CC BY
73
А. М.Лазарев
ТЕХНОЛОГИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ:
БРИТАНСКАЯ ПРАКТИКА
В конце ХХ - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают осуществляться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование системы государственного управления1.
В России внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Корее, Японии и других странах. В одних странах административные реформы считаются экстремально радикальными (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджмент»: Австралия, Новая Зеландия, Соединенное Королевство), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью (Германия, Финляндия, Нидерланды). В то же время государства, идущие по пути постепенных реформ, так же как и государства с радикальными подходами, проявляют желание позаимствовать (полностью или частично) у частного сектора модели и методы управления, несмотря на значительные различия между сравнительно простыми целями деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом параметров деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов и форм как основы государственного управления.
В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились «снизу вверх» путем экспериментов и разнообразных мероприятий. В других странах, например в Канаде, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.
В Великобритании консерваторы под предводительством М. Тэтчер, а затем и лейбористы принялись внедрять систему «нового менеджмента» в государ-
ственное управление, делая последний все более «рыночным» и «клиентоориентированным», выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа «Следующие шаги», согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность (большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность). Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности: перераспределять средства между статьями бюджета; переносить некоторые средства на следующий год; внедрять на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.
В 1990-х гг.был положен конец единообразной системе оплаты труда госслужащих . Подход правительства к предоставлению публичных услуг сформулирован очень четко: услуги должны удовлетворять потребителей граждан страны. Для государственной службы это имело важнейшие последствия не только в виде установления прямой увязки вознаграждения с результативностью деятельности, но и в виде постепенного отказа от пожизненного найма. Место в государственном аппарате гарантировалось только при «результативности» деятельности. В настоящий момент в Великобритании принята система управления персоналом, являющаяся, по сути, системой управления качеством оказания государственных услуг. Даже высшее руководство госслужбы (особая номенклатура из трех тысяч должностей) определяет индивидуальные цели своей работы и составляет индивидуальные планы, которые регулярно оцениваются.
В середине 90-х гг. был принят рамочный закон «Хартия гражданина», ориентированный на обеспечение прав потребителей государственных услуг. Чиновник попал в зависимость от оценки качества своей работы гражданами, которые перестали быть его заложниками3.
В конце 90-х гг. реформы государственного управления были продолжены новым премьер-министром Великобритании Т. Блэром. Магистральные направления реформы были зафиксированы в законодательных актах «Модернизация государственного управления» (март 1999 г.) и «Реформа государственной службы» (октябрь 1999 г.). Эти документы заложили правовую основу администра-
тивной реформы в Великобритании. Целями реализации административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Великобритании, являются: установление четкой взаимосвязи между целями государственной политики с достижением конкретных показателей ее эффективности (индикаторами), широкое информирование общественности о деятельности органов государственной власти и управления; увязка выделяемых объемов бюджетного финансирования ведомствам с достижением ими ключевых показателей эффективности (КПЭ) в рамках реализации ведомственных целевых программ.
Ведомственное целеполагание в самом общем виде осуществляется при этом поэтапно:
- анализ текущего положения (т.н. «SWOT - анализ») и постановка ключевых проблем (анализ сильных, слабых сторон деятельности ведомства, его потенциальных возможностей и угроз его эффективной деятельности);
- формирование проектов программ по решению поставленных проблем (применение методики ROAMEF) и выбор наиболее эффективного подхода, реализуемого в виде ведомственной целевой программы;
- финансовое обеспечение выполнения программ (на основе метода оценки чистой дисконтированной стоимости бюджетных вложений, так называемого NPV - метода);
- создание механизмов: внутреннего контроля, своевременной корректировки и перманентного мониторинга реализации ведомственных целевых программ;
- система целеполагания на основе так называемой SMART - методики, устанавливающей следующие требования при формировании целей: конкретность, измеримость, достижимость, реалистичность, временная зависимость;
- модель оценки рисков и нивелирования их последствий в рамках методики программно-целевого моделирования (декомпозирование рисков по локальным задачам, использование раздельного каскадного принципа при оценке последствий минимизации вероятности наступления соответствующих негативных событий и при оценке превентивных мер для сокращения возможностей их возникновения);
- система договорных срочных обязательств ведомств по достижению ключевых показателей эффективности и траспарентность для общественности (через размещения на соответствующих Интернет - сайтах) договоров на оказание публичных услуг;
- применение методики расчета чистой дисконтированной стоимости и анализа бюджетных финансовых потоков («CASH-FLOW») позволяет более точно (с учетом продолжительности вложений) их учесть и проанализировать на основе приведения финансовых показателей к единому сроку осуществления.
