качестве собственников жилых помещений в многоквартирных домах и являются наймодателями. При этом финансовые отношения возникают между управляющим субъектом (товариществами собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительными кооперативами (ЖСК), управляющими организациями) и бюджетами различных уровней (в зависимости от того, в чьей собственности находится жилое помещение) по поводу оплаты услуг по проведению капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома. Средства на капитальный ремонт аккумулируются в соответствующих бюджетах (в зависимости от вида собственника: федеральный, региональный, муниципальный) в виде поступающей платы за найм жилых помещений от нанимателей (прямых потребителей жилищно-коммунальных услуг).

Управляющими субъектами сферы ЖКХ являются управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, иные объединения жильцов. В процессе предоставления ЖКУ они вступают в финансовые отношения:

— с органами власти — по поводу бюджетного финансирования;

— с потребителями услуг — по поводу сбора платежей;

— с организациями сферы ЖКХ — по поводу оплаты коммунальных ресурсов, финансирования

работ по содержанию и ремонту многоквартирных домов;

— с финансовыми посредниками — по поводу открытия и ведения счетов, получения и возврата кредитов и займов, реализации финансового и аналитического учета.

Потребители (собственники и наниматели жилья) несут бремя расходов на содержание общего имущества. При этом финансовые отношения между собственниками и нанимателями жилья, с одной стороны, и управляющими субъектами (ТСЖ, ЖСК, управляющими организациями) или обслуживающими организациями — с другой, возникают по поводу содержания и ремонта общего имущества и предоставления коммунальных услуг. Рвзличие финансовой ответственности у собственника и нанимателя жилого помещения проявляется только при финансировании работ по капитальному ремонту.

Организации сферы ЖКХ могут выступать:

1) в качестве подрядчиков, действуя на основании заключенных с управляющим субъектом договоров подряда или возмездного оказания услуг по содержанию и ремонту многоквартирного дома;

2) в качестве продавцов коммунальных ресурсов управляющему субъекту, действуя на основании заключенных договоров поставки ресурсов или агентских договоров.

К финансовым посредникам в сфере ЖКХ относятся расчетно-кассовые центры и коммерческие банки, основной функцией которых является ведение счетов управляющих субъектов, организаций сферы ЖКХ, формирование аналитической и информационной клиентской базы.

В системе финансов ЖКХ важную роль играют финансы управляющих субъектов, которые осуществляют управление многоквартирными домами, что по целому ряду характеристик непосредственно связано с предоставлением услуг по текущему обслуживанию жилищного фонда. Для обеспечения реализации данных услуг управляющие субъекты образуют и используют финансовые ресурсы, формируют доходы и осуществляют расходы. При этом входящие финансовые потоки управляющего субъекта включают в себя оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями, дотации, субсидии, субвенции из бюджета (на покрытие разницы в тарифах в связи с государственным регулированием цен, в связи с реализацией мер социальной защиты и финансированием различных целевых программ). Исходящие финансовые потоки управляющего субъекта аккумулируют

расходы на финансирование работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также финансовое обеспечение процесса предоставления коммунальных услуг и уплату налогов.

Финансовые потоки в сфере ЖКХ возникают и реализуются на основании договоров, заключаемых между собственниками (нанимателями) жилых помещений, организациями-поставщиками ЖКУ (эксплуатирующими и снабжающими ресурсами) и управляющими субъектами (ТСЖ, ЖСК, УК).

В работе Е. Каменевой [4] представлена системная характеристика ЖКУ как объекта рыночных отношений и отношений финансового обеспечения сферы ЖКХ. С целью определения мер и механизмов эффективного государственного вмешательства (регулирования) и развития рыночных отношений в ЖКХ на основе развития теории общественных благ жилищные услуги отнесены автором к категории смешанного клубного блага, а коммунальные услуги — к категории смешанного специфического блага. Однако обобщенный подход к формированию финансовых потоков, возникающих при оплате ЖКУ между всеми участниками рынка в сфере ЖКХ, в этой работе не исследован.

