CC BY
53
СВОБОДА ПРЕССЫ: ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
Г.В. Подбородников
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, д. 6, 117198 Москва, Россия
В настоящей статье рассматриваются философские основы конституционного закрепления свободы прессы и эволюция положений о свободе слова и прессы в российских конституционных актах 1917—1993 годов.
Конституционному закреплению свободы слова и производной от неё свободы прессы в том виде, как они сформулированы в Конституции России 1993 г., предшествовал не только длительный этап развития российской философской мысли, но и европейской, оказавшей исключительно важное влияние на отечественную правовую мысль.
Можно сказать, что «первопроходцами» в утверждении рассматриваемых свобод стали англичане: в середине XVII века английский политический деятель и поэт Джон Мильтон первым высказал мысль, что свобода прессы должна осуществляться в общественных интересах [1]. Двумя столетиями позже другой английский философ, Джон Стюарт Милль, писал о том, что даже если государственная власть опирается практически на единогласное общественное мнение, она не должна использоваться для подавления инакомыслия [2]. Выдающийся русский философ XIX века Н.Я. Данилевский отмечал, что «свобода слова не есть право или привилегия политическая, а право естественное» [3], которое принадлежит человеку от рождения. Фактически, эти три идеи раскрывают фундаментальную ценность данных свобод для каждого отдельного индивида, общества в целом и правового государства.
Свобода слова и прессы является благом, которое одновременно позволяет индивидам выражать своё мнение без опасения понести за это наказание и обеспечивает стабильность общества. Прежде всего, это относится к свободному обсуждению общественно значимых проблем. Политические решения, принимаемые большинством с учётом мнения меньшинства, призваны гарантировать демократическое развитие общества. Вне всякого сомнения, реализуя данные свободы, можно нанести ущерб как личным, так и публичным интересам, поэтому они подлежат законодательному ограничению. Вопрос заключается в определении масштабов подобных ограничений и необходимости их введения в принципе, а также в обеспечении права меньшинства регулярно доводить свою позицию до всех членов общества, то есть закреплении права быть услышанным. Такой подход к проблеме конституционного закрепления рассматриваемых свобод выявляет необходимость наложения определённых публичных обязанностей на средства массовой информации, ввиду их решающей роли в формировании общественного мнения. Осознание того, насколько важно для общества не просто иметь представление о позиции меньшинства, но и гарантировать реальную свободу слова и прессы также и тем, чьи взгляды не совпадают с большинством, имеет исключительную важность. Од-
нажды введя по политическим мотивам ограничения для инакомыслящих, вполне можно стать очередной жертвой этих ограничений.
Изложение взглядов каждым отдельно взятым человеком является средством индивидуального самовыражения, что уже само по себе должно служить обоснованием конституционного закрепления свободы слова и прессы, важных элементов личной свободы человека [4]. Уолтер Липпман писал: свобода слова может выжить, только если люди поймут, «поскольку свобода дискуссий совершенствует наши собственные взгляды, наделение ею других [членов общества] является нашей жизненной необходимостью» [5]. Практика жесткого подавления инакомыслия советского периода показала, что для защиты воззрений, противоположных официальным, недостаточно просто толерантного отношения к мнению других. Помимо конституционного закрепления свободы слова и прессы, необходимо их фактическое обеспечение.
Государственной власти следует защищать данные свободы в интересах общества и собственной стабильности, так как только в ходе свободного обмена идеями можно найти лучшие решения политических и социально-экономических проблем и избежать негативных процессов [6]. В странах, где имеются демократические политические системы, средства массовой информации играют жизненно важную и определяющую роль. Демократия не может существовать без независимых от государства СМИ, которые выражают интересы различных общественных групп. В идеале, пресса должна способствовать утверждению публичных интересов и достижению консенсуса в обществе [7]. Она призвана выступать в качестве института общественного контроля за действиями органов власти, которые потенциально склонны к коррупции и злоупотреблению своими полномочиями. В то же время не следует преувеличивать возможности прессы и, самое главное, желание СМИ и их владельцев идти до логического конца в выполнении функции контроля. Стремление и возможность прессы привлекать внимание общества к реальным проблемам злоупотребления властью значительно меньше, чем это представляется членам общества [8].
