CC BY
129
СВОБОДА ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В.В. Агафонов
(доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тюменского государственного института мировой экономики, управления и права,
кандидат юридических наук)
Как известно, в любом государстве депутаты высших законодательных органов обладают специальным правовым статусом, отличным от общегражданского. Особое правовое положение народных представителей обусловлено как специфическими, социально значимыми функциями депутатов, так и предоставленными им дополнительными гарантиями беспрепятственного и эффективного осуществления своей деятельности. К числу таких правовых гарантий традиционно относится депутатский иммунитет, получивший законодательное признание в большинстве стран мира. В юридической литературе при попытке раскрыть содержание и сущность иммунитета как общеправовой категории многие авторы зачастую используют термин «неприкосновенность»1. Однако следует отметить, что применительно к депутатскому иммунитету указанные понятия не являются тождественными, хотя имеют схожее значение.
Институт депутатского иммунитета включает в себя совокупность исключительных правовых норм, выводящих парламентариев из-под действия общего законодательства, связанных с освобождением последних от определенных юридических обязанностей. Депутатская неприкосновенность соотносится с иммунитетом как часть и целое и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к юридической ответственности. При этом в институт правового иммунитета членов законодательных органов, наряду с неприкосновенностью, входят и иные гарантии, такие как
1 Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. - 2002. - № 2. - С. 16.
свидетельский иммунитет и депутатская неответственность. Основанием выделения каждого из элементов выступает его функциональное предназначение, что в той или иной форме нашло свое закрепление в законодательстве большинства современных государств, в том числе и в России.
В то же время, различные исторические и политические условия государственного развития обусловили содержательное многообразие законодательных форм проявления иммунитета. Ярким примером дифференциации подходов к пониманию характера и содержания депутатского иммунитета может служить неответствен-ность народных избранников, выступающая одной из общепризнанных правовых гарантий парламентской деятельности.
С точки зрения Н.И. Лазаревского, С.А. Корфа, М.Н. Козюка2 и других исследователей, указанная гарантия означает предоставление депутату полной свободы слова и действий (участие в дебатах, обращение с запросом, голосование и др.), осуществляемых в парламенте. Такой подход основан на исторически сложившейся в английском праве и получившей дальнейшее развитие в большинстве развитых стран доктрине «свободы речей и дебатов»3, но и он требует уточнения. С одной стороны, неответственность депутатов нельзя рассматривать как предоставление последним права не подчиняться общим
2 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. - 2-е изд. - СПб., 1910. - С. 314-317; Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. - М., 1915. - С. 159161; Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосновенности // Личность и власть: Межвуз. сб. науч. работ. - Ростов н/Д, 1995.
- С. 164.
3 Определение Верховного Суда США в деле Hitchinson ^ Proxmire 1972 г.
законам и, соответственно, совершать нарушения в рамках своей свободы слова, с другой - свобода мысли и слова, согласно ч. 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации, гарантируется каждому. Таким образом, предоставление депутатам большей свободы для эффективного осуществления своей деятельности скорее указывает на функциональное предназначение неответс-твенности и определяет ее специфические признаки. Неответственность можно определить как освобождение депутата от юридической ответственности за выражение своего мнения, голосование или иные действия, совершенные депутатом в парламенте при осуществлении законотворческой и других функций палаты, в которой он состоит, за исключением дисциплинарной ответственности, налагаемой палатой.
Данная гарантия, выступая важной составляющей депутатской неприкосновенности, имеет вполне самостоятельное значение. Будучи гарантией более высокого порядка, неответственность носит абсолютный и бессрочный характер и подразумевает окончательное освобождение парламентария от любого вида юридической ответственности, в том числе по истечении срока полномочий, за исключением дисциплинарной, налагаемой палатой парламента. При этом неответственность также носит функциональный характер, т.е. распространяется исключительно на действия депутата, совершенные при реализации функций его палаты, «в стенах» парламента. Эти действия имеют первостепенное значение и составляют основу обязанностей парламентария по выражению и претворению в жизнь интересов и потребностей народа, делегировавшего ему власть, чем и обусловлено применение исключительных норм о неответственности. К таким функциям традиционно относятся, в первую очередь, принятие законов, а также утверждение бюджета и контроль за другими ветвями власти. Основанием данной привилегии служит тот факт, что депутат, выступая в парламенте, отстаивает не свою позицию, а мнение народа, которым он избран, тем самым неответственность законодателей, являясь гарантией свобо-
ды парламентской деятельности, служит тому, чтобы «голос народа был услышан», и тесно связана с идеей о ценности народного представительства. Необходимость закрепления в законодательстве этого элемента правового иммунитета парламентария практически не оспаривается ни в одном государстве, напротив, отмечается, что иммунитет оправдан в той мере, в какой он распространяется «на все сказанное, написанное и совершенное членом законодательного собрания в ходе обычного выполнения им своих официальных обязанностей...»'.