Между тем именно специфика предоставления ЖКУ определяет финансовые взаимоотношения между хозяйствующими субъектами в этой сфере, а значит, и направления финансовых потоков между ними. Сфера ЖКХ по своим отраслевым характеристикам связана с предоставлением услуг по текущему функционированию жилищного фонда, его капитальному ремонту и проведению мероприятий по благоустройству придомовых территорий. Для ЖКУ характерна их принадлежность к группе жизнеобеспечения, социальная значимость и незаменяемость другими услугами. Новая система экономических отношений в сфере ЖКХ предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаи-

модействия и управления финансовыми потоками. Обобщенная схема финансовых потоков в сфере ЖКХ разработана при непосредственном участии автора. Она приведена на рис. 1 [1].

Механизмы финансовой поддержки капитального ремонта жилищного фонда со стороны государства. Анализ современного состояния жилищного фонда в России показывает, что в условиях мирового экономического и финансового кризиса рост объемов строительства нового жилья покрывает лишь незначительную часть потребности в воспроизводстве жилищного фонда [8]. При этом с каждым годом наблюдается увеличение темпов старения и выбытия существующего жилищного фонда. Именно поэтому большое внимание необходимо уделять поиску способов решения жилищной проблемы, вопросам эффективного распределения ресурсов в жилищной сфере, а также проблемам рационального использования существующего жилищного фонда и его воспроизводства.

В качестве одного из способов решения рассматриваемой проблемы в работе Е. Иноземцева [3] предлагается формирование системы ипотечного кредитования. В условиях рыночных преобразований российской экономики этот инструмент

рис. 1. Обобщенная схема финансовых потоков в сфере ЖКХ: 1 — исходящие финансовые потоки бюджета сферы ЖКХ (затраты, связанные с регулированием цен и тарифов, социальной защитой отдельных категорий граждан, реализацией целевых программ и др.); 2 — входящие финансовые потоки бюджета сферы ЖКХ (оплата ЖКУ и капитального ремонта в доле муниципальных квартир, оплата содержания и ремонта незаселенных квартир и др.)

1

может оказать положительное воздействие не только на реформирование сферы ЖКХ, но и на экономическое развитие страны. Однако современный рынок ипотечного кредитования пока еще остается незначительным по своим масштабам. Кроме того, он не обеспечен соответствующими кредитно-финансовыми механизмами, а объективные потребности его развития сопряжены с определенными финансовыми проблемами у значительной части населения нашей страны в период экономического кризиса. Реальные возможности для использования этого механизма имеют не более 10—15 % платежеспособного населения.

В современных экономических условиях менее затратным и более перспективным подходом к решению исследуемой проблемы может стать совершенствование существующих механизмов финансирования капитального ремонта жилищного фонда. Капитальный ремонт как комплекс работ по полной или частичной замене конструктивных элементов и инженерных систем жилых домов приводит к снижению их физического износа, позволяет осуществить работы по восстановлению и усилению несущих конструкций, повышению их прочности и эксплуатационных качеств. Другими словами, именно капитальный ремонт жилищного фонда можно рассматривать как важный фактор его воспроизводства.

Жилищный кодекс РФ возложил ответственность за содержание и ремонт жилых домов на собственников жилой недвижимости, включая органы государственного и муниципального управления и отдельных собственников жилья [2]. Однако в связи с хроническим недофинансированием сферы ЖКХ в советский период и наличием значительной доли населения страны, доходы которых ниже среднего уровня, эта задача и в современных условиях представляется трудно реализуемой без финансовой поддержки государства.

Проявлением такой поддержки стало создание государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства [6] (далее — Фонд). Деятельность Фонда направлена на достижение определенных законодательством целей:

— создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан;

— повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

— формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом и внедрения ресурсосберегающих технологий.