Первое независимое исследование инноваций в государственных органах Великобритании показало, что, несмотря на улучшение качества и эффективности предоставляемых услуг, у правительственных органов есть возможности получения еще больших преимуществ и дальнейшего повышения эффективности при помощи инновационных и иных прогрессивных подходов.
Приоритетность использования опыта частного сектора привела к тому, что и на госслужбе стали ценить присущую «частнику» способность к самостоятельному решению задач. Дерегулирование распространилось и по вертикали: правительство Блэра сделало ставку на деволюцию, делегирование полномочий на места, и даже усиление сепаратистских настроений в Шотландии не заставило реформаторов повернуть назад4.
В докладе Национальной службы по аудиту (National Audit Office), подготовленном совместно с Лондонской школой экономики и опубликованном 26 июля 2006 г., исследуется 125 инновационных нововведений, используемых в деятельности 85 органов исполнительной власти для улучшения их административной и организационной деятельности. В документе рассматривались самые разные инновации, однако наибольшее внимание уделялось улучшению производительности, новым ИТ и веб-сервисам и иным технологическим изменениям.
Примеры эффективных инноваций, отмеченных в докладе, включают в себя:
• новую систему обработки клиентской корреспонденции в департаменте здравоохранения; введение системы значительно сократило сроки обработки корреспонденции, позволило департаменту более оперативно реагировать на поступающие запросы;
• «обратные аукционы», используемые департаментом окружающей среды; их использование позволяет обеспечить высокую стоимость при низких рисках, что на сегодняшний день позволило сэкономить порядка 1,4 млн. фунтов стерлингов;
• применяемая ведомством правительственной коммерции (The Office of Government Commerce) система оценки жизнеспособности основных проектов, которая уже позволила сохранить 730 млн. фунтов стерлингов;
• программа БУЬЛ, которая позволяет водителям автоматически продлевать водительские удостоверения, а также позволяет делать информационные запросы в электронном виде;
• реорганизация службы по несостоятельности, после которой рассмотрение простых дел стало более быстрым, что привело также к сокращению нагрузки на административный персонал.
Одной из основных проблем, отмеченных в докладе, является ограниченность, по сравнению с частным сектором, данных о стоимости услуг публичного сектора. Недостаточность данных затрудняет сравнительную оценку издержек на внедрение инноваций в государственных органах и их эффективности. Для более успешного внедрения инноваций в государственных органах требуются более подробные и точные данные об издержках, связанных с введением инноваций и выгодами, которые это введение дает.
Аналогичные процессы запущены и в британских вооруженных силах. Армия проходит период самых крупных реформ после окончания Второй мировой войны.
Основной отличительной чертой военной реформы в Великобритании является концепция объединения однотипных сил и средств различных видов вооруженных сил в единые формирования. Строительство ВС страны осуществляется в соответствии с правительственной программой «Основы военной политики Великобритании», рассчитанной до 2015 г. Цель реформирования: создание «армии XXI века, которая освободится от доктрин времен «холодной войны» и будет ориентирована на противодействие террористическим организациям и «стра-нам-изгоям», а также на участие в миротворческих операциях»5.
Так, в июле 2003 г. министр обороны Великобритании Джеффри Хун объявил о крупных сокращениях в вооруженных силах страны в рамках плана по их модернизации. Он пообещал, что к 2008 г. численность Королевских ВВС уменьшится на 7,5 тыс. человек, а флот сократит 1,5 тыс. служащих. Кроме того, работу в армии потеряют еще 10 тыс. гражданских лиц. Сокращается количество самолетов, вертолетов, танков и кораблей. Ожидается, что одновременно с сокращениями служащих бюджет вооруженных сил Великобритании к 2008 г. увеличится на 3,7 млрд фунтов стерлингов до 33,4 млрд фунтов. Планируются масштабные инвестиции в высокотехнологичные цифровые системы, которые позволят британской армии плотнее сотрудничать с американской.
Описанные выше технологии реформ британских гражданских ведомств применяются и в военной сфере. Так, к настоящему времени министерством обороны Соединенного Королевства сторонним организациям на конкурсной основе были переданы такие функции, как: приготовление пищи для военнослужащих, продовольственное обеспечение, работы по ремонту сложной боевой техники и даже подготовка пилотов ВВС на специализированных тренажерах.