Привилегия неответственности народных представителей зародилась в государстве со старейшим парламентом - в Великобритании. Появилась она намного раньше, чем неприкосновенность, ввиду многократных случаев возбуждения английскими королями преследований отдельных членов парламента за суждения, высказываемые ими в палатах. Таким образом, изначальной целью этой гарантии являлась защита независимости законодательной функции. Одно из первых определений не-ответственности было сформулировано в «Основах предложений, исходящих от армии» 1647 г.: «Должна быть установлена свобода высказывания мнений в Палате Общин с указанием, что ни один ее член не должен подвергаться за то, что он высказал или как он голосовал в палате, какому-либо взысканию, большему, чем исключение его из этой палаты; исключение должно производиться, согласно решению самой пала-ты»2. Однако долгое время Корона не признавала эту привилегию парламентариев и только с принятием Билля о правах 1689 г. депутатская неответственность была окончательно утверждена. В ст. 9 данного акта было закреплено, что «свобода слова, прений и всего того, что происходит в Парламенте, не может подать повода к преследованию или быть предметом рассмотрения
1 Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры деятельности представительных учреждений 55 стран мира. - М., 1967. - С. 114.
2 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. ХШ-1Х вв. - М., 1996. - С. 53.
Юридическая наука и правоохранительная практика в каком-либо суде или месте, кроме Парламента»1.
В дальнейшем это важное положение получило законодательное закрепление в молодом американском государстве. В США эта конституционная гарантия прошла испытания уже в 1797 г., когда было отменено расследование Верховного Суда по поводу выступления в Конгрессе пяти федералистов с критикой политики в отношении Франции2.
Американская доктрина напрямую связывала иммунитет законодателей с принципом разделения властей (еще Т. Джефферсоном указывалось, что законодатели - это представители воли народа, и другие ветви власти не могут посягать на их свободу, тем самым, сохраняя в неприкосновенности главные свободы народа), а также с правом народа на получение правдивой информации о законодательном процессе. Если Томас Джефферсон считал, что иммунитет законодателей принадлежит палате парламента в целом, то в начале XIX в. в деле Coffin v. Coffin было дано определение иммунитета депутатов как одновременно индивидуального иммунитета, иммунитета палаты и права народа, т.е. депутатский иммунитет включал в себя не только «право народа», но и право каждого индивидуального законодателя в силу презумпции того, что он (она) говорит от имени народа3.
Указанные особенности в законодательной регламентации парламентской неответственности в странах англосаксонской правовой семьи наблюдаются и в настоящее время. В частности, согласно действующему и поныне Биллю о Правах 1689 г. иммунитет от уголовного и административного преследования депутата английского парламента ограничен его функциональной деятельностью в палате. Иммунитет не распространяется на выска-
1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XIII-IX вв. - М., 1996. - С. 128.
2 Batchelder R.D. Sunquist: a narrow reading of the doctrine of legislative immunity // Cornell law review. New York, 1990. Vol. 75, № 2. P. 385-386.
3 Robertson J.R. The effect of consent decrees on locsl legislative immunity // University of Chicago law review. Chicago, 1989. Vol. 56, № 3. P. 1130-1131.
зывания вне стен парламента, публикации, письма к внепарламентским организациям. Хотя он и приближается по своему характеру к абсолютному, депутат в Великобритании может нести дисциплинарную ответственность. Кроме того, возможно уголовное преследование парламентария за речи и дебаты по решению Палаты Лордов. Это положение основано на сложившихся в конца XIII в. полномочиях верхней палаты парламента как высшего судебного органа страны4, что, однако, не лишает не-ответственность депутата ее цели, так как разбирательство осуществляется тем органом власти, членом которого является народный избранник.
