CC BY
155
9.6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСКИХ УЧАСТКОВЫХ НАЧАЛЬНИКОВ НА РУБЕЖЕ XIX - XX ВЕКОВ
Кудашкин Павел Александрович, соискатель. Место учебы: Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации, Чебоксары. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена появлению в Российской империи в конце XIX в. местных судебноадминистративных органов в лице земских участковых начальников. В статье рассматривается порядок введения в действие данного института, требования, предъявляемые к кандидатам на их должность и особенности их правового статуса.
Ключевые слова: административная реформа, Александр III, земский участковый начальник, уезд, местное самоуправление.
LEGAL REGULATION OF INSTITUTE OF ZEMSTVO DISTRICT
CHIEFS ON THE BOUNDARY XIX - THE XX-TH CENTURIES
Kudashkin Pavel Aleksandrovich, competitor. Place of study: Cheboksary Cooperative Institute (Branch) of the Russian University Cooperation, Cheboksary. E-mail: [email protected]
Annotation: This article is about forming in the Russian empire local judicial-administrative authorities known as zemstvo district chiefs in the end of XIX century. Questions that considered in this article are about an order of enactment of the institute, requirements to the candidates to be eligible to work there and features of their legal status.
Keywords: Administrative reform, Alexander III, zemstvo district chief, district, local government.
Среди многочисленных законодательных актов, разработанных в период царствования императора Александра III, особого внимания по своей важности и сложности заслуживают Положение о земских начальниках, а также Правила о производстве судебных дел, подведомственным земским начальникам и городским судьям (1887-1889).
Институт земских участковых начальников по праву можно назвать одним из символов правления Александра III, которое в литературе именуется «контрреформами».
Рассмотрение этого проекта Государственным советом, потребовавшее целого ряда заседаний Соединенных Департаментов, вызывало чрезвычайно напряженную работу Государственной Канцелярии по составлению многочисленных справок, проектов редакции отдельных статей, по своду замечаний Членов Совета и представителей ведомств и т.д.[1, 389-390].
Примечательно, что на Общем собрании Государственного Совета, прошедшим 16 января 1889 года, большинство его членов проголосовали против появления данного института. Итоги голосования были следующими: 13 человек голосовало за закон и 39 - против [2, 394]. Однако Александр III утвердил мнение меньшинства. Резолюция императора на мемории Общего собрания Государственного совета, наложенная 28 января 1889 года, гласила: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество
надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам. Во всяком случае непременно желаю, чтобы эти изменения не помешали окончательному рассмотрению проекта» [8].
После внесения незначительных изменений в проект Положения о земских начальниках в марте - июне 1889 года, он был утвержден Общим собранием Государственного совета. 12 июля Александр III одобрил это решение, и закон о земских начальниках вступил в силу [6]. Кроме этого, были высочайше утверждены также и следующие взаимосвязанные документы. Это «Правила об устройстве судебной части в местностях, в коих введено означенное Положение», «Временные правила о волостном суде в тех же местностях» и «Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках».
В соответствии с Положением о земских участковых начальников от 12 июля 1889 г. (далее - Положение) в 35 земских губерниях каждый уезд разделялся на земские участки, число которых должны были определять временные уездные и губернские комитеты. Предположения о числе земских участков и участков городских судей во всех уездах губернии временный губернский комитет представлял министру внутренних дел, который по соглашению с министрами юстиции и финансов вносил их на законодательное рассмотрение. В каждом земском участке состоял земский участковый начальник (ст. 5).
