CC BY
358
Дискуссия по проблемам законодательства
УДК 342.534.2
Депутатская неприкосновенность - важнейший элемент системы средств обеспечения депутатской деятельности
карасев Анатолий тиханович, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются вопросы неприкосновенности депутатов как в историческом аспекте в целом, так и применительно к Российской Федерации, анализируется содержание депутатской неприкосновенности.
ключевые слова: неприкосновенность; привилегия; депутатский иммуни-тет; парламентский иммунитет.
The deputy immunity as the important part of system of deputy activities sources
Karasev Anatoliy Tihanovich,
Рrofessor department of Constitutional Law of the Ural State Law Academy, Doctor of juridical sciences
In the article questions of the deputy immunity in the historical aspects in common or in the legislation of Russian Federation context are analyzed. Also parts of system of deputy activities sources are considered.
Key words: deputy immunity; integrity; parliamentary immunity; privilege.
Функционально центральным элементом в системе средств обеспечения депутатской деятельности, ее ядром выступает депутатская неприкосновенность. Как отмечает Б. С. Эбзеев, неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства: депутат - не частное лицо, он представляет суверенный народ, и потому все иные власти и органы государства ограничены в своих действиях в отношении одного из носителей суверенитета народа. Кроме того, самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии, как неприкосновенность депутата [1, с. 482, 483].
Депутатская неприкосновенность понимается по-разному, что находит свое отражение в законодательстве различных стран. Во-первых, ее рассматривают как парламентский иммунитет (освобождение от чего-либо), означающий, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, про-
тив него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является [2, с. 115, 116]. Во-вторых, под ней разумеют парламентский индемнитет как неответственность депутата за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия затем будут признаны противоправными. Индемнитет также означает и депутатское вознаграждение за парламентскую деятельность [3, с. 161, 163; 2, с. 120]. Категорически против замены термина «неответственность» на термин «индемнитет» выступает Н. С. Сопельцева [4, с. 76]. В-третьих, неприкосновенность понимается как гарантия, охватывающая как иммунитет, так и индемнитет (в его первом значении).
Необходимость обеспечения членов представительных органов власти повышенной правовой защитой стала очевидной в период формирования первых парламентов и исторически связана со стремлением
к укреплению выборных законодательных органов, ограждению их от абсолютной королевской власти. По мере развития институтов парламентаризма появляется идея о зависимости между необходимостью наделения парламентариев правовой неприкосновенностью и значимостью для общества идеи народного представительства. Весьма полно происхождение и историческое развитие категории «неприкосновенность» в публичном праве и, прежде всего, возникновение и развитие неприкосновенности в системе представительной власти как невозможности уголовного преследования депутата без согласия парламента рассмотрено в работе профессора Кутафина О. Е. [5, с. 15-51]. Сегодня установление правовой неприкосновенности для депутатов представительных органов также связывается с идеей о ценности народного представительства для общества и необходимостью обеспечить независимость представительной власти. Доказательством тому служит признание позитивной роли этого института (хотя и в различных пределах) практически всеми демократическими государствами мира.
Довольно часто в литературе неприкосновенность рассматривают как привилегию [4, с. 34; 5, с. 20, 22; 6; 7, с. 39]. Термин «привилегия» этимологически берет свое начало от латинского слова «Privilegium», которое образовано от «privus» - отдельный, единичный и «lex» - право, закон, что означает соответственно «специальный закон для особого лица», исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо [8, с. 411]. В юридической литературе привилегии определяются как специальные (во многом исключительные) льготы для конкретных субъектов и, в первую очередь, для властных органов и должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей [9, с. 143-156; 6]. В свою очередь, С. Ю. Суменков предлагает определять привилегию как исключительное юридическое средство, представляющее собой максимальные преимущества, распространяющиеся главным образом на властные органы и должностных лиц, характеризующее социальный и индивидуальный статус своих обладателей, являющееся разновидностью льготного способа регулирования общественных отношений [6].
