CC BY
447
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
О.Ю. Бакаева, В.М. Манохин
К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ ПРИНЦИПОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
В статье рассматривается содержание принципов деятельности таможенных органов Российской Федерации, установленных федеральным законодательством. Выделяются положительные и негативные стороны сущности ряда принципов. Вносится предложение о дополнении этой системы принципом ответственности таможенных органов и их должностных лиц.
Ключевые слова: таможенные органы; принципы деятельности; должностные лица; таможенное дело.
O.Yu. Bakaeva, V.M. Manohin
ON THE QUESTION OF THE PRINCIPLES
OF THE SYSTEM OF CUSTOMS BODIES OF THE RUSSIAN
FEDERATION AND THEIR LEGAL REGULATION
The article deals with the content of the principles of activity of the customs bodies of the Russian Federation, established by the federal legislation. Stand out the positive and negative aspects of the essence of a number of principles. It is proposed to supplement this system, the principle of the responsibility of customs authorities and their officials.
Keywords: the customs authorities; principles of operation; officials; customs business.
Деятельность таможенных органов основывается на совокупности специфических принципов, которые не только включаются в состав главного функционального понятийного ряда (аппарата) правовых категорий, но и могут быть поставлены в нем на первое место1. Под принципами обычно понимают важнейшие, основополагающие идеи, на основе которых реализуются те или иные правовые явления. Неоспоримо, что «принцип зарождается как определенная идея в теории, закрепляется в системе правовых норм и через них претворяется в общественные отношения»2. В идеале принципы деятельности государственных органов подлежат законодательной регламентации, однако в настоящее время
© Бакаева Ольга Юрьевна, 2016
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: finpravo@ssla.ru
© Манохин Василий Михайлович, 2016
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального 168 права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_ap@ssla.ru
лишь в отношении некоторых из них (например, Правительства РФ3, судебных органов4, полиции5) такая регламентация получила свое воплощение.
Несмотря на то, что многие авторы при рассмотрении правового положения таможенных органов отмечают наличие категории принципов их деятельности, в литературе эта тема практически не исследована. Ученые традиционно ограничиваются лишь их перечислением: законность, федерализм, единство, демократизм, гласность6. Однако они могут быть отнесены к любому органу публичной власти и не отражают специфику деятельности государственных органов, уполномоченных в области таможенного дела. Лишь в отдельных исследованиях особо выделяются специальные принципы организации и деятельности таможенных органов: централизация и децентрализация, отраслевая принадлежность, территориальность, линейность и функциональность, распределение и нормативное установление функций и полномочий; ответственность за результаты работы; сочетание единоначалия и коллегиальности7.
В таможенной сфере принципы деятельности таможенных органов впервые были закреплены в 2010 г. в Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон)8. В ст. 11 перечислены восемь основополагающих начал, четыре из которых носят общий характер в силу применимости и к другим органам исполнительной власти. Их содержание во многом обусловлено конституционными положениями и отражает, прежде всего, основы построения таможенных органов. Четыре последних принципа весьма специфичны, поскольку определяют особенности функциональной деятельности таможенных органов и их взаимодействие с лицами, перемещающими товары через таможенную границу. ш
Рассмотрим указанные принципы и их содержание. и
Принцип законности в контексте исследуемой проблематики проявляется а через законность системы (единая система таможенных органов установлена о п. 1 ст. 10 Закона) и законность деятельности таможенной администрации. к Безусловно, «законность — это общий принцип организации современного о
с
демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности | и поддержания правопорядка в стране. Законность — стержень нормального е функционирования всей общественной системы»9. о
Верховенство Основного Закона страны и федеральных законов на всей терри- ю
"О
тории России закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Российские таможенные |
органы в своей деятельности руководствуются и в пределах своих полномочий к
организуют исполнение Конституции РФ, международных соглашений, в т.ч. а
составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, федеральных за- |
конов и подзаконных нормативно-правовых актов. Они стремятся устранить ии
нарушения законодательства и обеспечивают соблюдение всеми физическими и №
юридическими лицами таможенных правил, установленных на наднациональ- 1
ном (союзном) и национальном уровнях. )
Принцип равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и 6 свобод прямо вытекает из смысла положений ст. 19, гарантирующей всеобщее равенство, и ст. 2 Конституции РФ, провозглашающей человека высшей ценностью.