Весь ход советской и российской истории XX века является доказательством того, насколько свобода слова и прессы необходимы не только для самовыражения каждого отдельного гражданина, но и прежде всего, для полноценного существования всего общества и эффективного функционирования государства. Одним из первых законодательных актов новой большевистской власти стал Декрет СНК «О печати», фактически запретивший выпуск инакомыслящих изданий и наделивший Совет Народных Комиссаров, который являлся исполнительным органом, правом запрещать органы прессы. Это «положение, имеющее временный характер» [9], достаточно быстро привело к монополии большевиков на СМИ и способствовало утверждению тоталитарного режима, который позже трансформировался в авторитарный. Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов в 1918 г., провозгласила уничтожение зависимости печати от капитала «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений», в руки «рабочего класса и крестьянской бедноты» также передавались все средства печати. Как видно из текста документа, о свободе слова для всех граждан здесь речи не шло, хотя в ст. 12 говорилось, что «свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами» [10]. В измененной Конституции 1925 г. норма о печати была повторена в полном объеме, только с заменой фразы о «крестьянской бедноте» на «крестьянство» [11].
Конституция РСФСР 1937 г. дословно воспроизводит норму союзной Конституции 1936 г. где гражданам были гарантированы (а) свобода слова и (б) свобода печати «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя» [12]. Однако провозглашение этих свобод даже в таком виде, ограничивающем саму суть свободы, не гарантировало реальной возможности их использования. Причиной тому являлось отсутствие в стране тех политических ин-
статутов, которые, как отмечает профессор Робер А. Даль, являются необходимыми базовыми элементами демократического общества. В их числе не было и свободы выражения и гарантированного доступа к альтернативным и независимым от государства источникам информации [13].
Спустя еще сорок лет, новая Конституция 1978 г. закрепляла право граждан на свободу слова и печати уже «в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя». Часть 2 статьи 48 гласила, что «осуществление этих политических свобод обеспечивается... широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио» [14]. Несмотря на декларирование того, что эти свободы могли реализовываться в интересах народа, возможность публичного самовыражения граждан фактически ограничивалась рамками коммунистической идеологии (ст. 6). Создание и повседневная деятельность СМИ в основном определялись партийными документами, а первый союзный закон о печати и других средствах массовой информации был принят лишь в июне 1990 г.
Распад Советского Союза, становление новой российской государственности в начале 90-х годов естественным образом потребовали изменения Основного закона России. В 1990 г. ч. 1ст. 48 Конституции была сформулирована следующим образом: «В соответствии с законом гражданам РСФСР гарантируются свободы: слова, печати...» [15]. Однако уже в апреле 1992 г., в связи с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина, Пятая глава Конституции была изложена в новой редакции [16]. Теперь статья 43 устанавливала, что «каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений. Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом» [17]. Таким образом, в национальном Основном законе впервые нашли своё воплощение положения ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [18]. Отечественные законодатели исходили из того, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения, а упомянутые выше международные нормы имеют приоритет перед законами России и непосредственно порождают права и обязанности граждан.
Ныне действующая Конституция 1993 г. [19] в статье 29 гарантирует каждому свободу мысли1 и слова (ч. 1) и закрепляет «право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4). Часть 5 этой же статьи особо гарантирует свободу массовой информации и устанавливает запрет цензуры. В части 2 установлен запрет на пропаганду или агитацию, которые возбуждают социальные, расовые, национальные, религиозные или языковые ненависть, вражду и превосходство. Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (ч. 3). Расположение данных норм в одной статье подчеркивает относительную обособленность этих свобод, их тесную взаимосвязь и взаимодополнение их юридического содержания [20]. В своей совокупности они составляют сердцевину конституционного обеспе-
1 Вряд ли можно назвать логичным конституционное закрепление свободы мысли, ввиду того, что мысль, весь процесс мышления, относится к разряду внутридуховной, интеллектуальной деятельности человека, которая протекает в его головном мозге. Соответственно, свобода мысли входит в число категорий, которые не могут быть урегулированы правом в силу самой природы мысли. Регулированию может подлежать лишь вербальное либо опубликованное иным образом выражение мыслей человеком, то есть свобода слова, мнений. При этом необходимо иметь в виду, что выражая своё мнение публично человек вполне может и не раскрывать свои настоящие мысли. Человек всегда мыслит свободно, вне зависимости от каких-либо правовых ограничений или гарантий, и в условиях любых политических систем — демократических, авторитарных или тоталитарных.