Следует сказать, что введение института земских начальников в России осуществлялось поэтапно. 1 февраля 1890 г. они были введены во Владимирской, Калужской, Костромской, Московской, Рязанской, Черниговской губерниях; с 1 сентября 1890 г. - в Екатери-нославской, Курской, Нижегородской, Новгородской, Полтавской, Псковской, Симбирской, Смоленской, Тульской, Харьковской; с 1 сентября 1891 г. - в Вологодской (уезды: Вологодский, Вельский, Грязовецкий, Кадниковский, Тотемский), Воронежской, Вятской, Казанской, Орловской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Санкт-Петербургской, Тамбовской, Тверской, Ярославской; с 1 сентября 1892 г. - в Бессарабской (кромее Измаильского уезда), Таврической, Херсонской; с 1 сентября 1893 г. - в Пермской; с 1 октября 1894 г. - Астраханской, Олонецкой, Оренбургской, Уфимской, Ставропольской; с 1 июля 1899 г. - в уездах: Велико-Устюжский, Никольский, Сольвычегод-ский, Яренский и Усть-Сысольский Вологодской губернии; с 1 октября 1901 г. - Витебской, Минской, Могилевской. Наконец в 1903 г. действие законоположений 12 июля 1889 года было распространено на Виленскую, Гродненскую и Ковенскую губернии [7, 7-8]. Таким образом, к 1905 г. Положение о земских участковых начальниках действовало в 43 губерниях.
С введением в губерниях Положения о Земских участковых начальниках в них упразднялись:
- губернские и уездные по крестьянским делам присутствия;
- должности непременных членов данных институтов и кандидатов к ним;
- съезды мировых судей.
Согласно ст. 6 Положения, земскими начальниками могли быть следующие лица:
1) прослужившие в губернии не менее 3-х лет в должности предводителя дворянства (причем для
4'2011
Пробелы в российском законодательстве
данной категории лиц не требовалось имущественного или образовательного ценза);
2) местные потомственные дворяне в возрасте не менее 25 лет, имеющие высшее образование или прослужившие в течение 3-х лет в должностях мирового посредника, мирового судьи, непременного члена присутствия по крестьянским делам или земского начальника, если при этом они, их жены или родители владели в пределах уезда на правах собственности землей не менее ЛА ценза, необходимого для участия в выборах в уездное земское собрание по первой курии, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже 7500 рублей.
При недостатке указанных лиц, на должность земских начальников могли быть назначены также:
1) лица со сравнительно крупным (удвоенным) имущественным цензом и сравнительно низким образовательным (окончание курса в среднем учебном заведении, в соединении с классным чином);
2) лица, сохранившие в пределах уезда хотя бы только усадьбу, но подходящих по своему образовательному или служебному цензу под условия, установленные статьей 6 Положения.
Изъятие из этих общих правил было установлено для Астраханской, Вятской, Пермской и Олонецкой губерний, а также для Вельского и Тотемского уездов Вологодской губернии: здесь от кандидата в земские начальники не требуется принадлежности к местному дворянству, а только окончание курса в одном из высших или средних учебных заведений империи, или вы-держание соответственного испытания. Все кандидаты, к какой бы категории они ни принадлежали, вносятся в список, составляемый уездным предводителем дворянства. Из этого списка губернатор, по совещании (а не по соглашению, которое связало бы свободу действий губернатора) с губернским и уездным предводителями дворянства, избирает на каждую вакантную должность земского начальника по одному кандидату, а в случае невозможности пополнить этим путем все требуемое число кандидатов, производить выбор недостающего числа кандидатов из списков других уездов той же губернии. Об избранных на этом основании кандидатах губернатор представляет министру внутренних дел, причем прилагает и те мнения предводителей дворянства, с которыми он не согласился. Министр утверждает в должности тех из числа избранных губернатором или предложенных предводителями кандидатов, к назначению которых он не встретит препятствий. В противном случае министр предлагает губернатору избрать, тем же порядком, другое лицо; но и по представлении новых кандидатов, министр не связан выбором губернатора и предводителей дворянства, а может определить земского начальника по непосредственному своему выбору. Обязательно для министра, по Положению, было, при этом, лишь одно условие: выбор его мог пасть лишь на лиц, окончивших курс в одном из высших или средних учебных заведений [10]. Высочайше утвержденным 29 декабря 1889 г. мнением Государственного Совета министру временно было предоставлено право назначать земскими начальниками вообще всех лиц, которые, «по имеющимся у него, министра, сведениям, оказываются достойными занять должность земского начальника и обладающими достаточными для этого познаниями», с соблюдением лишь общих правил о службе по определению от правительства (по которым достаточно иметь первый классный чин) [9].
Главной особенностью правового статуса земских участковых начальников было то, что, несмотря на единоличный характер своей должности, они являлись органами судебно-административными (выделено автором).
