CC BY
685
19 Рекомендация № REC (2001) 9 Комитета министров государствам-членам об альтернативных судебным разбирательствам спорах между административными органами власти и частными лицами // Права человека : междунар.-правов. док-ты и практика их применения : в 4 т. / сост. Е.В. Кузнецова. Мн, 2009. Т. 1. С. 558—560.
20 Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Гос-во и право. 2008. № 3. С. 10.
21 Предприниматели ищут защиту.
22 Телятицкая Т.В. Некоторые вопросы административ-но-деликтного законодательства Республики Беларусь и за рубежом // Право.Ьу. 2008. № 1. С. 195.
23 Василевич С.Г. Система административных взысканий // Проблемы управления. 2009. № 3. С. 243.
24 Там же.
25 Симонов Е. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Административное право и процесс. 2009. № 11. С. 36—39.
26 Василевич С.Г. Эмансипация несовершеннолетних граждан и их трудовые права // Отдел кадров. 2002. № 11. С. 100.
27 Студеникина М.С. Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями // Административная ответственность / под ред. А.Л. Бачило. М., 2001. С. 18.
28 Милиционеры сами платили штрафы, чтобы продвинуться по службе // Известия. 2008. 22 июля.
СУЩНОСТЬ ПОЛИТИКИ «КОНТРРЕФОРМ»
АЛЕКСАНДРА III
И.В. ВОРОНИН,
соискатель кафедры истории государства и права МосУ МВД России 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. О преобразованиях Александра III, направленных на сохранение в России сильной монархической власти и усиление роли дворянства в местном управлении.
Ключевые слова: Александр II, Александр III, земская реформа, городская реформа, судебная реформа, «контрреформы», земские участковые начальники, органы крестьянского самоуправления, мировые судьи, городское самоуправление, земское самоуправление.
ESSENCE OF «COUNTER-REFORM» POLITICS OF ALEXANDER III
I.V. VORONIN,
the competitor of a scientific degree of the Department of History of State and Law, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
The summary. The article is devoted to reforms of Alexander III, aimed at preserving Russia in a strong monarchy and the role of the nobility in local governance.
Key words: Alexander II, Alexander III, land reform, urban reform, judicial reform, «counter-reform», zemstvo precinct chiefs, peasant self-government authorities, magistrates, municipal governments, zemstvo government.
Многие современные исследователи считают, что суть политики «контрреформ» состоит не в коренной отмене проведенных в 1860-е гг. реформ, а скорее в их перестройке и определенном торможении. Особенность первых лет царствования Александра III заключалась в том, что, с одной стороны, сохранялась некоторая инерция реформаторских процессов, а с другой, — по аналогии с правлением Николая I, активно разрабатывалась официальная националистическая идеология, которая в духе старой теории «официальной народности» трактовала самобыт-
ность с точки зрения преимуществ неограниченной самодержавной власти как исторически оправдавшей себя национальной формы правления1.
Эта теоретическая конструкция, усовершенствованная К.П. Победоносцевым, стала основой, на которой проводилась правительственная политика. На этой почве усиливаются и позиции консервативно мыслящих политических деятелей. Подтверждением тому стало обсуждение проекта реформ министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликова. Проект предлагал создание двух основных комиссий — админи-
стративно-хозяйственной и финансовой, в задачу которых входила подготовка законопроектов в сфере их компетенции. Разработанные законопроекты подлежали внесению в Общую комиссию, которая рассматривалась как своеобразная нижняя палата, а верхней палатой стало бы общее собрание Государственного Совета, в которое входили выборные от земских собраний и городских дум, а также рекомендованные ими представители общественности. После их обсуждения они передавались на заключение Государственного Совета, состав которого также предполагалось расширить за счет экспертов — представителей от общественных учреждений. Весь этот сложный порядок разработки и обсуждения законопроектов, однако, не менял принципиально характера законодательной власти. Фактически предлагалось не установление каких-либо форм контроля над властью, а очень ограниченное совещательное учреждение, вписывающееся в политическую систему абсолютизма2.
Реализация проекта не привела бы к конституционным ограничениям самодержавия, но в условиях общественного напряжения эта попытка могла стать прологом к легальному обсуждению конституционного вопроса. Однако проект М.Т. Лорис-Меликова не был поддержан новой властью, как и ряд других проектов (Н.П. Игнатьева, Кахановская комиссия). В опубликованном 29 апреля 1881 г. манифесте Александра III было твердо заявлено о сохранении самодержавной формы правления. Изданное 14 августа 1881 г. Положение о мерах к охранению государственного порядка и приведения некоторых местностей в состояние усиленной охраны, наделявшее полицейские органы неограниченными полномочиями и вводившее в ряде губерний режим чрезвычайного (военного) правления, являлось продолжением взятого курса на ужесточение политического режима в стране.
Пришедший на смену Н.П. Игнатьеву новый министр внутренних дел Д.А. Толстой начал подготовку земской «контрреформы». Предполагалось усилить сословное начало в местном управлении, сохранить общину и другие традиционные институты, которые рассматривались властью как социальная опора самодержавной монархии. В известном смысле усиление консервативных тенденций в политике имело основания и было вызвано кризисными явлениями в обществе, которые были связаны с противоречиями модернизационного процесса, происходившего на неподготовленной для этого почве3.