Способом достижения названных целей деятельности является предоставление Фондом субъектам РФ целевых средств на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья. Характер целей деятельности Фонда и механизмов их достижения определяет статус Фонда как некоммерческой организации, действующей вне конкурентной среды и созданной для реализации общественно полезных задач, публичных функций в течение законодательно установленного срока.

Оказываемая Фондом финансовая поддержка позволила субъектам РФ начать активный процесс обновления жилищного фонда и ликвидации аварийных домов, создать стимулы к проведению муниципалитетами преобразований в сфере ЖКХ и вовлечению собственников помещений в многоквартирных домах в управление жилищным фондом. Принципы работы Фонда серьезно стимулировали процессы модернизации ЖКХ в регионах. Оценив возможности использования такого инструмента развития и, несмотря на снижение в условиях финансового кризиса доходов региональных и местных бюджетов, субъекты РФ в 2009—2010 гг. продолжили реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Это способствовало обеспечению занятости населения в субъектах Российской Федерации. В течение 2009 г. в работах по проведению капитального ремонта и жилищному строительству было занято более 350 тыс. чел. [9].

Муниципальные образования, участвующие в программах фонда, демонстрируют существенно более высокие показатели реформирования сферы ЖКХ, чем в целом по России. В 2009 г. количество муниципальных образований, в которых были реализованы предусмотренные указанными программами мероприятия, возросло почти в два раза (с 1 038 до 1 788), что свидетельствует об увеличении числа территорий, где не только осуществляются преобразования в сфере ЖКХ, но и улучшаются жилищные условия граждан (рис. 2). Переход субъектов РФ к формированию комплексных региональных адресных программ, характеризующихся большим числом предусмотренных этими программами мероприятий и охватывающих значительное количество муниципальных образований, позволил

л*

<Г

Л

Л

Рис. 2. Динамика числа субъектов РФ и муниципальных образований участвующих в реализации региональныхадресных программ, софинансируемых за счет средств Фонда в 2008—2009 гг., ед.

Фонду в 2009 г. в два раза увеличить объем финансовой поддержки при сохранении общего числа заявок регионов на уровне предыдущего года.

На 07.06.2010 в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвует 81 субъект РФ (98 %). Общий объем осваиваемых средств — 451,3 млрд руб. (Фонд — 199,7 млрд руб.; софинансиро-вание субъектов РФ — 251,6 млрд руб.). На капитальный ремонт многоквартирных домов (МКД) по 231 заявке 81 субъекта РФ выделено средств на общую сумму 142 млрд руб. (с учетом софинанси-рования субъектов — 180,1 млрд руб.). Это позволит отремонтировать 95,8 тыс. домов, улучшив условия проживания 12,8 млн чел. С участием средств Фонда отремонтированы и ведется капитальный ремонт в 85 140 домах (89 % от заявленных к ремонту), в том числе завершен ремонт 81 825 домов в 81 субъекте РФ, ведется капитальный ремонт 3 315 домов в 35 субъектах РФ. Сводные показатели реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта жилищного фонда в разрезе Федеральных округов приведены в табл. 1 [9].

Таблица 1

Показатели реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта жилищного фонда по состоянию на 01.01.2010, ед.

Наименование Многоквартирные дома, включенные в программы по проведению капитального ремонта жилищного фонда

План Факт Выполнение, %

ЦФО 18 537 16 737 90

СЗФО 6 767 5 925 88

ЮФО 7 885 7 333 93

ПРФО 21 537 20 996 97

УФО 9 159 9 229 101

СФО 14 577 13 629 93

ДВФО 2 318 1 891 82

Российская Федерация в целом 80 780 75 740 94

Реализация региональных адресных программ по проведению капитального ремонта жилищного фонда осуществлялась в 81 субъекте РФ, объем финансирования которых за счет средств Фонда, средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств собственников помещений в МКД составил 117 209,1 млн руб. Данные средства направлены на ремонт 56 344 многоквартирных домов, общая площадь помещений в которых составляет 151,9 млн м2 и в которых проживают 6,75 млн чел. Доля многоквартирных домов, в которых проведен комплексный капитальный ремонт, составляет 8,8 % от общего количества МКД, включенных в региональные адресные программы [9].