Согласно Конституции США (ст. 1 раздел 6) «сенаторы и представители... за речи и высказывания в Палате не могут привлекаться к ответственности в каком-либо ином месте»5. Если в 1951 г. в решении по делу Tenney v. Brandhove Верховный Суд США распространил иммунитет от уголовного преследования на любую законную деятельность народных представителей, то в 1972 г. в деле Hitchinson v. Proxmire он указал, что свобода речей и дебатов не защищает сенатора от уголовной ответственности за клеветнические измышления, сделанные им в газетах и прес-срелизах6.
Таким образом, неответственность законодателей в странах англосаксонской правовой системы с момента признания и до настоящего времени основана на «свободе речей и дебатов», имеет абсолютный характер, но при этом распространяется только на действия депутатов, совершенные при осуществлении законотворчества, действует «в стенах парламента». Основой при этом выступает концепция независимости законодательной функции, однако,
4 См. подробнее: Смирнов Е.Р. Королевская власть и парламент в средневековой Англии: динамика правового статуса: Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2002. - С. 151.
5 См.: Конституция Соединенных Штатов Америки от 17 сентября 1787 г. // Конституция Соединенных Штатов Америки. - М., 1993.
6 Batchelder R.D. Sunquist: a narrow reading of the doctrine of legislative immunity // Cornell law review. New York, 1990. Vol. 75, № 2. P. 388-390.
она допускает возможность применения дисциплинарной ответственности.
Привилегией свободы парламентской деятельности наделены депутаты и других стран. Но в отличие от права Англии или США, в доктрине континентального права основание иммунитета парламентариев выводится, в первую очередь, из необходимости обеспечения независимости законодательной ветви власти, при этом получила развитие концепция неприкосновенности депутата, в том числе за действия, не связанные с осуществлением собственно законодательной функции. Это обстоятельство прослужило причиной отступления от первоначального подхода к пониманию депутатской неответственнос-ти. Основные отличия можно провести по двум направлениям:
1. Законодательное закрепление ограниченного характера неответственности. Например, в ч. 1 ст. 46 Конституции Федеративной Республики Германии установлено, что «депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию в судебном или служебном порядке или иначе привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из его кабинетов. Это не относится к клеветническим оскор-блениям»1. Ответственность парламентария за свои высказывания, содержащие оскорбления или клевету, предусмотрена в Финляндии, Швеции, Дании, Исландии, большинстве стран СНГ.
2. Распространение неответствен-ности на действия депутата, напрямую не связанные с осуществлением законотворчества. Так, согласно ст. 66 Конституции Республики Армения, «депутат не может подвергаться преследованию и привлекаться к ответственности за действия, вытекающие из своего статуса, в том числе за мнение, высказанное в Национальном Собрании»2. Другой пример. Ст. 68 Конс-
титуции Итальянской Республики, в которой закреплено правило о том, что «члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения или голосование при выполнении своих фун-кций»3. Аналогичные нормы действуют в отношении народных представителей в Испании, Грузии, Молдове и многих других странах.
Нельзя не отметить, что такой подход порождает ряд проблем в сфере практической реализации. Так, с одной стороны, понимание неответственности исключительно как гарантии независимости законодательной ветви власти и, как следствие, ее ограниченный характер, предусматривающий возможность привлечения депутата к уголовной ответственности за деяния, прямо связанные с реализацией полномочий палаты, несколько противоречит основополагающей концепции независимости и свободы законодательной функции («свободы речей и дебатов»). В то же время, цель данного института как раз и заключается в наиболее полной защите депутатов при осуществлении ими собственно законодательной деятельности. То есть при реализации депутатских полномочий неответственность парламентария обусловлена правом представительного органа выражать мнение граждан - именно через народных представителей «граждане могут выразить свою волю, заявить о своих интересах на протяжении всей легислатуры представительных учреждений»4. Можем ли мы говорить о полной свободе слова в парламенте, если эта свобода ограничена?
