CC BY
126
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Тарифное законодательство как основной барьер для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор
Т.А. Шакиров
ведущий эксперт направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города», преподаватель кафедры экономики города и муниципального управления национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) (г. Москва)
Тимур Аббясович Шакиров, shakirov@urbaneconomics.ru
Современное состояние коммунального сектора России, в частности инфраструктур централизованного теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, характеризуется экстремально высокой степенью износа основных фондов, снижением показателей надежности работы инженерных систем, их технологической отсталостью и низкой энергоэффективностью, что является следствием низкого качества коммунальных услуг, предоставляемых потребителям. Вопросы повышения качества коммунальных услуг и надежности работы коммунальных систем приобретают все большее социально-экономическое значение. Сравнение показателей деятельности российских и европейских ресурсоснабжающих организаций (далее - РСО) свидетельствует о неудовлетворительном состоянии основных фондов и низкой эффективности коммунального сектора (см. рис. 1). По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, для того чтобы привести инфраструктурные объекты жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) к нормативному состоянию, необходимо более 9 триллионов рублей [17].
В сложившейся ситуации задача государства - создание таких институциональных, правовых и экономических рамок, которые способствовали бы созданию благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе в целях привлече-
ния частных инвестиций в модернизацию и реконструкцию основных фондов коммунальных предприятий. Однако серьезных успехов в улучшении инвестиционного климата в коммунальном секторе за последние годы не наблюдается.
Ретроспективный анализ привлечения инвестиций в коммунальный сектор России показал, что за период 2006-2010 годы основным источником инвестирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства (далее - ВКХ), теплоснабжения являются бюджетные средства. В 2006 году их доля составляла 56, в 2010 году - 40 процентов. Вторым по величине источником инвестиций являются собственные средства предприятия, прежде всего амортизация основных фондов. За рассматриваемый период (2006-2010 годы) их доля в среднем составляла 35 процентов. Наконец, с 2006 года начался рост объемов инвестиций за счет кредитов банков и заемных средств иных организаций. Их доля возросла с 4 процентов, или с 3,4 миллиарда рублей, до 11 процентов, или до 20,8 миллиарда рублей (см. рис. 2).
Представленные на рисунке 2 данные свидетельствуют о том, что привлеченные заемные средства незначительны (как правило, они привлекаются под гарантии местных бюджетов). Это говорит о крайней непривлекательности коммунального сектора для инвесторов.
Выполненный Институтом экономики
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
300
250
200
150
100
50
0
66
67
:____________________________________
о
1=
50
48,2
<
а) количество аварий на сетях водоснабжения России и зарубежных стран в расчете на 1 000 километров сетей
s
в
б) доля сточных вод, сброшенных в природные водоемы без нормативного уровня очистки
4
CD
CD
X
О
в) доля потерь и неучтенного потребления г) численность персонала предприятий в общем объеме произведенной тепловой теплоснабжения в расчете на 1 километр энергии сетей теплоснабжения
Рис. 1. Характеристика состояния коммунального сектора (расчеты проведены автором
по данным источников [7, 9, 10, 11, 12])
города анализ заключенных договоров торе (более 60 договоров) показал, что государственно-частного партнерства они практически не содержат серьезных (далее - также ГЧП) в коммунальном сек- инвестиционных обязательств частных
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Примечание: при формировании данных, представленных на рисунке, не учитывались инвестиции субъектов малого предпринимательства и объемы инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами.
Рис. 2. Инвестиции в водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение по источникам
финансирования1
операторов. Одна из главных причин отсутствия инвестиций в коммунальном секторе - непрозрачная и политизированная тарифная политика государства, что делает инвестиционные риски неприемлемо высокими [1].
Многие политические и общественные деятели считают, что расходы россиян на оплату жилья и коммунальных услуг - одни из самых высоких в мире, и ограничение роста тарифов рассматривается ими как важная политическая задача. В итоге сформировался замкнутый порочный круг (см. схему).
Следствием этого становится серьезное ухудшение состояния коммунальной инфраструктуры.