В структуре расходов в рамках реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов наибольшую долю занимают работы по ремонту внутридомовых инженерных систем и ремонту крыш. Выполнение региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в части объемов финансирования в разрезе отдельных видов работ выглядит следующим образом:

1) 64,7 млрд руб. (43,3 %) — расходы на ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, в том числе с установкой приборов учета потребления коммунальных ресурсов и узлов управления (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа);

2) 45,8 млрд руб. (30,6 %) — расходы на ремонт крыш;

3) 25,0 млрд руб. (16,7 %) — расходы на утепление и ремонт фасадов;

4) 13,3 млрд руб. (8,9 %) — расходы на ремонт или замену лифтового оборудования;

5) 1,7 млрд руб. (1,1 %) — расходы на ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу собственников помещений в многоквартирных домах [9].

Затраты на капитальный ремонт сегодня достаточно значительны, а учитывая высокую долю жилищного фонда с большим уровнем износа, в будущем можно прогнозировать их дальнейший рост. Все это предопределяет необходимость совершенствования подходов к формированию про-

грамм капитального ремонта жилищного фонда, механизмов их финансирования, а так же процедур и критериев отбора многоквартирных домов для их включения в эти программы не только со стороны государства и органов власти регионального и муниципального уровня, но и управляющих субъектов и собственников жилья.

Механизмы софинансирования капитального ремонта собственниками жилищного фонда. Основные положения о порядке формирования адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов сформулированы в методических рекомендациях Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства [5]. В этом документе определены основные критерии отбора многоквартирных жилых домов (технические, организационные, финансовые и др.) для их включения в программу, а также установлен порядок определения результирующих показателей, таких как размер предельной стоимости комплексного ремонта в расчете на 1 м2 общей площади помещений дома. Однако этот документ используется преимущественно органами власти регионального уровня, а так же органами местного самоуправления. В нем установлен перечень определенных требований к управляющим субъектам и собственникам жилья, при выполнении которых они могут претендовать на включение МКД в адресные программы по проведению капитального ремонта. Но, поскольку в соответствии с действующими нормативными документами собственники жилых помещений и управляющие субъекты несут ответственность за надлежащее содержание и своевременный ремонт жилищного фонда, то возникает необходимость формирования новых механизмов для многоканального финансирования

ТСЖ-1 ТСЖ-2 ТСЖ-3 ТСЖ-4 ТСЖ-п

1 1 1 1 1

Аккумулирование средств в рамках учредительного договора

в резервный фонд для капитального ремонта жилищного фонда

1 1 1

Финансирование Прибыль от Финансирование

капитального ремонта проектов инвестиционных проектов

1 т 1

Управляющие организации

Реализация адресных программ капитального ремонта жилищного фонда

Строительство нового жилья, строительство иных объектов недвижимости, коммерческий найм жилья, другие проекты

рис. 3. Механизм аккумулирования средств ТСЖ и формирования резервного фонда для капитального ремонта жилищного фонда

капитального ремонта жилищного фонда и аккумулирования средств собственников жилья.

Действующие в настоящее время механизмы аккумулирования платежей капитального ремонта жилищного фонда нуждаются в совершенствовании. Если рассматривать реальные особенности создания ТСЖ собственниками жилья в одном отдельно взятом доме, то всегда найдется определенная часть жильцов, которые по разным причинам (будут против приватизации жилья, будут не согласны с образованием ТСЖ, их денежные доходы не позволят участвовать в финансировании капитального ремонта и т. д.) окажутся не в состоянии своевременно внести свою долю на проведение капитального ремонта. Для предотвращения такого рода ситуаций, когда несколько несостоятельных собственников будут сдерживать проведение капитального ремонта, представляется целесообразным рассмотреть вариант создания несколькими ТСЖ резервного фонда для капитального ремонта жилищного фонда, который в большей степени соответствует развивающейся практике рыночного управления недвижимостью (рис. 3).