С другой стороны, законодательные формулировки, распространяющие неот-ветственность на действия, соответствующие статусу депутата, совершенные при «выполнении функций» или «исполнении обязанностей», в том числе за пределами палаты парламента, неоправданно расширяют сферу действия данной гарантии, что
1 Конституция Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты / Под ред. и с вступ. ст. Ю.П. Урьяса. - М., 1991.
2 Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. // Республика Армения. - 1995. - 21 июля.
3 Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. // Италия: Конституция и законодательные акты / Под ред. В. А. Туманова. - М., 1988.
4 Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003. - С. 100.
Юридическая наука и правоохранительная практика порой порождает спорные ситуации, разрешение которых не всегда соответствует целям предоставления неответственности. Например, Европейский Суд по правам человека в решении от 13 июня 2002 г. по делу Кордова против Италии заключил, что широкая интерпретация концепции «парламентских обязанностей», как охватывающей все акты политического характера, даже вне парламента, уже взята на вооружение в нескольких случаях и что такая интерпретация не противоречит духу итальянской Конституции. В соответствии с этим Палата депутатов пришла к заключению, что грубые и оскорбительные заявления члена парламента, сделанные им в ходе избирательной кампании в адрес прокурора г. Пальми, были высказаны им в порядке осуществления своих парламентских обязанностей1. Можно утверждать, что широкое толкование круга действий, соответствующих статусу депутата, предоставляет парламентариям потенциальную возможность избежать справедливого наказания, в том числе за действия, напрямую не связанные с исполнением депутатских полномочий.
Отметим еще раз - наличие парламентской неответственности обусловлено реализацией в данной гарантии принципа народного представительства. Депутат как представитель народа, приобретая от последнего властные полномочия, берет на себя обязательства выражать, отстаивать и претворять в жизнь интересы народа. Это в полной мере относится и к парламенту как представительному органу. Предоставление депутатам полной свободы слова и голосования в палате обеспечивает свободу и независимость функциональной работы парламента, что является непосредственной целью гарантии неответственности. Соответствие указанной цели определяется двумя характерными особенностями неответственности - абсолютным и функциональным характером данной гарантии. Под абсолютным характером неот-ветственности понимается невозможность привлечения депутата к ответственности
1 Сопельцева Н.С. Указ. соч. - С. 105.
за свои действия каким-либо органом, кроме палаты, в которой он состоит. Функциональный характер определяет сферу применения гарантии, - неответственность распространяется на действия парламентария, связанные (согласно исторически сложившейся доктрине) с «правом народа быть услышанным», т.е. с функциональной деятельностью палаты. Правомерно возникает вопрос о том, насколько оправдан такой подход, при котором у законодателей полностью «развязаны руки», что автоматически создает возможность злоупотребления своей безответственностью в угоду личных или корпоративных интересов, не говоря уже об этической стороне проблемы.
Согласимся с тем, что все это - вполне реальные недостатки предоставления депутатам гарантии неответственности. Но при этом нужно учитывать следующие моменты: во-первых, ограниченный характер неответственности нивелирует ее практическое значение; во-вторых, действуя в соответствии со своим свободным волеизъявлением, депутат тем не менее связан партийной дисциплиной, своими обязательствами, регламентарными правилами, требованиями соблюдения государственной тайны.
Практика показывает, что, в условиях круговой поруки и неписаного, но распространенного правила «не выдавать своих» законодательные попытки ограничить вседозволенность парламентариев мерами ответственности за оскорбление и клевету, зачастую не дают социальной отдачи и становятся «мертвыми» нормами. В данной ситуации эффективнее применять дисциплинарные меры, благо возможности здесь очень широкие - лишение права голоса, удаление из зала заседания, снятие с должности и т.д. Например, в Германии или Польше депутат, совершивший правонарушение, лишается части денежного вознаграждения, а в Японии и Финляндии за грубый проступок этического характера палата может лишить виновного депутатского мандата. И, наконец, будет ошибочным утверждение о том, что ограниченная неответственность положительно влияет
на культурный рост парламентария. Независимо от возможных последствий были, есть и будут необоснованные обвинения, оскорбления и эпатажные выходки со стороны лиц, наделенных депутатским мандатом, с целью обратить на себя внимание, повысить свой политический имидж. И дело здесь не только в депутате, но и в тех, кто доверил ему право выражать интересы народа. Многие страны (Россия, Турция, Украина, Грузия, Молдова и др.) сталкиваются с проблемой недостойного поведения народных избранников в ходе работы соответствующей палаты. Однако, например, в Англии, в стране с устойчивыми парламентскими традициями и высокой политической и нравственной культурой населения, такие случаи представляют большую редкость. Более того, в этом случае парламентария нельзя называть даже по фамилии, а только «уважаемый депутат от такого-то округа».