чения деятельности прессы и должны являться отправной точкой для выработки принципов политики государственного регулирования деятельности средств массовой информации.
Необходимо отметить, что права и свободы, закреплённые в данной статье, сформулированы как право человека вообще, а не только в качестве права российских граждан. Под каждым также могут пониматься работники средств массовой информации и их аудитория, которые должны быть защищены от негативной деятельности административных органов, способных ограничить право на самовыражение и распространение мнений и идей, а также право на получение информации.
Право на информацию является одним из краеугольных камней демократии и необходимым условием функционирования прессы в публичных интересах, так как едва ли можно говорить о способности гражданского общества влиять на государственные институты без наличия достоверных сведений о фактической деятельности власти и без возможности получения правительственной информации [21]. Насколько сложен процесс конституционного утверждения и практической реализации этого права даже в странах с устоявшимися демократическими традициями свидетельствует британский опыт, где в течение многих десятилетий серьёзной проблемой для граждан и средств массовой информации является доступ к правительственной информации2.
Новеллой Конституции 1993 г., по сравнению с предыдущими конституционными актами, провозглашавшими свободу печати, стало гарантирование свободы массовой информации (ч. 5 ст. 29). Основной закон даже не упоминает о средствах массовой информации в каких бы то ни было иных терминах (пресса, печать, телерадиовещание и т.д.). Таким образом, только путём интерпретации можно сделать вывод, что свобода СМИ рассматривается как составная часть более широкого понятия — свободы массовой информации3. Неясно, правда, зачем разработчики Конституции отдельно выделили массовую информацию, которая, по сути, уже была гарантирована в ч. 4 ст. 29, где сказано, что каждый имеет право свободно производить, передавать и распространять информацию любым законным способом. То есть в этой норме речь идёт и об информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, — ведь «распространять информацию» означает делать её «доступной, известной для многих» [23]. Целесообразнее было бы прямо закрепить в данной норме свободу средств массовой информации, тем более что здесь же говорится и о запрете цензуры -— системе государственного надзора за печатью и другими СМИ.
В Конституции России, помимо ст. 29, имеется ещё ряд положений, которые прямо или косвенно обеспечивают свободу слова и прессы. К их числу относятся провозглашение демократического характера государства (ч. 1ст. 1), признание человека высшей ценностью (ст. 2), установление идеологического и политического
2 В конце прошлого столетия исполнительная власть Британии рассматривала вопрос закрепления свободы информации в качестве «центральной части правительственной программы модернизации и реформы власти». В результате английским Парламентом лишь в 2000 г. был принят закон о свободе информации, вступивший в силу в 2002 г. В политическом плане этот конституционный закон, не лишённый недостатков, призван изменить ход негативных процессов, связанных с резким снижением уровня доверия к государственной власти в Великобритании. Перманентно нарастающая завеса секретности в деятельности всех уровней власти регулярно подпитывает циничное отношение граждан к власти в целом. См.: UK Freedom of Information 1998. Manifesto Commitment // http://www.fordham.edu/economics/vinod/free-ouk.htm; Frankel, Maurice. Freedom of Information// Progress. 2002. №5 (October/November).
3 А. А. Малиновский, например, определяет свободу массовой информации как возможность беспрепятственно (без ограничений) распространять средствами массовой информации при помощи специальных систем и устройств сведения, адекватно отражающие процессы общественного бытия, предназначенные для неопределённого круга лиц [22]. С данной дефиницией, в принципе, можно согласиться, сделав оговорку, что распространяемые сведения могут и не отражать адекватным образом происходящие процессы.
плюрализма (ч. 1-3 ст. 13), примат норм международного права (ч. 4 ст. 15), недопустимость нарушений прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 17), гарантии охраны государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23) и проч.
Свободу массовой информации призваны также гарантировать нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), открытость заседаний палат Федерального Собрания (ч. 2ст. 100) и открытость судопроизводства (ч. 1 ст. 123) и др.