При формировании резервного фонда для капитального ремонта жилищного фонда решаются две задачи — сохранение в резервном фонде собранных собственниками жилья средств и финансирование капитальных ремонтов по принципу взаимного субсидирования. Более того, если участники таких объединений ТСЖ в своих учредительных документах предусмотрят возможности использования временно свободных денежных средств для финансирования эффективных инвестиционных проектов или их вложения в ценные бумаги, то они смогут получить определенный доход, который также пополнит резервный фонд. Управление резервным фондом может осуществлять исполнительная дирекция, которая формируется по результатам конкурса. Примерный механизм использования объединенного резервного фонда представлен на рис. 4.

Данный механизм является более эффективным, так как учредительство со стороны самих собственников или их объединений создает предпосылки для повы-

Рис. 4. Механизм использования финансовых ресурсов резервного фонда для капитального ремонта жилищного фонда

шения доверия со стороны других собственников жилья. Кроме того, он открывает возможности не только аккумулирования денежных средств собственников жилья, но и наращивания их объемов за счет использования временно свободных средств в соответствии с положениями учредительных документов этих образований.

По мнению автора, такой или подобный механизм будет способствовать более эффективному аккумулированию средств собственников жилья и их расходованию на проведение комплексного капитального ремонта жилищного фонда как в рамках программ, софинансируемых Фондом, так и собственными силами.

Проблема воспроизводства существующего жилищного фонда посредством проведения капитального ремонта многоквартирных жилых домов является одной из наиболее острых, но пока еще не решенных проблем реформирования сферы ЖКХ. Важность ее решения хорошо понимают не только рядовые собственники жилья, но и руководители всех уровней. Об этом свидетельствует создание Фонда содействия реформированию ЖКХ и выделение из федерального бюджета значительных по объемам средств, а также разработка новых механизмов субсидирования капитального ремонта многоквартирных жилых домов, позволяющих стимулировать собственников помещений на принятие решений о проведении капитального ремонта и участии в адресных региональных программах.

Для расширения практического использования заложенных в законодательстве возможностей необходимо наряду с новыми механизмами финансирования адресных программ проведения капитального ремонта жилищного фонда, основанными

на предоставлении бюджетных субсидий, всемерно развивать новые и совершенствовать существующие механизмы аккумулирования и использования средств собственников жилья и управляющих субъектов сферы ЖКХ. В обозримой перспективе именно эти средства должны стать важнейшей составляющей финансирования адресных программ проведения капитального ремонта жилищного фонда.

В сложившейся ситуации, когда экономика страны преодолевает негативные последствия мирового экономического и финансового кризиса, как никогда возрастает значимость привлечения всех имеющихся источников финансирования и эффективного использования всех финансовых ресурсов для наращивания объемов капитального ремонта жилищного фонда как одного из определяющих факторов его воспроизводства.

Список литературы

1. Евдокименко Н. Л., Ларин С. Н. Проблемы финансового обеспечения капитального ремонта жилищного фонда // Аудит и финансовый анализ. 2009. № 5.

2. Жилищный кодекс РФ: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ.

3. Иноземцева Е. Ю. Развитие жилищного кредитования и системы рефинансирования ипотеки // Финансы и кредит. 2010. № 21.

4. Каменева Е. А. Специфика жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в ЖКХ // Финансы и кредит. 2010. № 22.

5. Методические рекомендации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по разработке региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов: утверждены правлением государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 21.01.2008. Протокол № 5. URL: http://www.fondgkh.ru.

6. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ.

7. Финансирование жилищно-коммунального комплекса: современные тенденции и перспективы: монография / под ред. А. Н. Ряховской. М.: Финакадемия. 2008.

8. Цицин К. Перспективы развития жилищно-коммунального хозяйства // Проблемы теории и практики управления. 2009. № 10.

9. URL: http://www.fondgkh.ru.

10. URL: http:// www.gks.ru.