В российском праве термин «неот-ветственность», как и сам институт в его историческом виде, не нашли своего отражения. Отечественный законодатель признает значимость неответственности как гарантии свободы парламентской деятельности, однако особенность правового регулирования заключается в том, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания на наличие неответс-твенности у народных представителей, что необходимо расценивать как явный пробел конституционного регулирования.
Отсутствие конституционных норм, закрепляющих невозможность привлечения депутата к ответственности за высказанное мнение или позицию при голосовании, можно объяснить по-разному, при этом вариант решения будет зависеть от соотношения понятий «неприкосновенность» и «неответственность». Например, если рассматривать эти категории как тождественные, можно предположить, что в норме ст. 98 Конституции Российской Федерации, согласно которой депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью, заложен и такой элемент правового иммунитета, как неответствен-ность депутата. Отсутствие же детализа-
ции этого элемента объясняется сжатостью и краткостью конституционного текста, что свидетельствует о необходимости детализации и конкретизации положений Конституции в федеральном законодательстве. Действительно, как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон о статусе) упоминается только неприкосновенность парламентариев. Однако, как отмечалось ранее, правовой иммунитет депутата включает в себя два самостоятельных элемента - неприкосновенность и неответственность. Таким образом, в Конституции Российской Федерации прописан только один элемент - неприкосновенность, гарантия неответс-твенности конституционным текстом не предусматривается, что свидетельствует либо о необходимости внесения изменений в действующую Конституцию Российской Федерации, либо о необходимости регулирования этого вопроса на уровне федерального закона. Сегодня законодатель пошел именно по второму пути. В ч. 6 ст. 19 Закона о статусе установлено, что депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в палате и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, влекущем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения депутата неприкосновенности1. В данном случае речь, безусловно, идет о
1 См.: О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от
8 мая 1994 г. № З-ФЗ: в ред. Федер. закона от 5 июля 1999 г. № 133 ФЗ // СЗ РФ. - 1994. № 2. - Ст. 74; 1999. - № 28. - Ст. 3466.
Юридическая наука и правоохранительная практика неответственности парламентариев, на это указывают бессрочный характер данной гарантии, усложненный порядок процессуального производства, распространение в первую очередь на высказывания и голосование депутатов («сказанное и сделанное»). Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении № 5-П от 20 февраля 1996 г.1 эта норма была признана соответствующей Конституции. Анализ текста этого постановления позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд, связывая иммунитет с действиями парламентария в рамках осуществления депутатской деятельности, имел в виду именно неответственность депутата. Однако ни Суд, ни впоследствии законодатель не обозначили четких границ неприкосновенности и неответственнос-ти, допустив их отождествление в рамках парламентского иммунитета. Это привело, с одной стороны, к расширительному толкованию гарантии неприкосновенности, а с другой - к наделению неответственности несвойственными ей признаками. Отсюда следует ряд претензий к предложенному варианту законодательного регулирования парламентской неответственности.
На первый взгляд, предписания ч. 6 ст. 19 Закона о статусе предоставляют депутатам серьезные гарантии своей деятельности и практически полностью совпадают с исторически сложившейся «свободой речей и дебатов». Однако в самой рассматриваемой статье есть серьезное противоречие, так как ее положения не распространяются на случаи, когда со стороны депутата допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения закона. В чем же заключается суть такой дополнительной гарантии? Можно предположить, что речь идет о политической ответственности депутатов за недальновидные решения, некачественные законы и
1 См.: По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и частей второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Пост. Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // СЗ РФ. - 1996. - № 9.
- Ст. 828.
