CC BY
53
9(51) - 2011
Инвестиционная политика
УДК 628.1 (045)
РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ В РЕГИОНАХ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА: ВЫБОР МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
о. а. ашихмина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры инвестиционного менеджмента E-mail: [email protected]
ю. о. зюзина,
студентка факультета финансового менеджмента E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Ресурсоемкость и долгосрочность окупаемости инфраструктурных проектов развития коммунальной инфраструктуры, нехватка средств в традиционном источнике их финансирования - бюджете обусловливают актуальность выбора модели государственно-частного партнерства (ГЧП) как наиболее потенциально эффективного механизма финансирования инвестиций в сферу водоснабжения.
Статья подготовлена на базе материалов, предоставленных администрациями субъектов РФ, и раскрывает наиболее актуальные модели ГЧП, применимые в сфере водоснабжения в России во время кризиса.
Ключевые слова: регион, система водоснабжения, жилищно-коммунальное хозяйство, государственно-частное партнерство, модель.
Реформирование системы водоснабжении в субъектах РФ в условиях кризиса является актуальной проблемой для органов государственной власти и местного самоуправления. Это связано с высокой степенью износа комплексной системы водоснабжения1 при одновременной нехватке бюд-
1 По данным Минрегионразвития России (2010 г.), износ сетей
водно-коммунального хозяйства (ВКХ) составляет более 70 %.
жетных средств для инвестиций в модернизацию этой сферы.
Качество и доступность коммунальных услуг в сфере водоснабжения зависят прежде всего от состояния основы: зданий и сооружений, сетей водопроводов, используемого оборудования. Исторически законом установлено, что ответственность за состояние инфраструктуры лежит на органах государственной власти и местного самоуправления. Это связано с высокой значимостью инфраструктуры для населения и экономики и необходимостью сохранения государственного (муниципального) контроля за данной сферой.
Однако неравномерность социально-экономического развития территорий страны, комплексность проблем и высокая цена их решения привели к тому, что те или иные проблемы общественной инфраструктуры присущи каждому субъекту страны.
К таким проблемам прежде всего относятся ресурсоемкость и долгосрочность окупаемости инфраструктурных проектов развития коммунальной инфраструктуры, нехватка средств в традиционном источнике их финансирования — бюджете (до
финансовая аналитика
проблемы и решения
Инвестиционная политика
9(51) - 2011
2020 г. на модернизацию данного сектора потребуется около 15 трлн руб2.).
Все это обусловливает необходимость повышения привлекательности вложений в инфраструктуру для частного сектора.
Инвестиции и коммунальная инфраструктура системы водоснабжения. Ожидание бюджетных средств для проведения необходимого ремонта старых и строительства новых объектов привело к тому, что в исследуемой отрасли практически отсутствовали структурные изменения в течение последних лет.
Системы водоснабжения и водоотведения не были объектом практически ни одного нового более или менее крупного проекта модернизации и реконструкции за счет средств частного инвестора. Инвестиции в инфраструктуру ограничивались в основном бюджетными источниками и осуществлялись в рамках целевых программ либо инвестиционных программ организаций коммунального комплекса за счет тарифной выручки.
Практически во всех инвестиционных программах развития системы водоснабжения одним из источников финансирования проекта было повышение тарифных ставок за пользование водой. Не в последнюю очередь такое положение дел обусловлено позицией региональных и муниципальных властей, ожидавших федеральных инвестиций, в том числе ассигнований из Инвестиционного фонда РФ.
Оценивая перспективу на ближайшие несколько лет с учетом сложившейся ситуации, можно с достаточной уверенностью говорить о необходимости полного изменения концепции функционирования отрасли коммунальной инфраструктуры в сфере водоснабжения. Следует перейти от ожидания бюджетных денег к формированию устойчивых структур ГЧП как практически единственно возможного источника своевременного обновления системы функционирующих водоканалов и используемого оборудования.
Этот вывод логически следует из анализа сложившейся ситуации в регионах с присущими им недостатками традиционного (нерыночного) способа оказания коммунальных услуг в сфере водоснабжения потребителям.
Среди основных проблем следует выделить факт совмещения муниципалитетами функций регулирования и непосредственного оказания коммунальных услуг населению. Муниципалитеты обладают значительными полномочиями в уста-
2 По данным Global Water Intelligence.
