CC BY
15DOI 10.47643/1815-1337_2022_4_83 УДК 342.534.6
СВОБОДНЫЙ МАНДАТ И ОТЗЫВ В РФ FREE MANDATE AND RECALL IN THE RUSSIAN FEDERATION
САВОСТЬЯН Глеб Олегович,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). Россия, г. Санкт-Петербург, Богатырский пр., 28. E-mail: goa.spb@mail.ru;
Savostyan Gleb,
PhD Lomonosov Moscow State University, Faculty of Law. Russia, St. Petersburg, Bogatyrsky ave., 28. E-mail: goa.spb@mail.ru
Краткая аннотация. Цель исследования - пересмотреть основные постулаты ученых о системе представительства, об институте отзыва, предложить идеи по их совершенствованию и реформированию. В статье рассмотрена смысловая идея свободного мандата, раскрыты его недостатки. Предложен способ их устранения через работающий и эффективный институт отзыва. Научная новизна работы заключается в совершенно новом подходе к представительству, который дорабатывает справедливую критику Руссо избирательной системы и выводит ее на совершенно новый уровень. В результате был кратко обозначен план тех реформ, которые должны быть проведены для усовершенствования системы представительной власти.
Abstract: The purpose of the research is to revise the main postulates of scientists about the system of representation, about the institute of deputy's review, to offer ideas for their improvement and reform. The article examines the semantic idea of a free mandate, reveals its shortcomings. A way to eliminate them through a working and effective deputy's review institute is proposed. The scientific novelty of the work lies in a completely new approach to representation, which refines Rousseau's fair criticism of the electoral system and takes it to a completely new level. As a result, the plan of those reforms that should be carried out to improve the system of representative power was briefly outlined.
Ключевые слова: демократия, свободный мандат, народовластие, отзыв, представительство, реформы, философия, избирательная система, выборы.
Keywords: democracy, free mandate, people's authority, deputy's review, representation, reforms, philosophy, electoral system, elections.
Дата направления статьи в редакцию: 15.03.2022
ПРОБЛЕМАТИКА
В современной России наблюдаются проблемы, связанные с представительной (законодательной) властью. Рейтинги о доверии народа представительной и законодательной власти крайне низки, т.е. конституционно-правовое регулирование в сфере отношений предоставления источником власти (народом) полномочий представительной власти является, по меньшей мере, неэффективным. Данная неэффективность порождает социальные, экономические, политические проблемы, которые в последующем генерируют социальную нестабильность, дестабилизацию государственной и общественной безопасности. Настройка системы представительной власти базируется на архаичных правовых идеях средневековья и античности, которые целиком и полностью не вписываются в современную реальность. Если в прошлом отсутствовала обширная сеть СМИ, включая электронные средства обмена данными, т.е. представители народа могли от него скрывать свои взгляды, свою реальную деятельность, личную жизнь, то в эпоху современных технологий народ получает полный объем информации о своих представителях, естественно, данная информация подрывает доверие граждан к самим представителям и ко всей системе государственной власти. Коррупционные скандалы становятся общеизвестными, а реакции органов государственной власти на них подрывают остатки доверия ко всей системе государственного аппарата. «Власть, сформированная коррупционным путем, способна не бороться с коррупцией, а лишь ее порождать. Механизмы формирования органов представительства с самого начала были коррупционными, поскольку построены на частном финансировании выборов, не исключают грязных технологий, а прохождение во власть обеспечивается минимум голосов»[1] С.А. Авакьян. Вышеуказанная проблема требует комплексного анализа и переработки норм конституционного и административного законодательства. В данном случае следует остановиться на объекте исследования в виде реализации свободного мандата в РФ и отзыве как инструментах контроля народом своих избранников в России.
