CC BY
43УДК 342.943
ТАМОЖЕННЫЙ И ПРЕДПОЛЕТНЫЙ ДОСМОТР ПАССАЖИРОВ
И БАГАЖА КАК МЕРА ПРИНУЖДЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Дудин Николай Павлович
Санкт-Петербургский филиал имени В.Б. Бобкова Российской таможенной академии, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, канд. юрид. наук, профессор, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
Статья посвящена исследованию такой меры административного принуждения, как таможенный и предполётный досмотр пассажиров и багажа. Автором раскрываются сущность и особенности указанных мер
Ключевые слова: административные правонарушения; меры административного принуждения; таможенный досмотр; предполетный досмотр
CUSTOMS AND PREFLIGHT INSPECTION OF PASSENGERS AND BAGGAGE AS COERCIVE MEASURE IN PUBLIC ADMINISTRATION
Dudin Nicolay P.
Russian Customs Academy St. Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Candidate of Juridical Sciences, Professor, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
The article is devoted to the study of such a measure of administrative coercion as customs and pre-flight inspection of passengers and baggage. The author reveals the essence and features of these measures
Keywords: administrative offenses; measures of administrative coercion; customs and pre-flight inspection of passengers and baggage
Для цитирования: Дудин Н.П. Таможенный и предполетный досмотр пассажиров и багажа как мера принуждения в сфере государственного управления // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2021. № 2 (78). С. 104-109.
А ля государственного управления и обеспе-/ \ чения правопорядка большое значение име-/ % ют меры административного принуждения. Часть "мер закреплена в гл. 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).
В рамках данной статьи следует более подробно остановиться на одной из мер административного принуждения, содержащейся в ст. 27.7 КоАП РФ -личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Определения понятия «личный досмотр» в тех отраслях законодательства (административное, таможенное), где применяется личный досмотр граждан, до сих пор не дано. Поскольку научное толкование этого понятия отсутствует, то на практике невозможно определить, до какого предела могут распространяться действия должностного лица при личном досмотре физического лица.
Специфическим видом личного досмотра физических лиц и досмотра вещей является таможенный досмотр и досмотр вещей. Эта процедура применительно к таможенному досмотру прописана в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС, Союз) [1].
В соответствии со ст. 329 ТК ЕАЭС, личный таможенный досмотр может проводиться только в отношении физических лиц, следующих через таможенную границу Союза и находящихся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне международного аэропорта,
при наличии достаточных оснований, что такие лица скрывают при себе и добровольно не выдают товары, перемещаемые через таможенную границу ЕАЭС в нарушение международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, законодательства государств-членов.
Личный таможенный досмотр проводится по решению одного из руководителей таможенного органа. Причем он может проводиться должностными лицами таможенного органа одного пола с лицом, в отношении которого он проводится, в присутствии двух понятых того же пола в изолированном помещении, отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям. Доступ в помещение иных физических лиц и возможность наблюдения ими за проведением личного таможенного досмотра исключается.
Обследование тела физического лица, в отношении которого проводится личный таможенный досмотр, может осуществляться только медицинским работником с использованием при необходимости специальной медицинской техники. При проведении личного таможенного досмотра несовершеннолетнего или недееспособного физического лица необходимо обеспечить присутствие его законных представителей (родители, усыновители, опекуны либо попечители) или сопровождающие его лица.
Перед началом проведения личного таможенного досмотра должност-
ное лицо таможенного органа обязано
ознакомить досматриваемое физическое лицо с решением о проведении такого досмотра, разъяснить права досматриевого, а также предложить добровольно выдать товары, перемещаемые через таможенную границу Союза в нарушение установленных правил. Факт ознакомления физического лица с решением о проведении личного таможенного досмотра удостоверяется этим физическим лицом путем проставления в соответствующий документ подписи. Действия должностного лица таможенного органа при проведении личного таможенного досмотра не должны ущемлять честь и достоинство лица, в отношении которого он проводится, причинять вред здоровью и ущерб имуществу.
Физическое лицо, в отношении которого проводится личный таможенный досмотр, имеет право:
1) ознакомиться с решением о проведении личного таможенного досмотра и порядком его проведения до начала проведения личного таможенного досмотра;
2) ознакомиться со своими правами и обязанностями;
3) давать объяснения и заявлять ходатайства;
4) добровольно выдать скрываемые при себе товары, перемещаемые через таможенную границу Союза в нарушение международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, законодательства государств-членов;
5) сделать заявление с обязательным внесением его в акт личного таможенного досмотра должностным лицом таможенного органа, проводящим личный таможенный досмотр;
6) пользоваться родным языком и услугами переводчика;
7) ознакомиться с актом личного таможенного досмотра по окончании его составления и сделать заявление в письменной форме;
8) обжаловать действия должностных лиц таможенного органа, проводящих личный таможенный досмотр.