Проблемы тарифного регулирования
В настоящее время основным препятствием для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор является ограничение роста тарифов (установление предельных индексов роста тарифов), которое было введено Правительством Российской Федерации в 2006 году1 2. В усло-
1 Данные из Центрального статистического банка данных Министерства экономического развития Российской Федерации (банк данных Министерства в закрытом доступе и нигде не публикуется).
2 Федеральный закон от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
виях существенной отложенной инфляции в отрасли введение ограничения на рост тарифов ухудшило ситуацию в секторе. Официальным поводом введения ограничения роста тарифов было ужесточение мер по ограничению инфляции в стране, в действительности правительство хотело защитить население от роста тарифов на коммунальные услуги. Как показывают представленные далее статистические данные, введение ограничения на рост тарифов в коммунальном секторе не привело к существенному снижению инфляции в стране и введение индексов не было связа-
но с неспособностью населения платить за жилищные и коммунальные услуги (далее -ЖКУ).
Для доказательства последнего тезиса рассмотрим такой показатель доступности ЖКУ для населения, как доля семей, получающих жилищную субсидию. Этот показатель уменьшается с 2003 года, то есть до введения ограничения на рост тарифов (см. рис. 3). Таким образом, во введении предельных индексов роста тарифов не было необходимости, поскольку финансовое положение семей в России и без этого ежегодно улучшалось.
годы
Рис. 3. Доля получателей субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в общей численности домохозяйств России [18]
Предельные индексы роста тарифов, которые устанавливаются на один год, делают невозможным инвестиционное планирование и, как следствие, являются серьезным ограничением для привлечения частных инвестиций. О необходимости отмены предельных индексов, введения механизма оценки доступности тарифов в каждом муниципальном образовании и поддержки через инструмент предоставления субсидий малоимущим гражданам эксперты говорят не один год. Однако на практике Правительство Российской Федерации не спешит отменять предельные индексы, аргументируя это заботой о населении, что, как мы выяснили, не имеет под собой экономических оснований.
Отсутствие инвестиций в коммунальном секторе связано не только с введением предельных индексов, но и со следующими недостатками применяемых в настоящее время в этом секторе экономики методик тарифного регулирования:
1) образование тарифов на товары и услуги РСО, как правило, происходит по принципу «издержки плюс нормированная рентабельность», то есть расчетная себестоимость продукции (услуг) умножается на определенный процент рентабельности. Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует РСО снижать себестоимость. В самом деле, если РСО снизит
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
себестоимость услуг, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины прибыли, включаемой в тариф. В результате предприятие оказывается экономически незаинтересованным в снижении себестоимости. Напротив, оно заинтересовано в ее росте. Кроме того, себестоимость, которая используется в качестве базы для расчета тарифов, является в значительной степени налоговой категорией, зачастую не имеющей отношения к реальным потребностям в финансовых ресурсах регулируемого предприятия;
2) в коммунальном секторе тарифы устанавливаются на один год, что является серьезным препятствием для инвестиционного планирования деятельности РСО. Если неизвестна выручка будущих периодов, то предприятие не имеет возможности привлекать заемные средства для реализации проектов по модернизации и реконструкции основных фондов;
3) при расчете структуры затрат в подавляющем большинстве случаев принимаются некие нормативные, а не реально сложившиеся (или необходимые) затраты. Это приводит к тому, что структуры затрат, учитываемые в тарифе и в реальности, могут быть принципиально различны. Например, нормативные потери воды в водоснабжении, как правило, существенно ниже, чем фактические. Если при расчете тарифа ориентируются на нормативные потери, то устанавливаемый тариф не соответствует реальной структуре затрат предприятия. Значит, предприятие будет стараться получить необходимые ему дополнительные доходы, увеличивая потребность в финансировании затрат по другим позициям. В результате тарифное регулирование превращается в игру «кто кого обманет»;
4) при формировании тарифа не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли. Ряд необходимых расходов
предприятия (например на реализацию инвестиционных проектов по расширенному воспроизводству и модернизации основных фондов) может быть произведен только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее может не хватить для финансирования необходимых расходов. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования нет связи между размером установленного тарифа и ключевыми индикаторами эффективности, которые предприятие должно достигнуть.