ТЕОРИЯ СВОБОДОГО МАНДАТА
Сама идея свободного мандата заключается в том, что депутат должен руководствоваться в своих решениях не волей народа, а своей собственной совестью, поэтому выборные должностные лица принимают решения исходя из своих представлений, а не из мнения народа, но в доктрине ученые пытаются все это представить таким образом, что выборное должностное лицо руководствуется интересами всего народа, а не отдельной его части. Так почему эти ученые юристы не говорят о возможности отзыва общегосударственного уровня, когда весь народ может отозвать выборное должностное лицо, если действия последнего противоречат его воли? Вместо этого они ограничивают основания для отзыва, пытаясь использовать противоречия всего народа и отдельной его части. Даже если существуют противоречия между региональными группами и всем народом, то важно отметить, что представительный законодательный орган является коллегиальным, что означает невозможность принятия решения в пользу какой-то части населения вопреки воле всего народа. Голосование выборного должностного лица в коллегиальном органе покажет настрой населения того региона, который он представляет, что заставит искать более рациональные решения по проблемному вопросу.
Французские юристы П. Авриля и Ж. Жикеля [2] прямо говорят, что не должно быть никакого соглашения и отношений субординации между избирателями и депутатом. М. Прело без каких-либо колебаний заявляет: «Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или
иного лица и не оказывает никакого влияния на избранного. Оно определяется Конституцией и законами»[3,с.436]. Идея свободного мандата на различных исторических этапах закреплялась во Франции, ФРГ, Греции, Дании, Испании, Италии, Финляндия и др. . Переквалификация императивного мандата в свободный позволяет депутатам и должностным лицам не отчитываться перед народом, не исполнять волю народа, не олицетворять себя с народом, а значит, возможность действовать вопреки интересам народа. Эти мнения укладываются в позицию Перло М. об идее свободного мандата: «Депутат должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести, он не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей»[3,с.453]. В большинстве демократических стран институт отзыва отсутствует. В этих странах правоведы руководствуются логикой, что не оправдавшего надежды выборного лица можно на следующих выборах не избирать (данная логика также воспроизводится Г.Ф. Шершеневичем[4]) . Из этого вытекает, что представителям крупного капитала, которые предоставляют финансовую поддержку избираемым лицам, следует просто менять своих представителей (выборных должностных лиц) каждый раз, не меняя курс развития страны. На выборных должностях при такой логике будут всегда находиться лица, связанные обязательствами с крупным капиталом, что не является демократией.
Вышеуказанные позиции закрепляют принцип отсутствия государственно-правовой ответственности и государственно-правовых санкций в отношениях между избирателями и избранными. Российская правовая школа пошла по пути исследования позитивной и негативной государственно-правовой ответственности, в среде которой можно выделить С.С. Алексеева, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева и других. «Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. По сути, это субъективное отражение и закрепление в поведении лица требований социального контроля. Такая ответственность является средством не только внешнего, но и внутреннего контроля за собственным поведением» Кудрявцев В.Н.[2,с.49]. Направление по созданию и усовершенствованию государственно-правовой ответственности, при которой должностные лица не смогут ее избегать, а за их действия и бездействия будет идти неотвратимое наказание, сможет увеличить эффективность борьбы с коррупционными преступлениями, а также обеспечит возможность выхода на уровень эффективности уголовного права в регулировании подобного рода отношений. В основе государственно-правовой ответственности лежит принцип разделения властей, что является историческим архаизмом. На сегодняшний день можно констатировать объединение всех ветвей власти и организованной их деятельности на благо себя самих. Данная правовая и политическая практика требует реформ по изменению субъекта контроля за деятельностью органов государственной власти. Не ветви власти должны контролировать друг друга, а народ как субъект должен получить работающие правовые инструменты государственного принуждения и контроля. Одним из видов данных инструментов является институт отзыва. Но даже при наличии возможности создать работающий и эффективный отзыв, встречаются те, кто пытается максимально ослабить возможности данного института. Е.М. Заболотских, И.А. Алексеев в своих работах представляют отзыв в качестве формы ответственности за противоправные деяния. Данная форма ответственности является негативной. Исходя из этого, если лицо не совершало противоправных деяний, то оно не подлежит отзыву. Зачем государственно-правовую ответственность соединять с уголовной и административной? Привлечением к ответственности за противоправные деяния должны заниматься соответствующие органы государственной власти, а не народ. Народу должна отводиться возможность привлечения к позитивной ответственности, если он сочтет действия выборных должностных лиц антинародными и антигосударственными. Данных взглядов придерживаются П.П. Глущенко и В.В. Пылин[7,с.96]. Они считают отзыв средством контроля избирателями выборных лиц.