Свобода слова и печати не является правом говорить и публиковать все, что угодно. Эти свободы в принципе не могут быть абсолютными. Как мы уже отмечали выше, в процессе осуществления своей профессиональной деятельности работники средств массовой информации могут причинять ущерб интересам других лиц и государства, соответственно, на прессу налагаются определенные ограничения. С целью предотвращения возможных злоупотреблений правами и свободами человека и гражданина. Основной закон устанавливает, в каких случаях они могут быть ограничены федеральным законом, а именно для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Статья 4 Закона о СМИ которая говорит о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации, сформулирована более широко, нежели ч. 2 ст. 29 Конституции, содержащая запрет на пропаганду ненависти, вражды и превосходства. Конституционные запреты раскрываются и в конкретных статьях уголовного и гражданского кодексов, законах о государственной тайне, о безопасности, других федеральных законах.
Принципиально важное значение имеет гарантия судебной защиты свободы слова и массовой информации. Часть 2 ст. 46 Конституции гласит, что решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. Помимо судов общей юрисдикции, дела, касающиеся деятельности прессы, рассматривает также и Конституционный Суд. Основной закон России содержит норму о возможности законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51), что предусматривается и законом о СМИ, закрепившим обязанности журналиста и редакции по сохранению конфиденциальности информации и сведений о ее источнике (ст. 41, ст. 49) [24].
Отдельно стоит выделить нормы, определяющие экономические основы функционирования печатных изданий и телерадиовещательных компаний свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности (ст. 8), право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для деятельности, не запрещенной законом, и запрет монополизации и недобросовестной конкуренции (ст. 34), право частной собственности (ст. 35). При этом Конституция оставляет открытыми один из ключевых вопросов, который касается функционирования СМИ, — проблему концентрации собственности на организации средств массовой информации. Как подчеркивает профессор М.А. Федотов, современное антимонопольное законодательство не в состоянии противостоять процессам монополизации рынка СМИ [25]. В условиях отсутствия полноценного гражданского общества монополизация печатной и электронной прессы естественным образом ведет к снижению информационного плюрализма и облегчает манипуляцию сознанием граждан. Об этом особенно наглядно свидетельствуют предвыборные кампании, проводившиеся в средствах массовой информации в последнее десятилетие.
Россия является федеративным государством, соответственно, естественным образом возникает вопрос о необходимости разграничения компетенции в сфере регулирования свободы слова и прессы между органами власти федерации и ее
субъектов. Действующая Конституция, с одной стороны, относит к ведению федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина» и «федеральные информацию и связь» (п. «в», «и» ст. 71). А с другой стороны, закрепляет в сфере совместной компетенции России и субъектов федерации «защиту прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ст. 72).
Интерпретируя п. и) ст. 71, где речь идет лишь о федеральных информации и связи, можно прийти к заключению, что регулирование средств массовой информации, не имеющих подобного статуса, может быть отнесено к исключительному ведению субъектов. Однако при этом необходимо учитывать, что федеральный закон о средствах массовой информации содержит положение, в соответствии с которым все законодательство о СМИ, принимаемое субъектами федерации, должно соответствовать федеральному закону (ч. 1ст. 5).
Свобода слова и печати входит в группу тех прав, которые призваны гарантировать участие граждан в управлении делами в государстве. По сути, они являются залогом реализации остальных конституционных свобод, обеспечивая членов общества возможностью беспрепятственно излагать свою точку зрения по всем вопросам, и, тем самым, оказывать воздействие на органы власти и индивидов. Закрепление данных свобод в Конституции 1993 г. в полном соответствии с международными стандартами защиты прав человека свидетельствует о стремлении общества и государства к утверждению принципов гуманизма. Однако не менее важным является обеспечение граждан реальной возможностью регулярно пользоваться этими свободами. Практика деятельности СМИ в центре и субъектах федерации, где пресса в значительной степени зависит от органов власти различных уровней, отличается разительным образом. Остро стоит на повестке дня и вопрос об обеспечении действительной независимости средств массовой информации не только от государства, но и от частных владельцев, которые диктуют редакторам и журналистам свою политическую позицию. Необходимо подчеркнуть, что фактическая наполненность рассмотренных свобод зависит от уровня развития политических процедур в обществе, национальной культуры и традиций, экономической базы и степени вовлеченности страны в глобальные процессы, а также от складывающейся текущей социально-политической обстановки.