Акт личного таможенного досмотра подписывается должностным лицом таможенного органа, проводившим личный таможенный досмотр, физическим лицом, в отношении которого был проведен личный таможенный досмотр или его законным представителем, или сопровождающим его лицом, понятыми, а при проведении обследования тела физического лица, в отношении которого был проведен личный таможенный досмотр, медицинским работником.
В этой связи следует обобщить опыт и рассмотреть некоторые проблемы, которые имеют место в процессе таможенных оформлений и в ходе личных досмотров лиц, занимающихся незаконной перевозкой наркотиков.
Так, при прохождении таможенного оформления пассажирам, которые попадали в поле зрения оперативных сотрудников, предлагалось пройти личный досмотр. Они доставлялись в лечебное
учреждение, где врачи проводили осмотр их тела, производилась съемка содержимого их желудка на рентгеновском аппарате. После получения заключения врача, сделанного по снимкам, об обнаружении инородных тел внутри полостей человеческого тела с гражданами проводились специальные процедуры, направленные на их извлечение.
В некоторых случаях врачи после двух-трёхдневного принудительного извлечения инородных тел (в большинстве случаев контейнеров с наркотиками) отказывались от применения таких процедур в связи со слабым здоровьем нарушителя, и извлечение контейнеров производилось естественным путем. Извлечение контейнеров принудительным и естественным путем может длиться от 1 до 24 дней. Между тем при проведении личного досмотра лиц, осуществляющих перевозку наркотиков внутриполостным способом, возникает значительное количество вопросов, не урегулированных законодательством, например, что в нормативных актах отсутствуют указания об этапах и времени проведения личного досмотра.
Эту проблему можно рассмотреть на типичном примере. Так, была ситуация, когда специалистами в течение шести дней проводились различные медицинские процедуры, в результате которых из ки-шечно-желудочного тракта был извлечен контейнер. Согласно справке оперативного исследования, проведенного экспертами экспертно-криминалисти-ческого управления (ЭКУ) ГУВД СПб и линейным отделом (ЛО) внутренних дел на транспорте, в контейнере оказалось 11 граммов героина. Следует обратить внимание, что в нормативных документах, используемых в таможенном деле, не предусмотрено приостановление личного досмотра, отсутствует и прямое требование о беспрерывности личного досмотра. Беспрерывное участие всех перечисленных в ст. 329 ТК ЕАЭС участников досмотра в течение двух-трех и более суток в выполнении необходимых процессуальных действий невозможно. На период отдыха подозреваемого между процедурами, а также в ночное время личный досмотр приостанавливается. На практике же производится составление единого акта, который подписывается всеми участниками досмотра с указанием всего промежутка времени. Такое решение проблемы имеет серьезный изъян.
Если подозреваемый заявит о том, что ему наркотики подбросили во время отдыха между процедурами либо в ночное время, а все участники досмотра не находились в указанный период возле подозреваемого, то в суде может возникнуть вопрос о допустимости подобного личного досмотра в качестве доказательства. В силу этого, на взгляд автора, в ст. 329 ТК ЕАЭС необходимо предусмотреть возможность приостановления личного досмотра с последующим его продолжением. После извлечения первого контейнера и проведения экспресс-анализа возбуждается уголовное дело против досматриваемого лица,
которое допрашивается в качестве подозреваемого и, как правило, остается в медицинском учреждении для проведения дальнейших процедур.
Возникает вопрос, применять ли к подозреваемому меру пресечения в порядке ст. 97, 98, 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ). Основания для применения данной меры имеются. Проблема же связана с извлечением наркотиков из полостей тела, с физическим и психическим состоянием нарушителя, который постоянно должен находиться под наблюдением врачей. Порядок избрания меры пресечения, а это, как правило, содержание под стражей, при соблюдении норм УПК РФ требует длительного периода времени, однако процесс извлечения контейнеров из тела и принудительным, и естественным путем не может быть приостановлен.
Кроме того, существуют проблемы при оформлении извлекаемых из полостей тела нарушителя контейнеров после возбуждения уголовного дела. В соответствии с требованиями закона личный досмотр оканчивается после возбуждения уголовного дела. Это действие оформляется протоколом осмотра места происшествия. В случае, если процесс извлечения прервался, осмотр места происшествия также приостанавливается, и далее он продолжается с соблюдением требований ст. 176, 177 УПК РФ.
Но и здесь также возникают проблемы. Осмотром места происшествия можно зафиксировать уже извлеченные контейнеры, причем сам факт их извлечения не фиксируется, что опять-таки создает условия для обсуждения вопроса о допустимости данного доказательства. При данных обстоятельствах подозреваемым может быть сделано заявление о том, что указанные контейнеры ему подброшены. Предполагается, что правильнее оформлять эти действия освидетельствованием, поскольку оно предусматривает участие медиков, иных лиц, участвующих непосредственно в освидетельствовании подозреваемого лица.
Еще одна ситуация на конкретном примере. Псковской транспортной прокуратурой отменено постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем Псковского ЛО МВД России на транспорте по ч. 1 ст. 228 УК РФ в связи с отсутствием в материалах, обосновывающих принятое решение, акта медицинского освидетельствования некоего гражданина М. на предмет установления факта употребления последним наркотических средств, в том числе аналогичных тем, что были установлены в изъятом у него свертке.
Согласно протоколу досмотра вещей, находившихся при физическом лице, имеется пояснение гражданина М. об отсутствии при нем и в его одежде запрещенных веществ, а указанный сверток с находившимся в нем наркотическим средством был обнаружен им на земле рядом с ним. При даче объяснений гражданин М. подтвердил свои пояснения, данные в ходе производства личного досмотра,
а также предположил, что обнаруженный возле него на земле сверток с находившимся в нем наркотическим средством мог принадлежать другому лицу -гражданину К., в отношении которого также проводилась доследственная проверка.
В связи с изложенным данное постановление о возбуждении уголовного дела было отменено как незаконное и необоснованное, и возбуждено уголовное дело в отношении неустановленного лица.
Другим видом личного досмотра граждан является осуществление этой процедуры в ходе предполетного досмотра пассажиров, проводимого в аэропорту или на воздушном судне, в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа
В соответствии со ст. 85 Воздушного кодекса РФ, в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна, обязательному предполетному досмотру, а также послеполетному досмотру, в случае его проведения, подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, ручная кладь, грузы и почта.
Кодекс делегирует принятие Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта. Такие правила утверждены приказом Минтранса России от 25.07.2007 № 104 [2] и обязательны для исполнения как сотрудниками службы авиационной безопасности аэропорта, так и участвующими в проведении предполетного и послеполетного досмотров, администрациями аэропортов, авиационных предприятий, эксплуатантов, пассажирами, а также иными лицами, осуществляющими свою деятельность на территориях аэропортов.
Послеполетный досмотр проводится при получении оператором аэропорта, оператором аэродрома гражданской авиации или перевозчиком информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства в деятельность в области авиации в целях выявления физических лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации, либо материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.
Основной задачей проведения предполетного досмотра является своевременное выявление, предупреждение и пресечение попыток проникновения на борт воздушных судов лиц с оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами, легковоспламеняющимися, отравляющими, радиоактивными и другими опасными предметами и веществами, которые могут быть использованы для нанесения ущерба здоровью пассажиров, членов экипажа, создания угрозы безопасности полета воздушного судна.
Производство досмотров в аэропортах осуществляется в специальных помещениях, оборудованных стационарными техническими средствами
досмотра и системами видеонаблюдения, а также в помещениях для проведения личного досмотра. При досмотрах применяются технические и специальные средства, сертифицированные в установленном порядке, а также служебные собаки кинологических подразделений. В пункте досмотра должно быть предусмотрено помещение, оборудованное техническими и специальными средствами, и помещение для личного досмотра. Сотрудники службы авиационной безопасности, осуществляющие досмотр, имеют право:
- требовать от пассажиров неукоснительного выполнения требований законодательства Российской Федерации в области авиационной безопасности на воздушном транспорте;
- проверять у пассажиров при входе в пункты досмотра билеты, оформленные в установленном порядке, и документы, удостоверяющие их личность;
- проводить опрос в целях выявления потенциально опасных пассажиров, а также имеющихся у пассажиров предметов и веществ, запрещенных к перевозке воздушным транспортом;
- проводить досмотры пассажиров, багажа и вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты;
- наблюдать за поведением пассажиров в пунктах досмотра.
Казалось бы, в ст. 27 КоАП РФ и в других нормативно-правовых актах процедура личного досмотра и досмотра личных вещей прописана детально, но на практике возникает масса проблем, связанных как с несовершенством правового регулирования, так и с качеством профессиональной подготовки должностных лиц органов исполнительной власти.
Нечеткость формулировок приводит к тому, что имеет место нарушение прав пассажиров. Это видно на конкретном примере из практики.
Так, в рамках выборочного таможенного контроля в соответствии с п. 4 ст. 310 ТК ЕАЭС в «зеленом» коридоре зала «Прибытие» пассажирского терминала международного аэропорта Санкт-Петербург (Пулково) должностным лицом таможенного поста «Аэропорт Пулково» остановлена гражданка РФ Д., прибывшая на таможенную территорию ЕАЭС из Франции самолетом рейса БШбЗб «Париж -Санкт-Петербург».
В соответствии со ст. 328 ТК ЕАЭС должностным лицом таможенного поста «Аэропорт Пулково» проведен таможенный досмотр товаров, перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС гражданкой Д., в ходе которого обнаружены товары, стоимость которых, по мнению таможенного органа, превышает установленные стоимостные нормы. Так, согласно акту таможенного досмотра (АТД) к досмотру предъявлено два чемодана черного цвета на колесиках, в которых находились товары, в том
числе чемодан черного цвета «Louis Vuitton» на колесиках. Между тем из записи видеонаблюдения, зафиксировавшей проведение таможенного досмотра в отношении перемещаемых товаров, следует, что гражданкой Д. использовался в качестве ручной клади только один чемодан на колесиках. При этом в ходе досмотра в нем был обнаружен другой чемодан черного цвета «LouisVuitton» на колесиках (помещенный в защитный чехол, содержащий информационные этикетки и не имеющий признаков износа), отраженный в акте АТД, направленный впоследствии на таможенную экспертизу и указанный в экспертном заключении. Следовательно, при составлении АТД таможенным органом допущена ошибка в части указания на два чемодана черного цвета на колесиках, предъявленных к таможенному досмотру. В действительности, к таможенному досмотру предъявлен один чемодан черного цвета на колесиках, в котором находился другой чемодан, указанный в экспертном заключении за № 1 в качестве нового товара (в связи с его нахождением в фирменной упаковке и при отсутствии следов его эксплуатации). Отсюда можно сделать вывод о ненадлежащем оформлении результатов таможенного досмотра, противоречащим пп. З п. 9 ст. 328 ТК ЕАЭС. При составлении акта таможенного досмотра необходимо было руководствоваться приказом ФТС России от 29.07.2011 № 1555 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения, регистрации, хранения, учета актов таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза физическими лицами для личного пользования в сопровождаемом багаже», которым утверждена Инструкция о порядке заполнения, регистрации, хранения, учета АТД товаров, перемещаемых через таможенную границу Союза физическими лицами для личного пользования в сопровождаемом багаже [3].
В соответствии с п. 1 ст. 389 ТК ЕАЭС таможенная экспертиза назначается таможенным органом в случае, если для разъяснения вопросов, возникающих при совершении таможенными органами таможенных операций и (или) проведении таможенного контроля, требуются специальные или научные знания.
Установлено п. 5 ст. 389 ТК ЕАЭС, что решение таможенного органа о назначении таможенной экспертизы принимается уполномоченным должностным лицом таможенного органа и оформляется в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. К реше-ниютаможенного органа о назначении таможенной экспертизы прилагаются пробы и (или) образцы товаров, изъятые документы и (или) средства идентификации, иные материалы и документы, необходимые для проведения таможенной экспертизы.
Приказом ФТС России от 16.01.2019 № 34 «Об утверждении порядка проведения таможенной экспертизы, формы решения таможенного органа о назначении таможенной экспертизы» [4] установлен Порядок проведения таможенной экспертизы (далее - Порядок), а также форма решения таможенного органа о назначении таможенной экспертизы (приложение № 2 к приказу).
Предусмотрено п. 4 Порядка, что для проведения таможенной экспертизы должностное лицо таможенного органа, назначившего таможенную экспертизу, с использованием информационно-программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (далее - ИПС ЕАИС ТО) оформляет решение таможенного органа о назначении таможенной экспертизы в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью указанного должностного лица.
В соответствии с п. 5 Порядка решение о назначении таможенной экспертизы в виде электронного документа направляется должностным лицом таможенного органа, назначившим таможенную экспертизу, с использованием ИПС ЕАИС ТО, в том числе декларанту, иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товара, в автоматизированную подсистему «Личный кабинет», размещенную в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Согласно п. 6 ст. 104 ТК ЕАЭС в зависимости от формы таможенного декларирования используется таможенная декларация в виде электронного документа или таможенная декларация в виде документа на бумажном носителе. В случае таможенного декларирования товаров в электронном виде должностными лицами таможенных органов используется, о чем упоминалось ранее, ИПС ЕАИС ТО.
Письмом ФТС России от 29.09.2015 М 01-11/47675 «О таможенной экспертизе в электронной форме» [5] до таможенных органов доведен алгоритм действий должностных лиц таможенных органов при назначении и проведении таможенной экспертизы в электронной форме, согласно п. 3 которого назначение таможенной экспертизы в электронной форме осуществляется посредством взаимодействия АИС «АИСТ-М» и АИС «БД Экспертиза».
Возвращаясь к эпизоду, произошедшему на таможенном посту «Аэропорт Пулково», таможенным органом, в целях определения стоимости перемещаемых гражданкой Д. товаров, было принято решение о назначении таможенной экспертизы, результаты которой нашли свое отражение в экспертном заключении, а экземпляр на бумажном носителе данного заключения, вместе с представленными на исследование образцами, поступил в Пулковскую таможню.
В соответствии с п. 14 Порядка заключение таможенного эксперта направляется в таможенный орган, назначивший таможенную экспертизу, в виде электронного документа с использованием ИПС ЕАИС ТО. Вместе с тем, обстоятельства, связанные с организацией доставки бумажного экземпляра экспертного заключения и указанных образцов в Пулковскую таможню, о котором сказано выше, не могут являться основанием для неуведомления лица о результатах таможенной экспертизы, фактически ставших известными Пулковской таможне ранее. Кроме того, в нарушение абз. 2 п. 8 ст. 393 ТК ЕАЭС Пулковская таможня в трехдневный срок не проинформировала гражданку Д. о возврате образцов, представленных на экспертное исследование.
Длительное время между таможенным органом и гражданкой Д. шла переписка, которая ни к какому результату не привела. Таким образом, Пулковской таможней в течение четырех месяцев из-за несогласованных действий функциональных подразделений таможенного органа и таможенного поста «Аэропорт Пулково» не принимались меры к завершению ситуации и возврату принадлежащих гражданке Д. товаров, в связи счем онабыла вынуждена обратиться в СевероЗападную транспортную прокуратуру [6].
Только по результатам рассмотрения представления прокуратуры было возбуждено дело об административном правонарушении и назначена повторная экспертиза вследствие того, что до возбуждения дела об административном правонарушении задержание таможенным органом товара гражданки Д. являлось неправомерным. В ходе служебной проверки, проведенной Пулковской таможней в ходе рассмотрения представления прокуратуры, комиссией был установлен факт некорректного определения отделом контроля таможенной стоимости товаров для личного пользования гражданки Д., в том числе в части исключения сумм налога на добавленную стоимость, возмещенных по системе такс-фри (в размере 768 евро), что противоречит положениям ст. 267 ТК ЕАЭС.
В качестве заключения следует акцентировать внимание на том, что обилие ведомственных локальных норм, регулирующих процедуру и порядок проведения предполетного досмотра пассажиров и вещей, в силу его специфики, должно быть более четко по пунктам расписано и доступно для понимания уполномоченных должностных лиц органов исполнительной власти при применении той или иной меры принуждения в сфере государственного управления.
Библиографический список:
1. Таможенный кодекс Евразийского экономического
союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном
кодексе Евразийского экономического союза) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Приказ Минтранса России от 25.07.2007 № 104 (ред. от 19.08.2019) «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.08.2007 № 9975) // СПС КонсультантПлюс.
3. Приказ ФТС России от 29.07.2011 № 1555 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения, регистрации, хранения, учета актов таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через та-
моженную границу таможенного союза физическими лицами для личного пользования в сопровождаемом багаже» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Приказ ФТС России от 16.01.2019 № 34 «Об утверждении порядка проведения таможенной экспертизы, формы решения таможенного органа о назначении таможенной экспертизы» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Письмо ФТС России от 29.09.2015 М 01-11/47675 «О таможенной экспертизе в электронной форме» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Официальный сайт Новости Прокуратуры РФ. URL: https://sztproc.ru/