На ход британской административной реформы существенное влияние оказала и реформа системы законодательной власти, проведенная в последние годы. После прихода к власти лейбористы определили новые подходы к формированию и деятельности высшего органа государственной власти: парламента, которые и легли в основу его организационно-идейной модернизации: исключение из палаты лордов наследственных пэров, усиление демократичности, легитимности и репрезентативности палаты путем пересмотра ее полномочий и способа формирования, повышение качества и эффективности деятельности палаты общин, ликвидация чрезмерных полномочий исполнительной власти.
Модернизация палаты лордов ограничилась исключением из ее состава наследственных пэров в 1999 г. Эта реформа получила положительный отклик в рядах правящей коалиции, у большинства консерваторов, а также среди широких слоев населения. В последующие годы различным политическим силам удалось выработать некоторые единые принципы, на которых и должна быть основана новая палата лордов: увеличение в ней числа женщин и представителей этнических меньшинств, усиление представительства наций и регионов, межпартийный баланс в палате и сохранение одной пятой мест за независимыми депутатами, сокращение числа парламентариев от англиканской церкви и представительство в палате лордов других конфессий. Однако по основополагающему вопросу, способу формирования верхней палаты парламента, достичь компромисса не удалось. Если правительство Блэра настаивало на полностью или преимущественно назначаемой палате, то оппозиция и, как показали опросы, население не считали подобный вариант оптимальным, выступая за выборный принцип формирования палаты лордов. Со временем и в рядах самой лейбористской партии на этой почве обострились разногласия, вылившиеся в обструкцию правительственных инициатив собственными «заднескамеечниками» и победу в недрах кабинета прогрессивно настроенных политических лидеров, ратующих за паритет принципа выборности и назначаемости при формировании палаты лордов. Тем не менее, до
сих пор правительством не предложена детально разработанная, продуманная модель модернизации палаты лордов, и реформа не завершена.
Осуществленные парламентские реформы имели неожиданный эффект. Палата лордов неоднократно демонстрировала умение усилить позиции парламента в противостоянии с исполнительной властью: начиная с 1999 г., правительству было 300 раз нанесено поражение в верхней палате. За период 20012005 гг. члены палаты общин от лейбористской партии также голосовали против правительственных инициатив несколько сот раз. Вопреки намерениям лидеров правящей партии у системы сдержек и противовесов открылось второе дыхание благодаря возросшей независимости «заднескамеечников» и активизации палаты лордов в статусе беспристрастного арбитра деятельности правительства6.
В 2003 г. правительство заявило о намерении отделить судебную власть от законодательной, поскольку в современном демократическом государстве должна действовать доктрина разделения властей. Предлагалось учредить независимую комиссию по судебным назначениям, сформировать верховный суд, который заменит существующий Апелляционный комитет палаты лордов, ликвидировать пост лорд-канцлера, передать верховному суду полномочия Арбитражной комиссии Тайного совета по вопросам, связанным с процессом деволюции, запретить судебным лордам заседать в палате лордов. В апреле 2006 г. все эти положения (за исключением того, что пост лорд-канцлера сохранился) вступили в законную силу, будучи пунктами Билля о конституционной реформе.
Правомерно заключить, что общепризнанная успешность британской административной реформы, в значительной степени определяющая содержание и формы мирового политико-административного реформирования, обусловлена комплексным характером проводимых преобразований, затрагивающих в т. ч. и военно-политические аспекты. Важно при этом подчеркнуть значимость последовательного политического руководства административной реформой, осуществляемого высшим должностным лицом государства и правительством страны в идущем через противоборство и сотрудничество диалоге с обеими палатами британского парламента.
По мнению автора, описанный британский опыт с поправкой на российские реалии может быть эффективно использован в проводимой российским политическим руководством административной реформе как гражданских органов государственной власти и управления, так и в военной сфере.
1 Ноздрачев А.Ф, Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. М.: Норма, 2006. № 2. С. 20.
2 См.: Княгинин В. Эволюция государства // Российское экспертное обозрение. 2004. № 5 (19).
3 Андрианов В. Административная реформа: мировой исторический опыт и российские реалии // Маркетинг. 2004. N 4. С. 3 - 22; N 5. С. 3 - 18.
4 См.: Литвинов А. Другим путем // Смарт Мани. 2007. № 9 (50). С. 20.
5 Лященко А. Армия уплотняется // Красная звезда. 2004. № 39.
6 Модернизация палаты лордов Великобритании (1999-2003 гг.) // Modern history: партийнополитическая, духовная история и общественные движения в странах Запада и Востока. Вып. 3. 2004. С. 251 - 258.