т.д. Но в настоящее время федеральный законодатель наделен свободным мандатом; кроме того, из самого текста закона следует, что неответственность парламентария распространяется именно на уголовные и административные правонарушения. Оскорбления и клевета - это преступления, которые можно назвать явными, т.е. зачастую факт нарушения, субъект и его связь с деянием не вызывают сомнений. Можно предположить, что в данном случае Дума не имеет никаких оснований отказать в уголовном преследовании, а сама гарантия неответстенности сводится к чисто техническому усложнению расследования по делу, поэтому ставится под сомнение наличие реального иммунитета за «сказанное и сделанное».
В то же время, оставив без должной защиты свободу парламентариев высказывать мнения и голосовать, законодатель распространил неответственность на «другие действия, соответствующие статусу депутата» и тем самым смешал гарантии иммунитета. Согласно ст. 19 Закона о статусе депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий и не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. В ч. 4 той же статьи говорится что, в случае возбуждения уголовного дела в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в Государственную Думу представление о лишении депутата неприкосновенности. Следовательно, неприкосновенность народных избранников имеет ограниченный характер и в соответствующих случаях уголовное или административное преследование парламентария не требует согласия палаты.
Возникает вопрос: в чем отличие действий, соответствующих статусу депутата (неответственность), от действий, связанных с осуществлением им своих полномочий (неприкосновенность)? Такое
г (з) гое!
правовое решение привело к удивительной ситуации, когда в одной статье закона содержатся две нормы, противоречащие друг другу! На практике предпочтение отдается норме ч. 6 ст. 19 Закона о статусе, и это вполне объяснимо. Так, например, в марте 2000 г. прокуратура города Красноярска, возбудила уголовное дело по обвинению депутата В.В. Гитина в получении взятки, при этом последний не был лишен неприкосновенности. В ответ на это 19 июля 2000 г. Государственная Дума направила запрос Генеральному прокурору Российской Федерации, в котором указала на неправомерный характер действий прокуратуры. В данной ситуации депутаты увязали получение взятки именно с неответс-твенностью, более того, эти действия были квалифицированы как «соответствующие статусу депутата»!1
С учетом того, что в таких случаях без согласия палаты возбуждение уголовного дела и проведение следственных действий невозможно, можно констатировать, что, несмотря на свою внешне демократичную «оболочку», неответствен-ность парламентариев в ее нынешнем виде фактически выводит последних из-под действия уголовного закона, предоставляет гарантии не деятельности, а безответственности. Примечательно, что примеры привлечения депутатов к ответственности за клевету или оскорбление (деяния, прямо указанные в законе) практически отсутствуют. В то же время подобные явления не редкость для заседаний Государственной Думы2. Если думские беспорядки и вредят рейтингу парламента в целом, то случаи злоупотребления своим привилегированным положением заметно поднима-
1 См.: О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Генеральному прокурору Российской Федерации В.В. Устинову «Об уголовном преследовании депутата Государственной Думы второго созыва В.В. Гитина»: Пост. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 июля 2000 г. № 594-Ш ГД // СЗ РФ. - 2000. - № 31.
- Ст. 3247.
2 См., например: Они позорят нашу Думу (Генпрокуратурой проведено расследование) // Российская газета. - 2005. - 8 июля.
ют рейтинг непосредственных участников скандалов, которые, как правило, известны больше их коллег-депутатов, решающих вопросы цивилизованным путем.
Таким образом, в федеральном законе необходимо провести четкие границы между неприкосновенностью и неответс-твенностью депутатов. Правовая регламентация неответственности должна соответствовать исконной и общепризнанной цели предоставления данной гарантии и полноценно обеспечивать свободу парламентариев выражать свое мнение или позицию при голосовании в палате.