В своей работе Шершеневич критикует бюрократический аппарат. «Как же может досмотреть Государь все, что они(чиновники) делают, когда никакого надзора со стороны общества нет, когда они отвечают друг перед другом, младший перед старшим. Кто же выдаст своего?»[4,с.4]. «И в бюрократии люди будут подбираться все хуже, да хуже, потому что честному человеку трудно примириться с таким порядком вещей, когда управляющие заботятся больше о себе, чем об управляемых, думают о своих делишках, а не о деле государственном»[4,с.5]. Далее Шершеневич почему-то делает вывод, что народные представители будут бороться против произвола чиновников, будут бороться за правду, справедливость. «Без народных представителей чиновник, злоупотребивший своею властью, отвечает перед своим начальством, которое всегда радо затушить дело, лишь бы не было шума и шум не дошел до Царя. Для этого и газетам рот зажимают»[4, с.9]. Представители власти (они же представители крупного капитала) могут бороться между собой только по вопросам личного обогащения, власти и гедонизма, так как в их головах отсутствует правильное миропонимание, основанное на духовом развитии, так как в ч.2 ст.13 Конституции РФ существует запрет на государственную идеологию. В РФ должна быть установлена государственная идеология духовного развития, которая заключается в том, чтобы вывести человека на тот уровень, на котором он будет способен контролироваться свои инстинкты, а также действовать в соответствии со своей честью и совестью. Только духовно развитые люди способны защищать интересы народа и государства.
Среди отечественных юристов стоит упомянуть А.В. Малько и В.Н. Синюкова[8,с.72], которые выступают против института отзыва, ссылаясь на то, что избиратель должен лучше подходить к вопросу выбора, но они не рассматривают тот вариант, когда среди кандидатов нет достойных людей, вызывающих доверия. Что тогда делать гражданам? Не идти на выборы? Позиция Руссо всегда была примером для конституционалистов в вопросах реального понимания демократии: «Английский народ считает себя свободным, он обманывается; он свободен единственно во время выборов; лишь выборы окончены, он становится рабом-он ничто.»[6,с.81]. Со времен Руссо мир не изменился.
ОТЗЫВ
Одним из важнейших инструментов народовластия является институт отзыва, только в отличие от выборов он работает прямо противоположным образом. Если выборы наделяют полномочиями, то отзыв лишает полномочий. Институт отзыва - это кадровый контроль со стороны народа за выборными должностными лицами. Утверждается, что современное право выстроено на принципах «демократии», когда народ деле-
гирует своим представителям полномочия: выбирать путь развития для всего общества, но почему до сих пор при развитии современных технологий не выстроен эффективный правовой кадровый контроль за представителями органов государственной власти со стороны народа (включая исполнительную и судебную ветви власти)? Если народ выбирает своих представителей- защищать свои интересы- почему этот народ не может забрать обратно те самые делегированные полномочия через институт отзыва в том же объеме, в котором они были предоставлены? Почему делегирование полномочий происходит только в одну сторону? Потому что избирательное законодательство в РФ было принято с нарушением целей преамбулы Конституции РФ, а также принципа демократизма и полновластия народа. В нашей правовой системе играет огромную роль бюрократический ресурс, который может препятствовать избирательному процессу неугодных кандидатов, а сам институт выборов завязан на финансировании крупным капиталом. Если у кандидата нет капитала, то он не сможет выиграть выборы в силу выстроенной правовой системы избирательного права, так как результаты избирательной кампании зависят от рейтинга узнаваемости и рейтинга поддержки, которы е создаются СМИ или через бюрократический аппарат. Если у кандидата на избирательную кампанию нет необходимых финансовых или бюрократический ресурсов, он не сможет даже зарегистрироваться (чиновники запираются в кабинетах), не говоря о победе на выборах, даже если уровень его духовного развития крайне высок, а личные качества превосходят его потенциальных соперников. «Если бы от выборов что-то зависело, то нам бы не позволили в них участвовать» Марк Твен.