Именно права человека являются той базой, на которой строится правовое государство. В таком обществе не просто соблюдаются существующие законы, а признается и обеспечивается идея «господства права, которая выражается в
том, что государство не создает и не дарует людям их права, принадлежащие им 169
от рождения и являющиеся неотчуждаемыми, а только признает их, соблюдает и защищает как высшую ценность»10.
В области таможенного дела органы исполнительной власти не должны ущемлять прав и законных интересов физических лиц. Допускается их ограничение исключительно законом: не решением отдельного чиновника, не на основе подзаконного нормативного акта, а только представительными органами власти. При осуществлении своих полномочий таможенные органы не вправе нарушать законодательно установленные свободы граждан. К числу обязанностей должностных лиц таможенных органов относится и такая, как соблюдение прав и законных интересов граждан, участников внешнеэкономической деятельности и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела.
Вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов при исполнении ими служебных обязанностей, подлежит возмещению в соответствии с законодательством РФ (п. 2 ст. 25 Закона).
Принцип единства системы таможенных органов и централизованного руководства отражает их обусловленную функциональной общностью, иерархической подчиненностью, едиными целями и задачами совокупность самостоятельных звеньев. В своей деятельности они дополняют друг друга, осуществляя полномочия в строго определенной области — в сфере перемещения товаров через таможенную границу.
Единство и целостность таможенной системы выражены во взаимосвязи входящих в нее органов при осуществлении поставленных перед ними задач и з функций, а каждое звено этой системы имеет различные объем и характер ком? петенции, обусловленные масштабами деятельности. Совокупность территори-3 ально распределенных таможенных органов не отрицает их функционирования | на основе единых институциональных норм.
I Для таможенных органов и их деятельности характерна строгая иерархиче-
| ская подчиненность. Каждый нижестоящий орган подчинен вышестоящему, ! причем только по вертикали, а последний направляет и контролирует деятель-§ ность нижестоящих и его решения носят обязательный характер. Такая центра-| лизация отражает жесткую координацию звеньев в рамках системы публичного | управления11 и обеспечивается, в частности, ведомственным контролем деятель-'I ности таможенных органов (ст. 24 Закона).
| В настоящее время единая система таможенных органов включает Федераль-
| ную таможенную службу, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. В данной системе основной объем полномочий, традиционно присущих таможенной администрации, выполняют таможни и таможенные § посты. Региональные таможенные управления на уровне федеральных округов § осуществляют руководство деятельностью нижестоящих таможенных органов. | В условиях продолжающегося экономического кризиса и экономии бюджетных | средств существование региональных таможенных управлений представляется нецелесообразным. Функции по руководству таможнями и таможенными постами вполне могут быть возложены на Федеральную таможенную службу.
Принцип профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов играет весомую роль для государственной службы в целом и реализации конституционно гарантированного права граждан Российской 170 Федерации на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Консти-
туции РФ). Выполнение государственным служащим своих обязанностей на профессиональной основе предполагает наличие у него соответствующего профессионального образования, а в отдельных случаях и стажа работы. По верному утверждению Ю.Н. Старилова, профессионализм государственного служащего позволяет «обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств»12.
Должный уровень компетентности должностных лиц таможенных органов обеспечивается регулярным проведением их аттестации с целью определения соответствия занимаемым должностям, а также повышением квалификации и профессиональной переподготовкой. Поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей, — одна из основных обязанностей должностных лиц таможенных органов, установленная п. 1 ст. 16 Закона.
Принцип ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенном законодательстве Таможенного союза и законодательстве Российской Федерации о таможенном деле, как видно из его названия, аккумулирует несколько составляющих, каждое из которых могло бы существовать самостоятельно. Ясность действий таможенных органов, а также понятность их требований при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций подразумевает четкое (письменное, устное или е иным способом осуществленное) изложение своих требований, не допускающее и двойственного понимания со стороны подконтрольных лиц. Предсказуемость а заключается в поэтапной последовательности действий, позволяющей частным о субъектам предвидеть их последствия, спрогнозировать дальнейшее поведение к (например, таможенному досмотру товаров, как правило, предшествует проверка о
с
документов и сведений). Во многом предсказуемость действий должностных лиц | таможенных органов обусловлена четкой правовой регламентацией. в
н
Гласность как принцип деятельности таможенных органов, а также доступ- о ность информации о правилах, действующих в таможенной сфере, конкрети- ю
Т5
зируется в гл. 4 Закона «Информирование и консультирование». Важно, что |
такие полномочия осуществляются таможенными органами на безвозмездной к
основе, тогда как до 2003 г. (в период действия Таможенного кодекса РФ 1993 г.) а
в системе таможенных платежей выделялся и такой принцип, как плата за |
информирование и консультирование, фактически означая узаконенную пред- ии
принимательскую деятельность государственного органа. Его содержание №
заключается в информировании общественности о процессе и результатах дея- 11
тельности таможенных органов; публичном обсуждении проектов нормативных )
правовых актов, регулирующих таможенное дело; консультировании граждан 6 и организаций по вопросам толкования и правоприменения актов таможенного законодательства; предоставлении открытой информации лицам, чьи права и законные интересы были нарушены в результате деятельности таможенных органов; информировании о контрольных мероприятиях в таможенной сфере13.