Таким образом, определение депутатских юридических привилегий как исключительного средства правового обеспечения осуществления представительного народовластия является обоснованным и наиболее объективно отражающим юридическую природу этого позитивного правового явления применительно к гарантиям депутатской деятельности, а именно парламентскому иммунитету и индемнитету. Такое понимание привилегий означает их исключительно функциональную природу. Та же депутатская неприкосновенность - это не личная привилегия лица, являющегося депутатом. она жестко связана с его ролью народного представителя.
Во многом практическая потребность создавать специальные юридические гарантии депутатской дея-
тельности определялась необходимостью обеспечить независимость депутатов представительных учреждений, возникающей в условиях политического противоборства с монархической властью [10, с. 136, 137]. При этом И. А. Кравец вполне справедливо подчеркивает, что в России начала прошлого века такого взгляда придерживалось большинство государствоведов, полагавших, что принцип равенства граждан перед законом «не препятствует отступать от общего права в пользу тех, кто отправляет государственную функцию, чтобы дать им возможность отправлять ее нормально» [10, с. 137].
Н. И. Лазаревский отмечал, что разновидности в постановке института неприкосновенности депутатов состоят в том, что в одних странах воспрещается возбуждение преследования без специального на то разрешения палаты, в других воспрещается лишь ограничение или лишение свободы без такого разрешения, возбуждение же преследования, поскольку им свобода депутата не ограничивается, не ставится в зависимость от разрешения палаты [11, с. 517].
В некоторых странах существует правило, согласно которому в случае ареста депутата на месте преступления он должен быть освобожден и возбужденное расследование приостанавливается на все время сессии, если палата этого потребует. Правило, гласящее, что депутат не может быть подвергнут личному задержанию во время сессии без специального постановления об этом палаты, в некоторых странах получает дальнейшее развитие; так, предусматривается, что если депутат подвергся личному задержанию в промежутке между сессиями, по требованию палаты он должен быть освобожден на время сессии [11, с. 518, 519].
В юридической науке по вопросу содержания депутатской неприкосновенности можно выделить две основные тенденции. Первая из них нашла свое отражение в законодательстве некоторых зарубежных государств, она заключается в стремлении ограничить объем депутатской неприкосновенности. Так, Конституция США не содержит ограничений на случаи ареста, уголовной и административной ответственности депутатов (ст. 1, разд. VI). В Канаде, Нидерландах законодатель исходит из общей посылки о том, что члены парламента в достаточной мере защищены нормами общего права от необоснованной гражданской или уголовной ответственности. В Англии, Австралии, Нигерии, Индии санкция парламента на ограничение иммунитета заменена согласием спикера [12, с. 162].
Другая тенденция заключалась в расширенном понимании депутатской неприкосновенности. Она была сформулирована в 1818 г. при обсуждении закона о печати во французской палате. Суть заключалась в том, что полная и совершенная независимость палат есть условие их существования. Следовательно, аксиомой представительного правления считается, что трибуна ответственна только перед палатой. Поэтому А. А. Жижиленко считал, что только тогда народные представители будут на высоте своего положения и в состоянии надлежащим образом выполнять свои функции, когда они будут знать, что никакая власть, вне парла-
мента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте. Лишь тогда народный представитель может правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя свободным, когда он может дать отчет в своих действиях только самому себе, перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед палатой, членом которой он состоит [13, с. 20, 21].
Именно эта позиция была отражена в Законе СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г., в ст. 37, 38, 39 которого устанавливалось, что народный депутат СССР, народный депутат союзной республики, депутат Совета автономной области, автономного округа, краевого, областного, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего совета народных депутатов [14].
Вместе с тем необходимо отметить, что в СССР депутатская неприкосновенность не носила абсолютный характер, особенно на местном уровне. Статья 34 Закона о статусе народных депутатов закрепляла право и определяла порядок обжалования решений местных Советов о необоснованном отказе в лишении депутата неприкосновенности. Решение Совета могло быть отменено вышестоящим Советом с передачей вопроса на повторное рассмотрение. Если Совет подтвердит первоначальное решение, вопрос мог быть решен по существу областным, краевым Советом, Президиумом Верховного Совета союзной республики по представлению прокурора области, края, республики. Активное участие в подготовке вопроса о лишении депутатской неприкосновенности принимали мандатные комиссии Советов.