новлении тарифов организаций коммунального комплекса. Одновременно органы местной власти являются фактически и операторами коммунальной инфраструктуры, поскольку наделяют имуществом подотчетное муниципальное унитарное предприятие (МУП), занимающееся услугами в сфере водоснабжения, и контролируют его деятельность.
В результате МУП, действуя фактически как подразделение администрации муниципального образования, не заинтересовано в оптимизации расходов на содержание инфраструктуры водоканалов и в улучшении качества коммунальных услуг.
Наиболее часто применяется затратный метод регулирования коммунальных тарифов, что по сути провоцирует МУП наращивать затраты на ремонт водоканалов, используя их как критерий эффективности своей работы.
Модели ГЧП в сфере инфраструктуры водоснабжения. Основное преимущество моделей ГЧП в сложившихся условиях состоит в существующем потенциале и опыте привлечения внебюджетных и нетарифных инвестиций в реконструкцию, модернизацию и развитие инфраструктуры водоканала, что должно гарантироваться правовой и организационной устойчивостью таких моделей.
Существующее концессионное, приватизационное и инвестиционное законодательство позволяет реализовывать государственно-частное партнерство с учетом тарифного регулирования и специфики коммунальной отрасли, что подтверждается существующей тенденцией передачи водоканалов в управление частным инвесторам.
В международной практике сформировались три основные модели ГЧП, используемые при финансировании инвестиционных проектов в коммунальной сфере. К ним относятся3:
• английская модель, предусматривающая полную приватизацию коммунальной инфраструктуры;
• немецкая модель, в рамках которой создается совместное предприятие с оператором, предполагается включение объектов водоснабжения и водоотведения в уставный капитал ОАО в качестве вклада муниципалитета;
• французская модель: передача в управление частной компании коммунального имущества на основании долгосрочного концессионного соглашения. Право собственности инвестора
3 Классификация моделей представлена Внешэконобанком на международной конференции по ГЧП 21—22 октября 2008 г., г. Москва.
финансовая аналитика
проблемы и решения
9(51) - 2011
Инвестиционная политика
на имущество прекращается с истечением
срока действия соглашения.
Наиболее подходящей к российским условиям является французская модель. Однако можно также говорить об использовании с некоторыми корректировками немецкой модели. В ее рамках на территории Ярославской области в соответствии с постановлением мэра города Ярославля от 22.05.2008 № 1567 «О приватизации имущественного комплекса МУП «Ярославльводоканал» г. Ярославля» муниципальное унитарное предприятие «Ярославльводоканал» с 04.06.2008 г. преобразовано в открытое акционерное общество «Ярославльводоканал». Результатом использования модели ГЧП немецкого типа явилось более рациональное использование источников финансирования инвестиционных проектов, связанных с реконструкцией сети водопроводов.
Это не единственный пример. Эффективно внедрен механизм ГЧП в сферу ВКХ на первом этапе реформы (2003—2005 гг.) в виде реализованной схемы финансирования сферы водоснабжения в городах Омск и Ростов-на-Дону. Правовая сторона вопроса данных инвестиционных проектов такова: они осуществлялись с применением договорных арендных отношений на право пользования объектами водоснабжения как одного из механизмов реализации ГЧП-проектов.
Основываясь на существующей практике применения механизма ГЧП в сфере ВКХ, выделим три основные модели, применимые в отрасли:
• аренда;
• приватизационно-инвестиционная схема;
• концессионное соглашение.
Помимо них могут существовать (и существуют) гибридные формы и различные разновидности.
Проблема применения тех или иных моделей заключается в следующем. Несмотря на существенные положительные изменения в сфере ВКХ в регионах, использующих механизм ГЧП, по данным Внешэкономбанка (одного из основных инвесторов при реализации этих проектов) на октябрь 2010 г., среди источников инвестиций в ВКХ России больше половины — бюджеты различных уровней. При этом расходные обязательства лишь 15 % муниципалитетов полностью обеспечены собственными доходами, что свидетельствует об острой необходимости привлечения средств частных инвесторов.
Последние должны быть заинтересованы в том, чтобы включать объекты коммунальной ин-
фраструктуры в свой бизнес, поскольку по факту это означает возможность ведения дела в условиях сложившейся естественной монополии. Однако даже эта привилегия на практике не всегда стимулирует инвестора участвовать в инвестиционных проектах модернизации, реконструкции и строительства водоканалов в регионах. Обзор ситуации в регионах ЦФО4 показал, что ряд конкурсов на право заключения договора аренды на объекты водоснабжения между муниципальными органами власти и частным сектором не состоялся по причине отсутствия заявок.
С течением времени (2004—2008 гг.) наблюдалось устойчивое снижение интереса к реализации инвестиционных проектов в сфере ВКХ, и в условиях нестабильности экономики вопрос модернизации сферы и источников ее финансирования встал особенно остро.
Ныне наблюдается оживление при проведении конкурсов на предоставление права на аренду объектов водоснабжения. Примером может служить Орловская область. С августа 2010 г. в ряде муниципальных образований региона прошло более 10 открытых конкурсов на право заключения договора аренды на объекты водоснабжения.
Арендная модель. Ее можно назвать едва ли не самой популярной моделью ГЧП в сфере ВКХ, так как ею пользуется большое число частных операторов инфраструктуры как федерального, так и регионального уровней.
Суть арендной модели сводится к следующему. Частный оператор (обычно это специально созданная проектная компания) заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования или с муниципальным унитарным предприятием. Часто договор аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов, что объясняется стремлением увязать Федеральную целевую программу комплексной модернизации ЖКХ со стимулами к реализации региональных или межмуниципальных программ типовых инвестиционных проектов.
Аренда муниципальной собственности предполагает предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными
4 Обзор сферы водоснабжения в субъектах РФ осуществляется Центром развития ГЧП.
финансовая аналитика
проблемы и решения
Инвестиционная политика
9(51) - 2011
предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности, что существенно сдерживает развитие данного механизма финансирования инвестиционных проектов в сфере ВКХ.
Опыт использования арендной модели. К числу положительных примеров использования арендной схемы как модели ГЧП в сфере оказания услуг водоснабжения можно отнести следующие:
• деятельность ОАО «Российские коммунальные системы» и его дочерних и зависимых обществ, эксплуатирующих системы водоснабжения в таких регионах Российской Федерации, как Амурская, Брянская, Владимирская, Кировская, Тамбовская и Тверская области, Алтайский и Пермский края, Республика Карелия. Арендная схема ГЧП применяется дочерними и зависимыми обществами в регионах с 2003 г.;
• деятельность группы компаний «Росводока-нал» — коммунальные системы водоснабжения городов Барнаула, Краснодара, Омска, Оренбурга, Твери, Тюмени, а также Калужской области;
• работа компаний холдинга «Евразийский» — системы водоснабжения и канализации городов Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), Сочи и иных населенных пунктов азово-чер-номорского побережья Краснодарского края (ООО «Югводоканал»).
Но таких крупных частных операторов, осуществляющих масштабные комплексные проекты, до сих пор в России немного, и они не спешат появляться, поскольку во многих случаях инвестиционные проекты операторов не могут быть профинансированы крупнейшим из инвесторов в сфере ГЧП Внешэкономбанком по причине недостаточной стоимости проекта.
Учитывая, что по итогам проведенного обзора состояния сферы ВКХ в регионах ЦФО выяви-
лась проблема недостаточной урегулированности проблем водоснабжения в ряде регионов, можно сделать вывод об актуальности перехода от существующей практики финансирования систем водоснабжения и водоотведения и управления ими через МУПы к арендной схеме применения механизма ГЧП для привлечения крупномасштабных инвестиций в проекты модернизации инфраструктуры водоканалов.
Список литературы
1. Алпатов А. А. Государственно-частное партнерство. Механизмы реализации. М.: Альпина Паблишерс, 2010.
2. Аналитический отчет по результатам исследования «Развитие ГЧП в регионах ЦАО: инвестиции и инфраструктура». URL: http://pppcenter. ra/ra/activities/researches/2805201Research-1037.
3. Базы проектов ГЧП Центра ГЧП ВЭБ. URL: http: //www.pppinrussia.ru/main/market/ projects.
4. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королёв В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М. ГУ - ВШЭ, 2010.
5. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство в регионах РФ. М.: Дело, 2010.
6. Мировой опыт ГЧП в коммунальном хозяйстве. URL: http://www.g-k-h.ru/directory/ articles/734849.
7. О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение: постановление Правительства РФ от 30.10 2010 № 880.
8. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
финансовая аналитика
проблемы и решения
7х"
61