Таким образом, существующая практика тарифного регулирования не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры. Даже при наличии хорошо проработанного инвестиционного проекта основной риск инвестирования в коммунальную инфраструктуру связан с существующей системой тарифного регулирования. В ходе установления тарифов интересы потенциальных инвесторов не учитываются, процедуры тарифного регулирования непрозрачны и непонятны потенциальному инвестору. Вследствие этого, возникают серьезные ограничения на привлечение внебюджетных инвестиций в коммунальное хозяйство.
Федеральные законы от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» предполагают возможность установления долгосрочных тарифов по методу RAB (метод доходности инвестированного капитала) или индексации. Применение этих методов дает возможность предприятиям оставлять в своем распоряжении средства, полученные ими в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности. Кроме того, указанные методы предполагают для РСО установление органом регулирования долгосрочных параметров регулирования. Однако подзаконные нормативные акты, регламентирующие проце-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ДУРУ установления долгосрочных тарифов, до сих пор не приняты и на практике в секторах ВКХ и теплоснабжения подобные тарифы не установлены.
Отдельного внимания заслуживает проблема разделения полномочий между органами местного самоуправления и регионами. Существующим законодательством организация в границах поселения (городского округа) электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения возложена на органы местного самоуправления поселения (городского округа). Логической реализацией этого положения должно было быть наделение муниципалитета полномочием по утверждению тарифов. Однако в соответствии с существующим законодательством утверждение тарифов на холодную и горячую воду, тепловую энергию и тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры является компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, получается, что муниципалитет лишен значительных инструментов по организации водо-, теплоснабжения, водоотведения в границах муниципального образования. Учитывая, что при заключении договора государственно-частного партнерства одной из сторон договора является публичная власть, то есть муниципалитет, лишение его подобных полномочий осложняет реализацию инвестиционных проектов, ухудшая инвестиционный климат коммунального сектора.
Международный опыт организации коммунального сектора
Те или иные проблемы, связанные с работой коммунальной инфраструктуры, есть почти во всех странах. При этом следует отметить, что практически везде соотношение цены и качества коммунального обслуживания не вызывает серьезных нареканий у населения.
Результаты социологических опросов, проводившихся в странах Европы, свиде- 70
70 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
тельствуют о том, что население не отмечает наличие сколько-нибудь значимых проблем в секторе коммунального обслуживания, и это абсолютно нормально - когда сектор ЖКХ работает устойчиво и надежно, потребитель практически не обращает на него внимания.
В европейской и международной практике существует достаточно широкий спектр подходов к тарифному регулированию коммунального сектора. В силу своей социальной значимости этот сектор традиционно достаточно консервативен, во всяком случае в континентальной части Европы, где выбор систем управления основан на укладах и традициях, складывавшихся на протяжении полутораста лет с момента создания первых городских служб коммунального хозяйства. Но при всей разности моделей важная экономическая основа стабильности работы сектора - его инвестиционная привлекательность. Она основана на двух принципах:
1) практически гарантированный сбыт товаров и услуг, поскольку предприятия очень часто работают на локальных монопольных рынках с гарантированным спросом (ситуация с централизованным теплоснабжением в некоторых странах выглядит по-другому);
2) долгосрочные ценовые ориентиры (тарифы).
В связи с этим традиционная финансовоинвестиционная характеристика коммунального сектора в развитых странах - низкие риски инвестирования при относительно невысокой доходности. Такое соотношение достигается за счет используемых методов тарифного регулирования. Следует заметить, что за рубежом методы тарифного регулирования напрямую зависят от организационной модели управления коммунальной инфраструктурой. Так, например, в сфере ВКХ используются три основные модели [6]:
• английская;
• французская;
• немецкая.
4-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Эти модели успешно применяются в разных странах мира. Различие между ними определяется степенью участия частного бизнеса в управлении объектами коммунальной инфраструктуры.