В административном отношении на земских участковых начальников возлагалось руководительство крестьянским общественным управлением и решение разных вопросов, касающихся поземельного устройства сельского населения. Для достижения этой цели, земским участковым начальникам предоставлено право рассматривать все приговоры, постановленные волостными и сельскими сходами в пределах вверенных им участков. Однако сами земские начальники, по буквальному смыслу закона, не имеют права ни отменять, ни изменять постановлений сходов, но в виду незаконности или нецелесообразности таких постановлений, они должны представлять их в уездные съезды.
Земские начальники являлись также лицами, регулирующими деятельность единоличных органов крестьянского общественного управления. Они утверждали в должности волостных старшин и разрешали жалобы на должностных лиц сельского и волостного управления. В случае проступков по должности, совершенных лицами сельского волостного управления, они имели право подвергать их, без формального производства, различным взысканиям от замечания до семидневного ареста, а равно и временно удалять их от должности. Такие постановления земских начальников не подлежали обжалованию.
Дисциплинарная власть земских начальников простирается не только на должностных лиц крестьянского управления, но и на всех других лиц, подведомственных этому управлению. В статье 61 Положения о земских участковых начальниках указано, что в случае неисполнения законных распоряжений или требований земского начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, они могут быть подвергаемы земскими начальниками, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей. Такие постановления также считаются окончательными. Приведенная статья дает, таким образом, земским начальникам весьма значительную дискреционную власть над крестьянами и другими лицами, подчиненными крестьянскому управлению. Земские начальники осуществляли взаимодействие и с структурами пенитенциарной системы, особенно на губернском уровне [5].
В судебном отношении земские начальники заменили собою мировых судей, хотя и нельзя сказать, что их обязанности полностью перешли к земским начальникам, так как с одной стороны известная часть судебных вопросов, подлежавших ранее ведению мировых судей, перешла в ведомство волостных судов. Кроме того, для решения некоторых судебных дел была образована новая судебная должность - уездного члена окружного суда. Земские начальники, как судебные органы, занимают, таким образом, среднее положение. Они призваны ведать как гражданские, так и уголовные дела в пределах их участков.
Все гражданские дела, подлежащие ведению земских начальников, закон делит, по цене исков, на две категории. Во-первых, дела и иски на сумму не свыше 500 рублей. Они касаются найма земельных угодий и личного найма на сельские работы, а равно и дела о потравах в других повреждениях земельных угодий. Во-вторых, все прочие иски на сумму не свыше 300
рублей, как-то иски по личным обязательствам и договорам, иски о движимости, о вознаграждении на ущерб и убытки, о личных обидах и другие. Особую категорию представляют дела о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более шести месяцев.
Судопроизводство земских начальников по уголовным делам выражается в рассмотрении проступков, предусмотренных в уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, беспатентная продажа питейных и табачных изделий и нарушения устава о питейном сборе не сопряженные с ущербом для казны. Впрочем, из дел подлежавших ведомству мировых судей, земским начальникам неподведомственны дела о похищениях чужой собственности из запертых помеще-ний[4].
Наибольшее количество споров по поводу института земских начальников, как в обществе, так и печати было связано с соединением в одних руках административной и судебной власти. Но такое соединение, как известно, допускалось даже в столь либеральной стране, как Англия, где мировые судьи, существовавшие в течение шести столетий, вместе с судебными функциями выполняли многие обязанности по местному земскому управлению, заведуя делами о бедных, раскладывая взимаемые на содержание их налоги, контролируя сборщиков, имели право задерживать застигнутых на месте преступления, разгонять незаконные сборища, преследовать бродяжество и так да-лее.[3]
Вместе с тем, создание института земских участковых начальников в России явилось закономерным явлением, вытекающим из проблем, порожденных крестьянской реформой 1861 г. и последующих за ней изменений. Институт земских начальников был призван сыграть важную конструктивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянам адаптироваться к условиям пореформенной России.
Подводя итог, можно с уверенностью констатировать, что главной целью местной административной реформы конца XIX в. было создать власть близкую к народу. Главным средством к достижению этой цели министерство внутренних дел признало соединение в лице земских участковых начальников административной и судебной власти, с целью восстановить дисциплину среди крестьян, а землевладельцам доставить ту специальную охрану, которой они не находили в прежних судебных и административных учреждениях.
Положением 12 июля 1889г. была установлена жесткая вертикаль правительственной власти: министерство внутренних дел - губернское присутствие во главе с губернатором - уездный съезд - земский начальник. Такая вертикаль обеспечивала надежную связь центральной государственной власти, через региональные и местные управленческие структуры, с крестьянским общественным управлением.
Введение института земских участковых начальников в России осуществлялось поэтапно. К кандидатам на их должность предъявлялись требования общего или исключительного порядка, но в обоих случаях окончательное решение оставалось за министром внутренних дел.
Список литературы:
1. Государственная канцелярия 1810-1910. — СПб. Государственная типография, 1910.— С. 389-390.
2. Зайончковский, П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). - М.: Мысль, 1970.-С.394.
3. Земский начальник. Материал из Википедии - свободной энциклопедии. URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения:
23.03.2011).
4. Ивановский В. Государственное право // Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию №5 1895 -№11 1896 года. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// Allpravo.ru
5. Петренко Н.И. Становление и развитие управления уголовно-исполнительной системой России. Чебоксары. «Чувашия». 2002. стр. 176.
6. Полное собрание законов Российской Империи. - 3-е собрание. - Т. 9.- № 6196.
7. Положения и правила о земских участковых начальниках, городских судьях и
волостном суде. Составитель К.И. Арефа. Изд. 5-е. СПб., 1903. С. 7-8.
8. РГИА. Ф. 1149. Оп. 11. Д. 44. Л. 853.
9. Сборник законоположений и правительственных постановлений о преобразовании губернских и уездных по крестьянским делам и мировых судебных учреждений в местностях, где вводится Положение о земских участковых начальниках, с присоединением всех относящихся к ним статей свода законов / Сост. Е.П. Щировским (упр. Канцелярией харьк. губернатора), И.Н. Епанчиным (пом. правителя Канцелярии харьк. губернатора). - 2-е изд. испр. и доп. - Харьков : В. и А. Бирюковы, 1891. - [2], X, 288 с.
10. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/index.html (дата обращения: 23.03.2011).
Literature list:
1. The state office 1810-1910. — SPb. The state printing house, 1910. - P. 389-390.
2. Zajonchkovsky, P. A. The Russian autocracy in the end of XIX century (political reaction 80 - the beginnings of 90th years). -М: Thought, 1970. - P. 394.
3. The Zemstvo chief. A material from Wikipedia - the free
encyclopedia. URL: http://ru.wikipedia.org (Reference date:
23.03.2011).
4. Ivanovskyi V. State law // News and scientific notes of the Kazan university. Under the edition №5 1895 - №11 1896 years. [An electronic resource]. - an access Mode: http: //Allpravo.ru
5. Petrenko N.I. Formation and development of management by criminally-executive system of Russia. Cheboksary. "Chuvashiya". 2002. P. 176.
6. Full meeting of laws of the Russian empire. - 3 meeting. -Vol. 9. № 6196.
7. Positions and rules about Zemstvo local chiefs, city judges and volost court. Composer K.I.Arefa. The edition 5. SPb., 1903. P. 7-8.\
8. The Russian State Historical Archive. Fund. 1149. The inventory. 11. Matter. 44. Sheet. 853.
9. The collection of statutes and governmental decrees about transformation provincial and district on country affairs and world legal agencies in districts where Position about Zemstvo local chiefs is entered, with joining of all articles of the code of laws concerning them / It is made by E.P.Shchirovsky (operating Office of the Kharkov governor), I.N.Epanchinym (the assistant to the governor of Office of the Kharkov governor). - 2 edition corrected and added - Kharkov: В and A.Birjukovy, 1891. - [2], X, 288 pages.
10. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/index.html (Reference date: 23.03.2011).
Статья рекомендована к опубликованию решением заседания кафедры теории и истории государства и права ЧКИ (Филиал) АНО ВПО Центросоюза Рф «Российский университет кооперации» от 17.05.2011 г. (Выписка из протокола заседания кафедры №17)