Принцип единообразия правоприменительной практики при проведении
таможенного контроля и совершении таможенных операций по своей сути 171
ориентирует должностных лиц таможенных органов на достижение идеального результата, возможного в большей степени в правовом государстве. Однако добиться единообразия правоприменительной практики, как представляется, не только в таможенной сфере, но и в других областях жизнедеятельности, весьма затруднительно. Для этого должны существовать определенные предпосылки, центральное место среди которых занимает совершенное законодательство. Существенное значение имеют и уровень профессионализма должностных лиц таможенных органов, и кадровая политика, и коррупционные явления. В условиях нестабильности действующего законодательства, его противоречивости и несогласованности, с учетом территориальных масштабов нашего государства добиться от должностных лиц таможенных органов единообразия правоприменительной практики очень непросто, хотя стремиться к этому, безусловно, необходимо.
Кроме того, остается неясным, почему законодатель, преследуя благую цель, ограничил правоприменительную практику исключительно проведением таможенного контроля и совершением таможенных операций. Круг функций таможенных органов гораздо шире, поскольку включает и взимание таможенных платежей, и консультирование, и административно-юрисдикционную деятельность. В этой связи сужение содержания данного принципа представляется необоснованным.
Принцип недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осущест-з влении полномочий в области таможенного дела предопределен нацеленностью ? таможенных органов на обеспечение содействия развитию внешней торговли.
3 Следует разделить позицию Г.В. Матвиенко, утверждающей, что указанная | норма основана на праве частных лиц на свободу от излишнего вмешательства I государства и гарантирует спокойное ведение внешнеторговой деятельности14. | Данному началу в определенной степени коррелирует принцип выборочности ! таможенного контроля, закрепленный в п. 1 ст. 94 Таможенного кодекса Тамо-
§ женного союза15, означающий ограничение производства таможенного контроля
ф
| только теми формами, которые достаточны для обеспечения соблюдения тамо-| женного законодательства наднационального и национального уровня, контроль
4 за исполнением которого возложен на таможенные органы.
| При выборе объектов и форм таможенного контроля используется система
| управления рисками, предусматривающая оптимальное распределение ресурсов таможенных органов на наиболее приоритетных направлениях работы с целью предотвращения нарушений таможенных правил и обеспечения эффективности ё их деятельности.
§ Между тем такие категории, как чрезмерность и неоправданность, имеют
| оценочное, субъективное значение, что не позволяет в полной мере установить | пределы действия данного принципа. Одни и те же требования должностных лиц таможенных органов могут казаться допустимыми для одного лица и чрезмерными и неоправданными для другого. Правомерность действий таможенных органов, подтвержденная законодательными нормами, не может считаться излишней. Так, в рамках судебных разбирательств в Северо-Западном округе были признаны законными требования таможенных органов в рамках производства 172 таможенного контроля о необходимости выставления контейнеров в зону досмо-
тра для сверки средств таможенной идентификации16; о проведении таможенного осмотра, не повлиявшего на срок выпуска товаров17. Чрезмерность и необоснованность требований таможенных органов, по мнению суда, была признана в споре, когда таможенный орган, посчитав недостаточным представленный декларантом пакет документов (в частности, заключение таможенного эксперта и решение арбитражного суда), вынес решение об отборе проб и образцов, что повлекло убытки в виде стоимости испорченного товара и услуг по выставлению контейнера на досмотровую площадку. Суд признал, что представленные документы были достаточными для осуществления таможенного контроля, вследствие чего действия таможенных органов были признаны незаконными18.
В целом же названное начало обусловливает стремление к сглаживанию конфликта между частными и публичными интересами в таможенной сфере, поиску оптимального баланса между ними.
Принцип совершенствования таможенного контроля, применения современных информационных технологий, внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в т.ч. на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах — торговых партнерах Российской Федерации в первую очередь отражает заинтересованность государства в максимально широком внедрении современных информационных технологий. За последние годы были успешно реализованы проекты по использованию электронной формы декларирования, предварительного информирования, удаленного выпуска товаров, межведомственному электронному взаимодействию. Среди федеральных органов исполнительной власти Федеральная таможенная служба занимает одно е из лидирующих мест по использованию электронного документооборота. Именно и эта служба ответственна за совершенствование таможенного администриро- а вания и внедрение информационных технологий. Трудно представить, каким о образом таможенный инспектор без качественного технического оснащения, к современного инспекционно-досмотрового комплекса сможет совершенствовать о
с
таможенный контроль. Безусловно, решение таких задач возлагается на руко- а водство названного органа. в
н
Рассмотренную систему принципов деятельности таможенных органов це- о лесообразно дополнить принципом ответственности таможенных органов и их ю
Т5
должностных лиц. В ст. 25 Закона установлены основы такой ответственности. |
Наказуемость неправомерных деяний таможенных органов, установленная к
актом высшей юридической силы, в определенной степени гарантирует право- а
мерность деятельности таможенных органов. Такое положение, думается, вносит |
немалую лепту в укрепление их правового статуса, позволит оптимизировать их и
деятельность и будет способствовать высококвалифицированной, гарантирован- №
ной защите прав и интересов участников внешней торговли. 11
ы
1 См.: Васильев А.М. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий 0
права). М., 1976. С. 92. 6
2Давыдова М.Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 19.
3 См. ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712; 2016. № 27, ч. I, ст. 4155.
4 См. ст. 5 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном
Суде Российской Федерации» (в ред. от 14 декабря 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994.
№ 13, ст. 1447; 2015. № 51, ч. I, ст. 7229; ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. 173
№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 15 февраля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 18, ст. 1589; 2016. № 7, ст. 896; ст. 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 898; 2014. № 30, ч. I, ст. 4204.
5 См. ст. 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2016. № 27, ч. II, ст. 4238.
6 См., например: Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С. 20; Козырин А.Н. Таможенное право России. Общая часть. М., 1995. С. 95; Таможенное право: учебник / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 1998. С. 83-87.
7 См., например: Князева О.А. Административно-правовые и организационные основы деятельности таможенных органов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 18.
8 См.: Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (в ред. от 23 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 48, ст. 6252; 2016. № 26, ч. I, ст. 3857.
9 Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.
10 Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2002. С. 107.
11 См.: Липатова Н.Г. Управление деятельностью таможенных органов и принципы его реализации // Вестник Российской таможенной академии. 2013. № 1. С. 10.
12 Общее административное право: учебник: в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересм. и доп. Воронеж, 2016. Ч. 1 (автор параграфа — Ю.Н. Старилов). С. 392.
13 См.: Антропова М.А. Сущность и юридическое содержание принципа гласности (открытости) в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного ун-та. Сер.: лингвистика и межкультурная коммуникация. 2008. № 2. С. 249.
14 См.: Матвиенко Г.В. Правовые основы таможенного процесса / под ред. С.В. Запольского. М., 2011. С. 109.
15 См.: Федеральный закон от 2 июня 2010 г. № 114-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе таможенного союза» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 50, ст. 6615.
16 См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 октября 2014 г. по делу № А56-8547/2013. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 июня 2013 г. по делу № А56-45271/2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 октября 2013 г. по делу № А56-53770/2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В.В. Попов, Н.М. Конин
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОИЗВОДСТВ ПО ДЕЛАМ О НАЛОГОВЫХ
И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В статье рассматриваются особенности реализации двух видов производства в сфере налогообложения: по делам о налоговых правонарушениях и по делам об административных правонарушениях. Выделяются основные различия их осуществления.
Ключевые слова: сфера налогообложения, правонарушения, производство по делам о налоговых правонарушениях, производство по делам об административных правонарушениях, отличительные признаки.
© Попов Василий Валерьевич, 2016
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vpopov1970@rambler.ru
© Конин Николай Михайлович, 2016
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального 174 права (Саратовская государственная юридическая академия)