ЛИТЕРАТУРА
1. Milton, John. Areopagitica and Other Political Writings of John Milton. — Liberty Fund, 1999.
2. Mill, John Stuart. On Liberty. — Dover Publications, 2002. P. 35.
3. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. — М.: Книга, 1991. С. 279.
4. Emerson, Thomas I. System of Freedom of Expression. —N.Y., Random House, 1971; Meiklejohn, Alexander. Political Freedom: The Constitutional Powers of the People. — Greenwood Publishing Group, 1979. (классические работы американских авторов, посвященные данной проблематике).
5. Holsmger, Ralph L., Dilts, Jon Paul. Media Law. — The McGraw-Hill Companies, 2000. P. 34.
6. Chafee, Zechanah, Jr. Freedom of Speech. — William s Hem & Co, 1996.
7.Дорнерт, Миа. Свобода печати как право человека. Право на мнение // Deutschland. 2000. №1. С. 44-47; Media and Democracy / Ed. by Dennis, Everette E., Snyder, Robert W. — Transaction Publishers, 1997; Keane, John. Media and Democracy. 1st Edition. — Blackwell Publishers, 1991.
8. Graber, Dons A. Mass Media and American Politics. 6th Edition. — Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc. Press, 2001. P. 184.
9. Декрет Совета Народных Комиссаров «О печати» от 9 ноября (27 октября) 1917 г. // История советской Конституции (в документах). — М.: Гос. изд. юридической литературы, 1957. С. 51-52.
10. Ст. 14 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. // История советской Конституции (в документах)... Указ. соч. С. 145.
11. Ст. 5 Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. // История советской Конституции (в документах)... Указ. соч. С. 530.
12. Ст. 129 Конституции РСФСР от 21 января 1937 г. // История советской Конституции (в документах)... Указ. соч. С. 768.
13. Dahl, Robert Alan. On Democracy. — Yale University Press, 2000.
14. Ст. 48 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. // http://www.constitution.garant.ru /DOC_898627.htm.
15. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // http://www.constitution.garant.ru/DOC_ 83128.htm#sub_para_N_l 10.
16. Закон РФ от 21 апреля 1992 г/ № 2708-1 «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) РСФСР» // http://www.constitution.garant.ru/DOC_ 83094. htm#sub_para_N_26.
17. Конституция Российской Федерации — России от 12 апреля 1978 г. (в редакции от 10 декабря 1992 г.) // http://www.constitution.garant.ru/DOC_83 126.htm.
18. Действующее международное право. В 3-х томах / Сост. Ю.М. Колосов и
Э.С. Кривчикова. Т.2. — М., 1997.
19. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
20. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. — М.: Фонд Правовая культура, 1996. С. 123-129.
21. Право на правительственную информацию российское законотворчество о СМИ в 1999-2000 гг. в контексте западноевропейских стандартов свободы слова / Под ред. Г.В. Винокурова, А.Г. Рихтера. — М.: Центр Право и СМИ, 2001.
22. Малиновский А.А. Свобода массовой информации теоретико-правовые аспекты: Дисс... канд. юрид. наук. — М.: МГЮА, 1995.
23. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд. — М.: Русский язык, 1990. С. 661.
24. Федеральный закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.
25. Федотов М.А. Правовые основы журналистики. — М.: ИМГ1Э им. А.С. Грибоедова. Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2002. С. 146; см. также: Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ / Под ред. Г.В. Винокурова, А.Г. Рихтера, В.В. Чернышева. — М.: Центр Право и СМИ, 2000.
FREEDOM OF PRESS: THE DEVELOPMENT OF RUSSIAN CONSTITUTIONAL PROVISIONS
G.V. Podborodnikov
The Department of Administrative and Financial Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia
This article examines the main legal philosophical foundation for protecting freedoms of speech and press constitutionally, and presents a brief history of the development of provisions in Russian constitutions regulating these liberties, starting with the Bolsheviks’ Decree On Press, 1917, and ending with the current Constitution. The final part of this article focuses on the 1993 Constitution which strongly protects fundamental freedoms of speech and press in accordance with international and European human rights standards.