Следует отметить, что расширенное понимание депутатской неприкосновенности было использовано и в законодательстве России после 1993 г. Первоначально это было сделано в отношении депутатов представительных органов власти всех уровней, а в последующем - только в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Если в отношении парламентариев на уровне федерации решение вопроса о преодолении неприкосновенности не может состояться без решения соответствующих палат Федерального Собрания, то на уровне субъектов РФ, а тем более на местном уровне представительные органы власти сегодня исключены из данной процедуры. Полагаю, что если функции представительства реализуются особыми субъектами, наделенными специальным конституционно-правовым статусом, то и для его ограничения необходима особая процедура, предусматривающая участие в ней представительных органов власти соответствующего уровня. Это позволит ограничить возможность неосновательного применения к депутату репрессивных мер.
Следует исходить из того, что установление в современном российском законодательстве непри-
косновенности народных избранников обусловлено представительской природой парламентаризма и депутатского мандата; особыми функциями представительства, которые выполняют депутаты, а также их деятельностью по осуществлению государственной власти и местного самоуправления, требующими наделения депутатов как широкими правами и обязанностями, так и предоставления им комплекса правовых гарантий. Таким образом, можно констатировать, что основанием предоставления депутатской неприкосновенности является качество представительности депутатского мандата и необходимость обеспечения независимости и самостоятельности парламента Российской Федерации, парламентов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления как органов политических, выражающих интересы и волю народа России на федеральном, региональном и местном уровне соответственно [4, с. 84]. Такой подход является обоснованным, т. к. депутат (наряду с другими субъектами) выступает субъектом представительного правления, следовательно, он должен быть наделен не только правами и обязанностями, но и гарантиями, в системе которых особое место занимает депутатская неприкосновенность. Она устанавливается соответствующими правовыми нормами в целях повышенной правовой защиты депутатов для обеспечения эффективности их деятельности по выполнению значимых (общественных и государственных) функций.
Полагаем, что депутатский иммунитет следует рассматривать как депутатскую неприкосновенность, смысл которой заключается не в том, чтобы освободить депутата от ответственности за совершенные правонарушения, а в том, чтобы создать нормальные условия для осуществления объективно конфликтной депутатской деятельности [15, с. 293].
В связи с этим представляется возможным рассматривать категорию депутатского иммунитета в двух значениях: а) широком, когда в его содержание включаются и неприкосновенность, и неответственность депутатов за высказанные мнения при осуществлении своей деятельности [4, с. 77-80]; б) узком, при котором «иммунитет» и «неприкосновенность» рассматриваются как тождественные понятия.
Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 20 февраля 1996 г. №5-П «По делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указывает, что неприкосновенность (депутатский иммунитет) - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществления им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятель-
ности и независимости [16]. В таком аспекте рассматривают неприкосновенность (иммунитет), например, С. А. Авакьян, М. В. Баглай и др. [17, с. 553; 18, с. 542; 19, с. 12]. Придерживаясь второго подхода, все же следует уточнить, что наряду с иммунитетом (неприкосновенностью) в структуре депутатской неприкосновенности выделяется и парламентский индемнитет, который имеет два значения. Первое - неответственность за собственные выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием. Второе значение - депутатское вознаграждение за парламентскую деятельность (жалованье, компенсационные выплаты, другие социально-экономические и организационные гарантии).
В настоящее время индемнитет в обоих его значениях получил свое закрепление в законодательстве Российской Федерации, субъектов РФ, а также в Конституциях Японии (ст. 51), Испании (ч. 1 ст. 71), ФРГ (ч. 1 ст. 46), США (ст. 1 разд. 6) [3, с. 161-163].
отсутствие в российском законодательстве соответствующих терминов, а значит, и их легального определения создает ряд сложностей в процессе исследования института правовой неприкосновенности депутатов, поскольку, как справедливо отмечает Н. А. Богданова, позиция законодателя привносит нормативную логику в понятийный аппарат науки [20, с. 149]. При этом содержание понятий науки должно отражать формулы закона, а понятийные ряды - воспринимать последовательность норм в правовом институте. Можно сделать вывод, что эти требования в отношении правового иммунитета и индемнитета нарушены - при традиционном использовании терминов в науке в законодательстве они практически не встречаются.
Исключение составляют постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде явились нормы, касающиеся отдельных видов неприкосновенности, установленных российским законодательством, в частности, неприкосновенности депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации [21, 22]. В ходе рассмотрения дел Конституционный Суд использовал термин «иммунитет» как синоним неприкосновенности в широком смысле и обозначил его существенные признаки. Однако, как отмечает О. Е. Кутафин, «акты Конституционного Суда, которые не создают правовых норм, не могут рассматриваться в качестве источников конституционного права, хотя они, как и все другие правовые нормы, обязательны для исполнения» [23, с. 146]. Поскольку в ходе толкования не создается право, а лишь выявляется, устанавливается государственная воля, выраженная в нормативном акте, важно проводить четкую грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений [24, с. 223], т. е. Конституционный Суд в своих решениях изложил не более чем свою правовую позицию.
На наш взгляд, парламентскую неприкосновенность в российском конституционном праве следует
рассматривать как наиболее широкое по объему понятие, т. е. как особые правила относительно привлечения народных представителей к юридической ответственности в процессе их депутатской деятельности.
Анализ российского законодательства показывает, что конституционно-правовая неприкосновенность народных избранников включает в свое содержание такие элементы, как депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и парламентский индемнитет (неответственность), имеющие самостоятельное значение для обеспечения независимости и эффективности депутатской деятельности.
депутатский иммунитет или собственно правовая неприкосновенность народного представителя устанавливает особые, усложненные и отличные от общих правовые процедуры привлечения депутата к административной и уголовной юридической ответственности. Таким образом, иммунитет имеет цель защитить депутата от политического давления посредством административных и уголовных преследований со стороны исполнительных и судебных властей за действия, совершенные им вне «парламентских стен».
Такое понятие правового иммунитета, полагаем, согласуется с общим понятием неприкосновенности личности, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 22) означает запрет произвольного задержания, ареста, заключения под стражу и содержания под стражей, возможность совершения этих действий только с соблюдением установленного законом порядка по судебному решению.
Суждения, связывающие понятие парламентской неприкосновенности с общим пониманием неприкосновенности личности, неоднократно высказывались в литературе. Так, А. В. Малько и С. Ю. Суменков отмечают, что правовая неприкосновенность выступает как особая разновидность неприкосновенности личности [9, с. 16]. Б. С. Эбзеев, комментируя постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. №5-П, считает, что в постановлении проведена дифференциация конституционных гарантий неприкосновенности личности на общие гарантии неприкосновенности личности, распространяющиеся на каждого человека, включая парламентария, и гарантии более высокого уровня, обусловленные особым статусом парламентария [1, с. 482]. Подобные гарантии более высокого уровня могут быть обозначены как специальная либо повышенная неприкосновенность [10, с. 136], которая дополняет общегражданскую неприкосновенность (ст. 22, 23, 25 Конституции РФ). Необходимость обеспечения повышенной неприкосновенности для депутатов выражена и в позиции С. А. Авакьяна по этому вопросу: «...если и по отношению к обычному человеку следует всесторонне проверять основания привлечения к ответственности, то по отношению к депутату это надо делать еще более глубоко и основательно» [17, с. 246].
Поскольку природа, смысл и цель парламентской неприкосновенности - наиболее полная защита депутатов при осуществлении ими собственно депутатской деятельности, постольку при реализации депутатских
прав и выполнении депутатских обязанностей неответственность парламентария может быть увязана с правом представительного органа выражать мнение граждан. Именно через народных представителей «граждане могут выразить свою волю, заявить о своих интересах на протяжении всей легислатуры представительных учреждений». Поэтому представительный орган власти не может быть ограничен в праве выражать общественное мнение по самому широкому кругу внутригосударственных и международных проблем, в том числе политического характера. В. А. Четвернин полагает: «Депутат парламента вправе в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, парламентское большинство может злонамеренно принять противоправное или антиконституционное решение, но парламентарии не подлежат юридической ответственности за это» [25, с. 111].
Приведенные аргументы дают достаточно оснований для утверждения необходимости защиты народного избранника при высказывании мнений, выражении позиции и совершении иных парламентских действий, соответствующих конституционно-правовому статусу депутата.
Необходимость развернутого закрепления в российском законодательстве индемнитета как элемента правовой неприкосновенности парламентария практически не оспаривается, напротив, отмечается, что неприкосновенность оправдана в той мере, в какой она распространяется «на все сказанное, написанное или совершенное членом законодательного собрания в ходе обычного выполнения им своих официальных обязанностей... которые не могли быть совершены никем, кроме члена парламента» [26, с. 114]. Неответственность (или индемнитет как элемент широкой правовой неприкосновенности) дает возможность парламентарию свободно выступать в парламенте и вне его, высказывать свои суждения в актах, представляемых им в парламент, свободно голосовать [27, с. 180, 181].
Российский законодатель признает значимость неответственности депутатов как гарантии их эффективной деятельности, однако особенность законодательного регулирования этого элемента гарантий для народных представителей относительно привлечения их к юридической ответственности в ходе парламентской деятельности заключается в том, что Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о неответственности депутатов, что можно расценивать как пробел конституционного регулирования, который, впрочем, может быть снят в рамках толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ при наличии соответствующего повода.
Отсутствие в конституционном тексте положений, прямо закрепляющих невозможность привлечения депутата к ответственности за высказанные мнения, выражение позиции при голосовании и другие действия, связанные с осуществлением депутатских прав и обязанностей, можно объяснить тем, что законодатель рассматривает парламентскую неприкосновенность в российском конституционном праве традиционно как наиболее широкое по объему понятие, т. е.
как правовые гарантии народных представителей относительно привлечения к юридической ответственности в ходе парламентской деятельности, включающие как депутатский иммунитет (неприкосновенность в узком смысле), так и парламентский индемнитет (неответственность).
Список литературы
1. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: в 2 т. / отв. ред. Б. С. Эбзеев. - М., 2001. - Т. 1.
2. Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В. Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 1998.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. - М., 1995. -Т. 2.
4. Сопельцева Н. С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации / Н. С. Сопельцева. -Челябинск, 2004.
5. Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации / О. Е. Кутафин. -М.: Юрист, 2004.
6. Суменков С. Ю. Привилегии и иммунитеты как
общеправовые категории: автореф. дис____канд. юрид.
наук / С. Ю. Суменков. - Саратов, 2002.
7. Левина М. М. Парламентское право Великобритании XVII - начала XIX в. / М. М. Левина. - М., 2000.
8. Словарь иностранных слов. - М., 1988.
9. Малько А. В. Привилегии как специфическая разновидность правовых льгот / А. В. Малько, И. С. Морозова // Правоведение. - 1999. - № 4.
10. Кравец И. А. Правовой статус депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного Совета в свете теории народного представительства / И. А. Кравец // Журнал российского права. - 2000. -№ 8.
11. Лазаревский Н. И. Русское государственное право / Н. И. Лазаревский. - СПб., 1913. - Т. 1.
12. Бойков А. Д. Иммунитет депутатский / А. Д. Бойков // Прокурорская и следственная практика. - 1998. -№ 1.
13. Жижиленко А. А. О безответственности народных представителей / А. А. Жижиленко. - Ярославль, 1909.
14. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 29. - Ст. 567.
15. Колюшин Е. И. Конституционное право России: курс лекций / Е. И. Колюшин. - М.: Городец, 2006.
16. Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 2.
17. Авакьян С. А. Конституционное право России / С. А. Авакьян. - М., 2007.
18. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. - М., 2005.
19. Матвеева О. М. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы / О. М. Матвеева, П. И. Савицкий. - Екатеринбург, 1993.
20. Богданова Н. А. Система науки конституционного права / Н. А. Богданова. - М., 2001.
21. О проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. -№ 50. - Ст. 4969.
22. О проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»»: постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№ 9. - Ст. 828.
23. Кутафин О. Е. Источники конституционного права / О. Е. Кутафин. - М., 2002.
24. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права / О. Е. Кутафин. - М., 2001.
25. Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство / В. А. Четвернин. - М., 1993.
26. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. Новое и пересмотренное изд., подготовленное доктором Мишелем Амеллером. -М., 1967.