Следует рассмотреть соответствие законодательства в сфере института отзыва статье 3, статье 1, статье 32 Конституции РФ[9]. В части 2 статьи 3 Конституции РФ сказано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.». В статье 32 Конституции РФ изложено, что «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.» Сама эта формулировка дает толчок развитию демократии в России и институту отзыва, выборам, референдуму, как способам оказывать воздействие на органы государственной власти. Законодатель же не соглашается с данной логикой и вводит в 2008 году пункт 10 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[10], который запрещает выносить на референдум вопросы, «отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.» Более того, в части 3 статьи 3 Конституции РФ не закреплен институт отзыва как высшее непосредственное выражение власти народа. Исходя из всего вышеперечисленного, народовластие ограничено ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», самой архитектурой выборов, созданной по западному образцу, отсутствием института отзыва в Конституции РФ, что может толковаться как невозможность его применения на федеральном уровне.
Отсутствие понятия «отзыв выборного должностного лица» в Конституции РФ породило множество споров о возможности использования института отзыва в РФ. Постановление КС РФ от 24 декабря 1996 [11] исправило это упущение, КС РФ признал не противоречащим Конституции РФ факт установления законами субъектов института отзыва выборного лица, но он не постановил, что отзыв возможен на федеральном уровне. В своем постановлении КС РФ сослался на то, что отзыв-это лишь отношения избирателя и депутата после выборов, он никаким образом не влияет на право «избирать и быть избранным», но тем не менее указал, что политическая позиция выборного лица не может быть основанием для отзыва, что положило начало на пути к свободному мандату. Хотя судья В.Н. Витрук изложил в особом мнении к постановлению КС РФ от 24 декабря 1996г. №21-П.[11] позицию, что в России мандат является полусвободным. К сторонникам полусвободного мандата можно отнести также Л.А. Нудненко. Полусвободный мандат - это сохранение возможности отзыва выборного должностного лица, но в соответствии с определенными основаниями в виде негативной ответственности. Далее были приняты Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П[13] (которое подвигло законодателя пойти по западному пути свободного мандата) и Постановление КС РФ от 2 апреля 2002г. №7-П[14], в котором суд указал на то, что основаниями для отзыва должны быть конкретные действия или бездействия отзываемого лица, а не общая негативная оценка его деятельности. Очевидно, что данное постановление противоречит части 2 статьи 3, части 1 статьи 32 Конституции РФ. Исходя из всего вышеуказанного, в России функционируют две основные правовые блокировки народовластия в институте отзыва-это отсутствие отзыва на федеральном уровне и свободный мандат (нарушающий связь между народом и избранным лицом), которые распространены практически во всех зарубежных «демократиях», хотя в Конституции Австрии в ч.6 ст.60 существует механизм отзыва президента народом, но этот вопрос на голосование может быть поставлен Федеральным Собранием, что говорит о грамотной системе сдержек и противовесов, в которой народ выступает лишь как опорный пункт в политической борьбе, а не как источник власти. Судьи А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова[15] высказались против института отзыва: если отзыв не был предусмотрен в Конституции РФ, то его вообще не должно быть в правовой системе России, но позиция наличия отзыва в РФ победила, хоть на региональном и местном уровне за счет статуса федерации. Иначе говоря, народ не может поменять вектор развития собственного государства через институт общегосударственного отзыва. В лучшем случае он может влиять на незначительные вопросы в рамках регионального и местного отзывов, которые не изменят курс политический курс государства, но даже в этих вопросах предусмотрены элементы защиты в виде оснований для отзыва и его процедуры.
Подводя итог, можно с уверенностью сказать, что законодательная система в России, а также Конституция РФ нуждаются в полномасштабной доработке и реформировании. Без создания работающих и эффективных институтов народовластия не могут быть решены проблемы, описанные еще Шершеневичем. Противостояние бюрократического аппарата и народа может вылиться в революции и политико-экономическую дестабилизацию, что недопустимо.