Основным итогом реформ 1860-х гг. была демократизация общественного строя и системы государственного управления России, что нашло выражение в создании всесословного суда, органов местного самоуправления, школы, введения всеобщей воинской повинности и т.д. Однако это порождало большие проблемы в условиях России, основная
масса населения которой по уровню культуры была не готова к участию в публичной власти и управлении общественными делами. В сложившейся ситуации власть вынуждена была делать ставку на образованные слои общества, т.е. фактически на дворянство.
В конце 1885 г. новый министр юстиции Д.Н. Набоков предлагает внести изменения в судебную систему. Была ограничена деятельность суда присяжных, из общих судов многие дела передавались на рассмотрение в закрытые и военные суды, ряд дел изымались из ведения суда присяжных заседателей. Было учреждено высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей, в городах вводились губернские присутствия под руководством губернатора, которые являлись кассационной инстанцией для волостных судов и состояли из назначаемых государственных чиновников.
При проведении реформаторской политики правительство Александра II придавало большое значение роли дворянства, что отличалось от политики предшествовавшего правления, характерной чертой которого являлось недоверие власти к представителям «первого» сословия и стремление опираться преимущественно на бюрократию. Однако в условиях пореформенной России дворянство было теперь только «первым среди равных», наделенных гражданскими правами, общественных слоев и классов. Оно переживало тяжелый материальный кризис, постепенно уступая позиции растущей буржуазии. Одновременно с этим в земских учреждениях позиции дворянства опять-таки были потеснены буржуазией.
Во многом именно эта ситуация побуждала правительство Александра III, заботившееся о сохранении социальной базы самодержавия, принимать меры к упрочению положения дворянства, усилению его главенствующей роли в системе местного управления. Первым шагом в этом направлении стало издание в 1889 г. Положения о земских участковых начальниках, вводившего в уездах новый институт земских начальников, с помощью которого правительство стремилось усилить контроль дворянства над органами крестьянского самоуправления. Земские начальники назначались министром внутренних дел из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими административными и судебными полномочиями. Им же поручалось руководство полицией и надзор за волостными судами. Отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне мировые судьи назначались земским начальником, который получал право не только приостанавливать выносимые мировым судьей приговоры, но и отстранять мировых судей, тем самым ставился под сомнение принцип отделения суда от администрации. В то же время земские начальники
были наделены правом отстранять от должности за злоупотребления местных должностных лиц. Это обстоятельство способствовало укреплению местной администрации.
В 1890 г. было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет; вводился новый порядок формирования земских органов. На той же основе перестраивалось городское самоуправление. Согласно изданному 11 июня 1892 г. новому Городовому положению были изменены правила выборов в органы городского самоуправления, отменены городские избирательные собрания, вместо избирательного налогового ценза вводился имущественный ценз. Возникшие ранее губернские земские присутствия были преобразованы в присутствия по земским и городским делам, все решения городских дум утверждались губернской администрацией.
Изменения коснулись и системы образования. По новому Университетскому уставу 1884 г. была ликвидирована университетская автономия. Ректоров, деканов и профессоров стали опять назначать, а не выбирать. С 1887 г. изменили правила приема. От абитуриентов стали требовать прежде всего «добропорядочный образ мысли», за который должна была поручиться средняя школа. Для того чтобы закрыть доступ к высшему образованию выходцам из малообеспеченных слоев населения, в 5 раз повысили плату за обучение. В 1887 г. был издан министерский циркуляр о «кухаркиных детях», закрывавший доступ в
гимназии детям лакеев, поваров, мелких лавочников и т.д. 4
Ужесточение правительственного курса связано с реальным положением, которое сложилось в то время в системе управления, и с теми сложностями и противоречиями, с которыми пришлось столкнуться власти при организации местного управления. Создание земских учреждений, наделенных исполнительной властью, не укрепило, а наоборот, в значительной степени способствовало дезорганизации систем местного управления5. В результате все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, противопоставлением государственного и земского начала. Губернатор терял статус «хозяина губернии». В такой ситуации власть была вынуждена принимать меры, направленные на исправление положения в местном управлении, усиливать систему местной администрации за счет дворянства. Учреждение должности земских участковых начальников давало губернаторам возможность руководить органами крестьянского самоуправления, что придавало местному управлению некоторую целостность.
1 История государственного управления в России : учебник. М., 2005. С. 266.
2 Яцкова А.П. Основные государственные законы Российской империи 23 апреля 1906 г. — первая российская конституция : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 70.
3 История государственного управления в России : учебник. С. 270.
4 Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60—80-е годы XIX в. М., 1992. С. 39.
5 История государственного управления в России : учебник. С. 272.
ТАМОЖЕННЫЙ СОЮЗ: ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЛЯ РОССИИ
В.Н. ГАЛУЗО,
кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
vgrmn@yandex. т
Аннотация. Освещены проблемы комплексного правоприменения двух нормативных правовых актов — Таможенного кодекса таможенного союза и Таможенного кодекса РФ. Дана оценка уровню правотворчества письма руководителя ФТС России от 29 июня 2010 г. № 01-11/31847.
Ключевые слова: таможенный союз, Таможенный кодекс таможенного союза, международный договор, комплексное правоприменение, письмо руководителя ФТС России, ТамК РФ, таможенное законодательство.