Неответственность должна иметь абсолютный характер и должна предусматривать полное освобождение депутата от уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности. Нельзя не согласиться с тем, что основная часть депутатского корпуса - это умные и честные люди, которые стремятся изменить ситуацию в стране к лучшему, занимаются рутинной, кропотливой законотворческой деятельностью, встречаются с избирателями и помогают решать их проблемы. Гарантия неответственности в полной мере обеспечит их статусное право в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, не боясь стать жертвой политических гонений. В то же время сфера применения гарантии должна быть ограничена действиями парламентария, связанными с выражением мнения (устным или письменным) или позиции при голосовании в палате, т.е. функциональной, в первую очередь, законотворческой деятельностью палаты. В связи с этим ч. 6 ст. 19 Закона о статусе должна включать в себя следующие положения: «Депутат Государственной Думы не может быть привлечен к какой-либо ответственности за устное или письменное выражение мнения, а равно выражение позиции при голосовании в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, имевшие место в ходе работы палаты, ее комитетов и комиссий, в том числе по истечении срока его полномочий, за исключением дисциплинарной ответственности, налагаемой палатой».
Такой подход, с одной стороны, создаст необходимые предпосылки для реализации на практике идеи о народном представительстве, праве народа «быть услышанным», с другой - лишит нечистоплотных с моральной точки зрения депутатов возможности злоупотреблять своим положением в целях саморекламы, дискредитации политических противников, организации пиар-кампаний в ходе выборов и т.д.
При этом предоставление депутатам полной свободы слова в парламенте не означает безответственности народных избранников. Любые возможные нарушения общепризнанных норм правового и этического характера должны влечь равноценную реакцию со стороны палаты. Возможностей здесь много. В частности, несколько лет назад в Думе обсуждался вопрос о внесении в Закон о статусе депутата поправки, допускающей принудительное направление парламентария на психиатрическое обследование в случае неадекватного поведения. Также в Думе предлагалось ввести должность специального пристава, который присутствовал бы на заседаниях и следил за порядком. Но эти предложения не были приняты.
За нарушения, допущенные при выражении мнения или позиции при голосовании, депутат должен нести дисциплинарную ответственность, налагаемую палатой. Это наиболее эффективное и оперативное средство обеспечения правомерного поведения депутатов в парламенте, и, безусловно, гарантия неответственности парламентариев должна быть обеспечена должной правовой системой дисциплинарных санкций, в противном случае она не будет работать. Дисциплинарная ответственность установлена Законом о статусе и Регламентом Государственной Думы, однако она представляется малоэффективной. Практика показывает, что недостойное поведение не всегда влечет за собой адекватную реакцию со стороны депутатов. Например, в 2001 г. в ходе одного из заседаний палаты депутат С. Иваненко позволил себе грубо нарушить этические нормы и назвал лидера фракции ЛДПР В. Жириновского «прямым последователем
Геббельса», депутаты дважды голосовали по предложению лишить С. Иваненко слова на один месяц, и оба раза предложение не было принято1. Справедливости ради надо отметить, что В. Жириновский сам неоднократно допускал «вольные» высказывания в отношении своих коллег по палате. По меткому замечанию депутата
С. Митрохина в отношении лидера ЛДПР, «если поднять все стенограммы и все ваши хамские выпады в адрес депутатов за последние семь лет, то вас надо лишить слова пожизненно»2.
Вышеизложенное указывает на необходимость разработки должной системы и механизма реализации дисциплинарных санкций. Следует ввести в Регламент Государственной Думы более широкий диапазон видов дисциплинарной ответственности: от лишения слова до 30 дней и обязанности принести публичные извинения, до выдворения из зала заседаний и конституционного штрафа. В необходимых случаях предварительное рассмотрение факта нарушения должно проводиться комиссией по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, а решение о наказании должно приниматься Государственной Думой на основании рекомендаций комиссии.
Предложенный вариант законодательного регулирования депутатской не-ответственности позволит акцентировать внимание депутатов на моральную составляющую своего поведения, а избирателей на тех внутренних критериях, которыми они руководствуются, голосуя за того или иного кандидата. Нельзя забывать о том, что депутаты - это наши представители. Перефразируя известное высказывание О. Генри, скажем, что дело не только в том, кого мы выбираем, но и в том, что внутри нас заставляет сделать свой выбор.
1 См. подробнее: Стенограмма заседания Государственной Думы Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. [элект. ресурс]. - Режим доступа: http: // www.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe
2 См. подробнее: Стенограмма заседания Государственной Думы Российской Федерации от 1 ноября 2001г. [элект. ресурс]. - Режим доступа: http: //www. duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe
