CC BY
56
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Г.Ф. Суркичин
ТАМОЖЕННЫЕ УСЛУГИ ИЛИ ТАМОЖЕННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: АНАЛИЗ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ СУВЕРЕНИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются теоретические и практические юридические последствия использования в правовой системе Российской Федерации таких понятий, как «таможенные услуги», «государственные услуги».
Ключевые слова: суверенитет Российской Федерации, таможенные процедуры, таможенные услуги, государственные услуги, таможенное законодательство, таможенные термины.
G.F. Surkichin
CUSTOMS SERVICES OR CUSTOMS PROCEDURES: ANALYSIS IN TERMS OF SOVEREIGNTY OF RUSSIAN FEDERATION
In this present study are examined the theoretical and practical legal consequences of the use in the Russian Federation law system of such terms as "customs service" and "public service".
Keywords: the sovereignty of Russian Federation, customs procedures, customs sevices, public services, customs legislation, customs terms.
Таможенные процедуры довольно часто воспринимаются в доктрине и даже законодательстве РФ как вид государственных услуг, оказываемых таможенными органами в таможенной сфере. А.Б. Новиков в своей монографии выделяет отдельную главу, посвященную государственным услугам в сфере таможенного дела1, а известный ученый-административист Ю.М. Козлов считает, что «...исполнительные органы (должностные лица) действительно совершают определенные процессуальные действия по инициативе физических или юридических лиц. Тем самым они оказывают пусть официально предусмотренную, но все-таки именно услугу»2. Е.В. Трунина, С.А. Шайдуров, Е.Ю. Полотовская и другие авторы рассматривают государственную услугу как объективную реальность, данную нам в ощущение, а не как правотворческую ошибку или недоработку. Однако Э. Цыганков справедливо считает, что победное шествие понятия «государственная услуга» можно сравнить с эпидемией вируса, который продолжает активно разрушать действующую систему законодательства и права, порождая невиданных правовых мутантов, не вписывающихся в существующую систему субъектов права как автономное учреждение, акционерные общества - монополисты со стопроцентным государственным участием, государственные корпорации, внебюджетные фонды и агентства3.
© Суркичин Георгий Федорович, 2014
Соискатель кафедры административного права факультета права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»); e-mail: [email protected] 45
Таможенный кодекс Таможенного Союза (далее -ТК ТС) не содержит такого понятия, как «таможенные услуги», в отличие от таможенного законодательства РФ. Предоставление таможенными органами государственных услуг предусмотрено ст. 97, 130 Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и серией подзаконных нормативных правовых актов4. На первый взгляд, использование такого понятия, как «предоставление услуг», применительно к деятельности таможенных органов оправдано в свете регулирования такой категории, как «государственные услуги», Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»5, Кодексом РФ об административных правонарушениях, другими нормативными правовыми актами РФ, а также такими международными конвенциями, как Стамбульская конвенция от 26 июня 1990 г.«О временном ввозе»6 и Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (г. Киото, 18 мая 1973 г.) (в ред. Протокола от 26 июня 1999 г.) (далее - Киотская конвенция)7. Однако, во-первых, сведение работы органов государственной власти к деятельности по предоставлению услуг населению служит отражением концепции коммерциализации деятельности органов государственной власти, которая противоречит принципам правового социального государства (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)8, призванного создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Коммерциализация деятельности органов государственной власти ведет к их дискредитации и ущемлению интересов граждан и организаций в гражданских правоотношениях и в рамках реализации властеотношений. Во-вторых, органы государственной власти, в т.ч. таможенные, должны руководствоваться при выполнении своих функций а общими интересами народа, а не узкими задачами получения прибыли, чаще всего ? не совпадающими с ними.
0
з Однако наиболее опасной в поднятом вопросе является фактическая подмена
понятия «государственные функции» понятием «государственные услуги» в
1 связи с тем, что она представляет собой логическое звено в цепочке, ведущей к | ущемлению полноценного суверенитета государства. Сведение роли государства к
го
| организации, предоставляющей услуги населению наравне с другими частными
| организациями, создает предпосылки для уступки государством частным лицам
| и организациям выполнения государственных функций на правах аутсорсинга9
2 либо на ином основании под предлогом борьбы с коррупцией и повышенной эф° фективности предприятий частного сектора, по сравнению с государственными « органами. Это, в свою очередь, создает благоприятные условия для проникно-| вения на такой гипотетический «рынок государственных услуг» более сильных е в финансовом отношении иностранных фирм, поскольку согласно правилам ° Всемирной торговой организации (далее - ВТО), на рынке услуг стран-членов ° должны быть созданы одинаковые условия как для национальных, так и для
го
иностранных экономических агентов (ст. XVII Генерального соглашения по тор-1 говле услугами10). Таким образом, подмена понятия «государственные функции» | понятием «государственные услуги» - это прямой путь для перехода полномочий государства к транснациональным корпорациям. Красноречивым примером такого перехода является опыт применения некоторыми странами-членами ВТО предотгрузочной инспекции в соответствии с Соглашением по предотгрузочной инспекции11, заключенной в рамках данной организации, в частности Грузии и Молдавии, успевшими отказаться от нее12. Ведь предотгрузочная инспекция
46
является фактически инструментом перехода большинства полномочий тамо-
Г.Ф. Суркичин • Таможенные услуги или таможенные процедуры
женных органов к частным, скорее всего, иностранным компаниям. Согласно ст. 1 Соглашения по предотгрузочной инспекции деятельностью по предотгрузочной инспекции является любая деятельность, связанная с проверкой качества, количества, цены, включая валютный курс и финансовые условия и (или) правильности таможенной классификации товаров, предназначенных для экспорта на территорию члена, применяющего инспекцию. Следовательно, деятельность по предотгрузочной инспекции покрывает практически большую часть функций таможенных органов. Однако функции таможенных органов вытекают из их статуса как органов государственной исполнительной власти, осуществляющих властные полномочия. Деятельность органов исполнительной власти подчиняется принципам, указанным в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 7 июня 2013 г.)13, в числе которых принцип суверенитета Российской Федерации. Суверенитет, предполагающий по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризует ее конституционно-правовой статус14.
Говорить о полноценном суверенитете государства нельзя не только в случае наличия у иностранных организаций полномочий органов государственной власти как следствие делегирования первым выполнения функций последних. Такой суверенитет отсутствует даже в государстве, в котором лишь допускается возможность такого делегирования. Подмена понятия «государственные функции» понятием «государственные услуги» выступает в данном случае техническим средством, инструментом, создающим предпосылки для такого ущемления суверенитета, несмотря на формальное соответствие деятельности органов государственной власти деятельности по предоставлению услуг населению, определяемых как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя»15. Между тем проблема суверенитета и укрепления суверенитета Российской Федерации является одной из ключевых, на которую в течение ряда лет акцентирует свое внимание Президент РФ в своих посланиях Федеральному Собранию РФ16.
Как представляется, понимание деятельности государственных органов исполнительной власти (в т.ч. таможенных органов) как деятельности по предоставлению публичных услуг служит следствием «увлечения» государств, проводивших административные реформы (в т.ч. Российской Федерации) моделями и методами управления, позаимствованные у частного сектора. При этом такое заимствование производится, несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата17.
Проведенный анализ дает основание считать, что таможенные органы осуществляют свою деятельность в рамках таможенных процедур с целью выполнения своих предусмотренных законом функций, а не для оказания государственных услуг населению. Поэтому в целях совершенствования законодательства о таможенном деле Российской Федерации и правовой науки, предлагается отказаться от использования в них таких понятий, как «таможенные услуги», «услуги таможенных органов» как
противоречащих ТК ТС и ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ст. 3-5, 67 и 79 Конституции РФ. Такая же ревизия понятийного аппарата должна быть проведена и по отношению к международным конвенциям и соглашениям, в частности Киотской конвенции и Стамбульской конвенции «О временном ввозе», подписанным Российской Федерацией.
Таким образом, понимание таможенных процедур в законодательстве о таможенном деле Российской Федерации и правовой доктрине как вида государственных услуг, оказываемых таможенными органами в таможенной сфере, противоречит Конституции РФ, ТК ТС и представляет собой логическое звено в цепочке, ведущей к ущемлению полноценного суверенитета государства.
1 См. : Новиков А.Б., Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации. СПб., 2008. С. 321
2 Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007. С. 451
3 См.: Цыганков Э. Формы государственного предпринимательства // эж-Юрист. 2012. № 31. С. 1, 4-5.
4 См.: Приказ ФТС России от 18 апреля 2012 г. № 760 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы и определяемых ею таможенных органов по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза» // Российская газета. 2012. 10 авг.; Приказ ФТС РФ от 8 ноября 2011 г. № 2263 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 23 и др.
5 См.: Российская газета. 2010. 30 июля.
6 См.: Таможенные ведомости. 1996. № 2.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации 2011. № 32, ст. 4810 (опубликовано без специальных приложений).
8 См.: Особое мнение судьи Конституционного суда РФ А.Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 19 июля 1997 года»» // Российская газета. 1997. 18 нояб.
9 В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720) говорится, что одной из составляющих оптимизации функций органов исполнительной власти являются разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826) также говорится, что для оптимизации численности государственных и муниципальных служащих целесообразно развивать механизмы аутсорсинга в деятельности федеральных органов государственной власти.
10 См.: Генеральное соглашение по торговле услугами (заключено в г. Марракеше 15 апреля 1994 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 37, ст. 2785-2817.
11 См.: Соглашение по предотгрузочной инспекции (заключено в г. Марракеше 15 апреля 1994 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 37, ст. 2705-2713.
12 В настоящее время услуги по предотгрузочной инспекции оказывают пять крупных компаний, которые входят в Комитет по предотгрузочной инспекции при Международной федерации инспектирующих агентств. Эти организации представляют собой транснациональные компании в сфере услуг. Крупнейшей из инспектирующих агентств является SGS (Societe Generale de Surveillance S.A.) со штаб-квартирой в Женеве (Швейцария). Это крупная транснациональная корпорация с отделениями в 140 странах мира. См.: Аналитическая записка доктора экономических наук проф. И.И. Дюмулена от 4 февраля 2005 г., составленная по результатам Круглого стола по предотгрузочной инспекции. URL: http://www.rgwto.com/ upload/contents/426/pred%20krug%20stol.doc (дата обращения: 13.11.2013).
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; Российская газета. 2014. 30 июля.
14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000, № 25, ст. 2728.
15 ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения» (утвержден Постановлением Госкомстата России от 21 февраля 1994 г. № 34). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 См., например: Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000, 2005, 2007 и 2012 годах.
17 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 1.