Библиогра фия:
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые пути недопущения и преодоления коррупции в деятельности российских федеральных и региональных парламентских и исполнительных органов государственной власти// Противодействие коррупции: конституционно-правовых подходы: коллектив. Моногр. / отв. Ред. С.А. Авакьян.-М., 2016.-С.36-75
2. Ваганова Н. А. «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления» Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2004 С. 106
3. Прело. М. Конституционное право Франции. М.:Изд. Иностранной литературы, 1957, с.436
4. Шершеневич Г.Ф. «Народные представители» Стр.4
5. Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов//Советское государство и право 1991 №10 .с.30
6. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права//Электронный ресурс http://www.civisbook.ru/ [04.03.2022 18:
00].с.81
7. Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: учеб. Пособие. СПб: Изд. Михайлова В.А., 2000 С.96
8. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики.
9. Конституция Российской Федерации.(принята всенародным голосованием 12.12.1993 с измененеиями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [http://www.pravo.gov.nj, 04.07.2020]
10. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ(ред. От 30.12.2021) «О референдуме Российской Федерации» [http://pravo.gov.ru -
30.12.2021]
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 N 21 -П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" "Российская газета", N 7, 14.01.1997.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" "Вестник Конституционного Суда РФ", N 5, 2000
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" "Вестник Конституционного Суда РФ", N 3, 2002
14. Петрова Н. А. «Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации.» Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.2006 С.133-134
References:
1. Avakian S.A. Constitutional and legal ways to prevent and overcome corruption in the activities of Russian federal and regional parliamentary and executive bodies of state power// Anti-corruption: constitutional and legal approaches: collective. Monogr. / ed. S.A. Avakian.-M., 2016.-pp.36-75
2. Vaganova N. A. "Institute of recall of elected persons of local self-government"' Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. 2004 p . 106
3. Prelo. M. Constitutional law of France. M.:Ed. Foreign Literature, 1957, p.436
4. Shershenevich G.F. "People's representatives" Page 4
5. Ivanchenko A.V. Legislation on recall of deputies//The Soviet State and Law 1991 No. 10 .p.30
6. Rousseau J.-J. On the social contract, or the principles of political law//Electronic resource http://www.civisbook.ru / [03/04/2022 18: 00].p.81
7. Glushchenko P.P., Pylin V.V. Municipal law textbook. Stipend. St. Petersburg: Ed. Mikhailova V.A., 2000 P.96
8. Alekseev I.A. Municipal legal responsibility: problems of theory and practice.
9. The Constitution of the Russian Federation.(adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) [http://www.pravo.gov.ru , 04.07.2020]
10. Federal Constitutional Law No. 5-FKZ of 28.06.2004 (ed. Dated 30.12.2021) "On the Referendum of the Russian Federation" [http://pravo.gov.ru - 12/30/2021]
11. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 24.12.1996 N 21 -P "In the case of checking the constitutionality of the Law of the Moscow Region of April 28, 1995 "On the procedure for recalling a deputy of the Moscow Regional Duma" in connection with the request of the Judicial Board for Civil Cases of the Supreme Court of the Russian Federation" "Rossiyskaya Gazeta", N 7, 14.01.1997.
12. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 07.06.2000 N 10-P "On the case of checking the constitutionality of certain provisions of the Constitution of the Altai Republic and the Federal Law "On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation" "Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation", N 5, 2000
13. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 02.04.2002 N 7-P "In the case of checking the constitutionality of Certain Provisions of the Law of the Krasnoyarsk Territory "On the Procedure for Recalling a Deputy of a Representative Local Government Body" and the Law of the Koryak Autonomous Okrug "On the procedure for Recalling a deputy of a representative local Government Body, an Elected official of local Self-Government in the Koryak Autonomous Okrug" in connection with with the complaints of the applicants A.G. Zlobin and Yu.A. Khnaev" "Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation", N 3, 2002
14. Petrova N. A. "Constitutional and legal institute of recall in the Russian Federation." Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. 2006 pp.133-134