Английская модель характеризуется полной приватизацией сектора ВКХ. Услуги водоснабжения и водоотведения предоставляются частными фирмами, которые несут ответственность за управление системой и владеют имущественными активами. При этом государство контролирует их деятельность посредством работы специализированных регулирующих агентств.
Согласно французской модели системы коммунальной инфраструктуры находятся в собственности публичных органов власти, управлением и эксплуатацией объектов ВКХ занимается частная компания на условиях договора государственно-частного партнерства (как правило, аренда или концессия). В этом договоре для оператора устанавливается перечень прав и обязанностей и условия финансирования выполненных работ и предоставленных услуг. Право собственности на объекты ВКХ, в том числе построенные оператором, сохраняются за органами публичной власти.
В соответствии с немецкой моделью организации сектора ВКХ за управление системами коммунальной инфраструктуры и их эксплуатацию отвечают акционерные общества, владеющие на праве собственности указанными системами. При этом органам публичной власти принадлежит 100 процентов акций (или контрольный пакет) акционерного общества, осуществляющего водоснабжение и (или) водоотведение.
Наличие или отсутствие ограничений при использовании методов тарифного регулирования зависит от модели организации сектора. Так, например, во французской модели применимы все методы тарифного регулирования. В немецкой модели, на предприятиях, 100 процентов акций которых принадлежит органам местного самоуправления, невозможно применять методы, где гарантируется норма прибыли,
в частности RAB. В английской модели собственность приватизирована, а значит, невозможно использовать метод расчетных тарифов, характерный для договоров ГЧП.
Кроме того, стоит отметить некоторые особенности методов тарифного регулирования. В случае если системы коммунальной инфраструктуры переданы частному оператору по договору ГЧП, тарифное регулирование осуществляется на основании договора ГЧП. В международной терминологии такое регулирование получило название «регулирование по контракту» (regulation by contract). Суть его в следующем: стороны на стадии заключения договора определяют формулу, по которой будет изменяться тариф на протяжении времени действия договора. Помимо параметров изменения тарифа, в договоре фиксируются обязательства оператора по обслуживанию существующих и новых потребителей, требования к качеству оказываемых услуг и информации, которая ежегодно будет предоставляться публичной власти. Также эту модель называют «регулирование без регулятора» (regulation without a regulator), так как стороны, публичная власть и оператор свободны в составлении договора, а главное - цена (тариф) частного оператора является рыночной конкурентной ценой, поскольку определяется на основе публичного конкурса [3]. Прогнозируемость тарифов позволяет инвестору осуществлять капиталовложения с целью достижения техникоэкономических критериев конкурса.
Подобная практика существует во Франции, Аргентине, Румынии, на Филиппинах. В таблице 1 приведены основные достоинства и недостатки, по мнению автора настоящей статьи, метода расчетных тарифов.
Ситуацию, когда основные фонды являются частной собственностью предприятий коммунального комплекса, можно рассмотреть на примере Англии, где регулятор использует институт выдачи лицензий на право заниматься деятельностью по предоставлению общественных услуг. В лицензии прописаны все требования, включая
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Таблица 1
Преимущества и недостатки метода расчетных тарифов по согласованной сторонами
договора ГЧП формуле
Преимущества Недостатки
Прогнозируемая выручка будущих периодов, обеспечивающая приток инвестиций Значительное упрощение процедуры установления тарифа Возможность применения только при условии проведения конкурса ГЧП Наличие риска нарушения сторонами договора контрактных обязательств
необходимость достижения целевых показателей и меры ответственности. Если предприятие не отвечает требованиям, на него налагаются финансовые санкции -вплоть до отзыва лицензии. При этом регулятор использует тарифное регулирование также для понуждения оператора сокращать операционные издержки. В Англии для определения размера тарифов используется метод регулирования предельной цены, или «потолка цен» (price cap). Метод регулирования «потолка цен» предполагает установление тарифа исходя из значения тарифов в предыдущий период регулирования, с учетом информации об изменении параметров работы предприятия во времени и сравнения предприятия с аналогичными предприятиями. Одним из основных принципов регулирования по методу «потолка цен» является стимулирование предприятий к эффективному поведению [4, 5].
Формула для расчета тарифа по методу регулирования «потолка цен» имеет следующий вид:
T = Гм(1 + RPIt_i ± X)
где Tt-1 - предельный тариф за предыдущий период;
Xt - фактор эффективности, устанавливаемый регулирующим органом для конкретного периода регулирования;
RPIt-1 - индекс потребительских цен.
Для каждого периода t, предельный тариф Tt рассчитывается на основе предельного тарифа за предыдущий период Tt-1, 72
72 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
который корректируется на фактор эффективности Х, устанавливаемый регулирующим органом для конкретного периода регулирования. Также «потолок цен» может быть скорректирован с помощью фактора RPI, чтобы учесть изменение внешних условий, влияющих на уровень общих издержек предприятия. В английской практике RPI равен индексу потребительских цен. Но в общем случае он может устанавливаться более сложным образом, например с учетом изменения регулируемых цен на газ, электроэнергию и т. д. [4, 5].
Одной из самых больших трудностей и одновременно самым спорным моментом при применении этого метода регулирования является определение Х-фактора, особенно его начального значения. Теоретически Х-фактор включает две различные составляющие: одна из них соответствует конкретному регулируемому сектору, а вторая связана с особенностями деятельности самого оператора. Сегодня для определения Х-фактора все чаще используется бенчмаркинг (инструмент сравнения эффективности), который позволяет оценить деятельность конкретного регулируемого оператора. Анализ проводится на основе определяемых регулятором индикаторов финансовой и производственной деятельности коммунальных предприятий. Для корректного сравнения полученных индикаторов предприятия могут быть сгруппированы по специфическим особенностям.
Подобная практика существует не только в Англии, но и в Ирландии, Италии, Ко-
4-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Таблица 2
Преимущества и недостатки метода регулирования предельной цены
Преимущества Недостатки
При установлении тарифа не требуется анализ отчетной (бухгалтерской) документации предприятия Создается стимул к повышению эффективности деятельности регулируемых предприятий (если тариф индексируется на меньшую величину, чем рост цен, то менеджер предприятия должен понимать, что именно на эту или большую величину он должен снизить издержки предприятия) Существует возможность снижения стремления к максимизации продаж, и для предприятия создаются условия для манипулирования с ценами и качеством услуг Возникает определенный субъективизм в установлении Х-фактора Не исключен субъективизм при выборе исходного уровня тарифа, относительно которого будет рассчитываться величина тарифа в последующие периоды регулирования
лумбии, Армении. В таблице 2 показаны основные достоинства и недостатки, по мнению автора настоящей статьи, метода регулирования предельной цены.
В большинстве развитых стран, в том числе во Франции, в Германии, Китае, Индии, Мексике, ЮАР и США, тарифы устанавливаются на муниципальном уровне. В некоторых странах (Англия, Чили, Колумбия, Гондурас, Мозамбик, Перу, Замбия, Казахстан, Армения) действуют региональные или страновые регуляторные агентства, которые устанавливает тарифы для каждого предприятия отдельно исходя из четко разработанной методики. Установление тарифов на региональном уровне (как в России) - достаточно редкое явление.
Следует заметить, что в развитых странах отсутствует практика установления предельных темпов роста тарифов на услуги предприятий коммунального комплекса в качестве меры социальной поддержки потребителей.
Предложения по совершенствованию тарифного регулирования организаций коммунального комплекса
Уровень регулирования
Мировой опыт показывает, что управление системами коммунального комплекса осуществляется на уровне местных органов
власти, соответственно, муниципалитеты должны добиваться достижения следующих целей:
1) обеспечить предоставление коммунальных услуг населению в необходимом объеме и с заданными параметрами качества сейчас и в любой момент времени в будущем;
2) обеспечить воспроизводство муниципального имущества в том объеме и с теми качественными характеристиками, которых было бы достаточно для достижения цели
(1) при наиболее оптимальном (с точки зрения собственника) управлении имуществом.
Очевидно, что цель (2) вытекает из цели
(1), а все остальные цели могут либо являться их следствием, либо коррелировать с ними. Такими целями органа местного самоуправления могут быть, например, следующие:
• добиваться приемлемости тарифов для потребителей коммунальных услуг (эта цель очень важна и напрямую связана с социальной политикой муниципалитета);
• сокращать бюджетные расходы на ЖКХ, в том числе за счет привлечения внебюджетных источников финансирования инвестиционных программ муниципальных коммунальных предприятий;
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Рис. 4. Последовательность действий органов местной власти
• повышать инвестиционную привлекательность муниципальных коммунальных предприятий;
• повышать качество жизни населения (в том числе за счет повышения качества коммунальных услуг и снижения тарифов);
• стимулировать коммунальные предприятия к эффективному использованию ресурсов (ресурсосбережение);
• стимулировать потребителей к рациональному и экономному потреблению коммунальных услуг;
• не допускать загрязнения окружающей среды коммунальными предприятиями.
Для достижения поставленных целей органы местной власти должны иметь полномочия, которые позволили бы им осуществлять необходимые действия (см. рис. 4).
После достижения поставленных целей и анализа сложившейся ситуации органы власти переходят к постановке целей и задач следующего этапа.
В настоящее время в Российской Федерации органы местной власти лишены таких компетенций, поэтому в российское законодательство необходимо внести изменения, которые предоставили бы органам местной власти возможность утверждать производственные и инвестиционные программы РСО, так как именно в них формируются конкретные задачи и программы функционирования и развития систем коммунальной инфраструктуры.
В зависимости от постановки целей и необходимого объема инвестиций органы 74
74 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
местной власти должны иметь возможность утверждать соответствующий тариф. В этом случае система тарифного регулирования будет обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования.
Методы тарифного регулирования
В России используют следующие формы управления коммунальным комплексом:
1) закрепление объектов коммунальной инфраструктуры за муниципальными или государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения;
2) приватизация муниципального предприятия путем его акционирования в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
3) привлечение к управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства (аренда, концессия).
Статистика управления коммунальным сектором России представлена на рисунке 5.
Международный опыт показал зависимость между формой управления системами коммунальной инфраструктуры и методами тарифного регулирования. Если речь идет о работе муниципальных и государственных унитарных предприятий, то есть предприятия владеют имуществом на праве хозяйственного ведения или контрольный
4-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
60
I-
X
CD
о. 50
40
30
20
10
МУП - муниципальное унитарное предприятие ГУП - государственное унитарное предприятие
Рис. 5. Распределение основных фондов коммунального сектора по форме
управления [9, 10, 11]
0
пакет акций принадлежит органам власти, то невозможно использовать метод тарифного регулирования с обеспечением доходности на инвестированный капитал. Если речь идет о приватизированной собственности и работе частных предприятий, то невозможно использовать метод расчетных тарифов, применяемый в концессионных соглашениях.
На основании сказанного можно сделать вывод о том, что каждая модель управления коммунальной инфраструктурой должна иметь свой набор методов тарифного регулирования. Это базовое условие, которое необходимо соблюдать при формировании благоприятного инвестиционного климата.
Говоря о тарифном регулировании в договорах ГЧП, необходимо отметить, что в международной практике в договоре ГЧП муниципалитет устанавливает цели деятельности оператора, для обеспечения достижения этих целей формирует соответствующую тарифную политику, которая
чаще всего находит свое отражение в договоре.
Успех проекта ГЧП в большой степени зависит от того, способен ли муниципалитет предоставить гарантии предсказуемой и прозрачной тарифной политики на соответствующей территории. Зачастую такие гарантии прописаны в договоре ГЧП в виде формулы изменения тарифа, обычно с коррекцией на инфляцию и изменение стоимости ресурсов.
В связи с этим в российское законодательство необходимо внести ряд изменений.
Следует законодательно ввести в практику конкурсного отбора так называемый тарифный план потенциального концессионера, который будет являться финансовым критерием конкурса. Суть его в следующем. Исходя из инвестиций, которые необходимы для достижения целей деятельности оператора и (или) технологических критериев конкурса и строительства (реконструкции)
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
объектов коммунальной инфраструктуры, участники согласно разработанным финансовым моделям прогнозируют тарифы будущих периодов в ценах базового года (номинальный тариф). Оценка участников происходит согласно среднему тарифу, который высчитывается путем деления суммы приведенных тарифов на срок договора ГЧП. Тариф на услуги концессионера будет определяться по формуле индексации, то есть путем умножения тарифа, заявленного в тарифном плане, на индекс роста потребительских цен. Также в тарифную формулу можно вводить и другие переменные, например статьи затрат, размер которых определяется не рынком, а государственным регулированием, скажем, газ и т. д. При этом изменение тарифа должно происходить по правилам, предусмотренным в концессионном соглашении, то есть в соответствии с тарифной формулой. В этом случае тариф определяется в соответствии с концессионным соглашением, а не органом регулирования.
Например, условием конкурса можно поставить обязательство сохранения существующего тарифа, а изменение тарифа будет происходить по формуле индексации, учитывающей только инфляцию, например:
к-1
Тпр. m = Тп (1 + 1Пр. m-1 )ХП(1 + Ф ),
i = n
где Тпрт - прогнозный тариф в m-м году;
Tn - тариф базового года;
1пр т- 1 - прогнозная инфляция в т - 1 году;
1ф - фактическая инфляция в i-й году.
Использование этого финансового критерия позволит оператору спрогнозировать выручку будущих периодов, необходимую для достижения заявленных на конкурсе целей, а муниципалитету - выбрать участника с наименьшими «финансовыми аппетитами». Таким образом, используя тарифный план, мы в полной мере реализовываем в конкурсе ГЧП принцип «цена - качество» (value for money). 76
76 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
Предприятия коммунального комплекса, которые были акционированы, не говоря уже о муниципальных (государственных) унитарных предприятиях не привлекают серьезные заемные средства из-за отсутствия долгосрочных тарифов и существующих политических рисков искусственного ограничения тарифов. Необходим инструмент, который нивелировал бы такие риски. Таким инструментом может стать регуляторный договор, заключаемый между органом регулирования и предприятием,где будет фиксироваться долгосрочное тарифное регулирование, основанное на результатах деятельности субъектов регулирования. Подобная практика существует в Великобритании. Однако в силу специфики англосаксонской правовой системы подобные отношения между регулятором и частным оператором не подлежат юридическому структурированию в виде договора. Кроме того, учитывая незначительное количество предприятий в секторе, в Англии возможно использование одного регулятора для всех предприятий.
Смысл регуляторного договора в том, что между регулятором и регулируемыми организациями существует договор, по которому регулятор, с одной стороны, устанавливает среднесрочные цели деятельности предприятия - целевые показатели деятельности, с другой стороны, он должен устанавливать тарифы, обеспечивающие возврат вложенных средств с определенной доходностью, которые необходимы и достаточны для достижения этих целей.
В последнее время такие договоры стали применяться прежде всего в странах с переходной или развивающейся экономикой (Юго-Восточная Азия, Латинская Америка, Восточная Европа), в которых проводились реформы инфраструктурных отраслей.
Стоит отметить, что в регуляторных договорах возможно использование разных методик долгосрочного тарифного регулирования, включая методы регулирования нормы прибыли и регулирования предельной цены.
974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Предельные индексы
Вне зависимости от методов тарифного регулирования необходимо отменить практику установления предельных индексов изменения тарифов на товары и услуги РСО различной формы собственности. Эта мера приведет к созданию благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе. Индексы - временная мера борьбы с инфляцией, которые имеет политический, но не экономический характер. Тарифы должны обеспечивать финансовые потребности РСО для достижения целей и задач, определенных существующим законодательством, договорами аренды, концессии, регуляторными контрактами. Предельные индексы, политизированность их установления, тормозят реновацию систем коммунальной инфраструктуры, внедрение механизмов энергосбережения в коммунальном секторе.
Вместо предельных индексов роста тарифов необходимо, чтобы органы власти субъектов Российской Федерации определяли параметры программы адресной социальной защиты семей, имеющих низкие доходы, оплаты жилья и коммунальных услуг (программы жилищных субсидий), а также предельное значение критерия доступности коммунальных услуг для населения. На основании этих параметров органы местного самоуправления могли бы определять значения критериев доступности коммунальных услуг для населения. Если вследствие изменения тарифов на товары и услуги РСО рассчитываемое значение критерия доступности коммунальных услуг для населения превышает предельное значение, то такие тарифы на товары и услуги РСО не должны быть приняты.
Заключение
В настоящее время в России развитие государственно-частного партнерства признается политиками и специалистами как ключевое направление развития коммунального комплекса. В соответствии
с утвержденным Правительством Российской Федерации планом действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций [16] органы власти субъектов Российской Федерации обязаны утвердить региональные графики передачи не позднее 1 января 2015 года в концессию или долгосрочную (более 1 года) аренду объектов энергетики и коммунальной сферы. Мировой опыт показывает, что в этом случае тарифное регулирование происходит в рамках договоров ГЧП. Однако в России политика тарифного регулирования направлена в большей степени на детализацию подходов, из-за чего договоры ГЧП остаются пустыми декларациями, не содержащими серьезных инвестиционных обязательств. Похожая ситуация складывается в отношении и акционированных предприятий, и муниципальных (государственных) предприятий: предприятия не рискуют осуществлять инвестиции из-за отсутствия возможности долгосрочного тарифного регулирования.
Реализация представленных в статье предложений по совершенствованию тарифного регулирования организаций коммунального комплекса вполне может стать тем драйвером, который изменит ситуацию в коммунальном секторе страны.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Сиваев С. Б., Прокофьев В. Ю., Шакиров Т. А. Гладков Д. Н. Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2012. № 1.
2. Шакиров Т. А. Управление коммунальным комплексом РФ: итоги реформирования и перспективы развития // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3.
3. Tony Balance and Andrew Taylor. Competition and Economic Regulation in Water, 2005.
4. Michael J. Rouse. Instituional Governance and Regulation of Water Services: the
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 7 (142) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Essential Elements. London : IWA Publishing,
2007.
5. Guasch J. L. Negotiating and renegotiating infrastructure PPPs and concessions: Key issues for policy makers, 2007.
6. Marques R. C. Regulation of Water and Wastewater Services: an Internationl Comparison. London : IWA Publishing, 2010.
7. Euroheat & Power, «District Heating and Cooling. Country by Country».
8. Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы : приказ Федеральной службы государственной статистики от 3 августа 2011 года № 343. Форма N 22-ЖКХ (сводная).
9. Сведения о работе водопровода (отдельной водопроводной сети) : приказ Федеральной службы государственной статистики от 3 августа 2011 года № 343. Форма № 1-водопровод.
10. Сведения о работе канализации (отдельной канализационной сети) : приказ Федеральной службы государственной статистики от 3 августа 2011 года № 343. Форма № 1-канализация.
11. Сведения о снабжении теплоэнергией : приказ Федеральной службы государственной статистики от 12 сентября 2012 года № 492. Форма № 1-ТЕП.
12. Key performance indicators - guidance, Ofwat. URL: http://www.ofwat.gov.uk/regula
ting/compliance/gud_pro1203kpi.pdf
13. О теплоснабжении : Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ.
14. О водоснабжении и водоотведении : Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ.
15. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
16. План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций : распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 августа 2011 года № 1493-р : в редакции распоряжений Правительства Российской Федерации от
21.08.2012 № 1491-р, от 04.02.2013 № 112-р, от 19.06.2013 № 1011-р.
17. URL: http://www.kommersant.ru/news/ 2173219/rubric/3
18. Сведения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг : приказ Федеральной службы государственной статистики от 12 сентября 2012 года № 492. Форма № 22-ЖКХ (субсидии).
19. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
