CC BY
331
10.7. КОНЦЕПЦИИ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА В ПРОЕКТАХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ЦАРСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И ДВОРЯНСКОГО СОСЛОВИЯ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Петров Кирилл Викторович, аспирант. Место учебы: Самарский государственный экономический университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются причины появления недостатков и пробелов в земском законодательстве. Выявляются причины, побудившие царскую администрацию приступить к реформированию системы местного самоуправления.
Ключевые слова: Земская реформа 1864 г., местное самоуправление, «либеральная» реформа, земские учреждения, централизация власти, финансовая зависимость.
THE 1846 LAND REFORM CONCEPTS IN THE PROJECTS OF
THE REPRESENTATIVES OF TZAR ADMINISTRATION AND NOBILITY
Petrov Kirill Viktorovich, postgraduate student. Place of study: Samara state economic university. E-mail: [email protected]
Annotation: The author analyzes the appearance causes of Zemstvo legislation weak points and loopholes. The analyze and conceptualization of causes which are being impetus to tzar administration to reform the state system. Keywords: Land reform of 1846; local self-
government; "liberal" reform; Zemstvo institutions; greater concentration of power; financial dependence.
Отмена крепостного права в России определила потребность власти в пересмотре и изменении многих нормативно-правовых актов в различных сферах государственного регулирования. Естественно, что в сложившихся внутриполитических реалиях, данный процесс не мог обойти стороной вопросы функционирования и организации правовых институтов местного самоуправления (земский вопрос). «Мысль о необходимости переустройства местного общественного хозяйственного управления... возникла при начертании в
конце пятидесятых годов положения об освобождении
1
крестьян от крепостной зависимости» .
На разработку земской реформы правительство толкал не только факт отмены крепостного права, но также и ряд других внутриполитических обстоятельств, таких как:
- постоянные угрозы крестьянских восстаний и бунтов; власть должна была успокоить массы, чтобы иметь возможность не опасаясь и без оглядки реализовывать собственные планы. «По сведениям министра внутренних дел. за первые два года после крестьянской реформы (1861-1863) в 29 губерниях было 1100 крестьянских бунтов. Все эти бунты, изолированные один от другого, не создавшие сколько-нибудь широкой организации, выражавшие лишь стихийнореволюционное настроение крестьянства. были бы-
1 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в. - Т. 3. - М. - С. 191.
стро подавлены правительством, долго и основательно готовившемуся к этому моменту. Но опасность повторения вспышек крестьянского бунтарства - еще в более крупном масштабе и в более организованном виде - не только не исчезла, а наоборот, еще усиливалась начавшимся революционным движением среди разночинной интеллигенции. »2;
- определение нового правового статуса помещиков, лишившихся своих сословных прав и привилегий.
В феврале 1858 г. были рассмотрены и вступили в законную силу «предварительные соображения о новом устройстве уездного управления и о порядке разбора недоумений, могущих возникать между помещиками и крестьянами». По данному документу власть в уездах сосредотачивалась в руках уездного начальника. De facto ему был подчинен уездный предводитель дворянства, который лишался таким образом своего прежнего главенствующего значения; в рамках данного документа предполагается введение должности генерал-губернатора, обладающего широким кругом полномочий, назначаемый лично монархом, фактически имеющим неограниченную на местном уровне власть3.
Естественно, что принятые правительством меры вызвали сильный общественный резонанс, и в 1858 г. начинается формулировка дворянством его требований как в области государственного устройства вообще, так и административного - в частности. Так, в написанном в августе 1859 г. Н.А. Милютиным докладе взгляды части дворянства характеризуются как «направление сословного интереса», которое «нашло себе приверженцев более всего между знатными и богатыми нашими помещиками». Его представители «желают создать у нас дворянскую поземельную аристократию, подобную английской.., оставляют за помещиками, под именем «вотчинных прав», особые, чуждые доселе нашему законодательству права, напоминающие феодальные привилегии на Западе»4.
Дворянство предлагало различные варианты закрепления своего социально-правового статуса в новых внутриполитических реалиях. Один - известный как флигель-адъютантский проект - относится к августу-сентябрю 1859 г. В его составлении принимали участие Бобринский А.П., Паскевич Ф.И., Шувалов А.П., а также, возможно, Бобринский В.А., Воронцов С.М.5. Подчиняя крестьянское общество «государственным властям, общим для всех сословий», помещику оставался «попечительский надзор за благоустройством обществ и за правильным ходом общественных дел». Права начальника общества достаточно ограничены: он должен был созывать чрезвычайные сходы, разбирать споры по просьбе сторон, приостанавливать распоряжения сходов и должностных лиц6. Другой проект принадлежал Бобринскому А.П. и датируется в архивной копии 18 сентября 1859 г. В нем нет начальников
2 Там же. С. 215-216.
3 Сборник правительственных распоряжений по устройству быта крестян, выходящих из крепостной зависимости. Изд. 3. Т. 1. -СПб, 1869. - С. 151-168.
4 Семенов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу. - Т. I. Приложения. - СПб, 1889-1892. - С. 826-832.
5 Семенов-Тян-Шанский П.П. Эпоха освобождения крестьян в России в воспоминаниях бывшего члена-эксперта и заведовавшего делами Редакционных комиссий. Т. I. - СПб, 1911-1913. - С. 393.
6 Семенов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу. - Т. I. Приложения. - СПб, 1889-1892. - С. 954-959.
4'2009
Пробелы в российском законодательстве
обществ, но появились мировые судьи из числа помещиков с широкими полномочиями не только судебного, но и полицейского, и посреднического характера. Служба их должна быть безвозмездной и бессрочной, они никому не подчинены, могут отлучаться из вверенного им округа, передоверяя свои обязанности7. Апраксин В.В. в своей записке, составленной в июле-августе 1859 г., настаивал на необходимости «прекратить всякую индивидуальную власть помещика, перенеся эту власть на целое дворянское сословие», и возложить на дворянство исполнение реформы. Речь и здесь шла о мировых судьях, освобожденных от влияния губернского начальства8.
Фадеев Р. А. (1824-1883, русский историк, публицист, политический мыслитель) высказывал следующие мысли по поводу организации местного управления. Вся власть в уезде, по его мнению, должна находиться «исключительно у лиц, избранных дворянством», быть «дешевой, несложной и ограничиваться наименьшим числом лиц». Предлагалось объединить обязанности волостного попечителя и мирового судьи, наделив ими местного помещика, выбираемого на эту должность дворянством. Съезд таких волостных начальников, проходящий под председательством предводителя, дожжен был стать главным уездным органом, а бюрократический аппарат - подвергнуться радикальному сокращению. Столь широкие полномочия дворянства Фадеев обосновывал не как права независимого от государства социального слоя, проистекающие из поземельной собственности, а как права «государственного сословия, поголовно обязанного к срочной земской службе». Соответственно дворянство признавалось «творением верховной власти», а «сохранение всеобщей служилости» оказывалось залогом осуществления дворянством своей миссии. Такой идеологический маневр позволил автору высказывать следующий довод: государство может отказаться от своих прерогатив в пользу землевладельцев, поскольку последние «будут в глазах верховной власти теми же офицерами и чиновниками»10.
Однако, все идеи дворянства, выраженные в той или иной форме, сводились к одному: доминированию данного сословия над другими классами, отстаивание собственных привилегий и расширение прав в сложившихся новых политических условиях. Как откровенно выразилось новгородское губернское дворянское собрание: «нужно иметь в виду, чтобы на земских собраниях элемент образованный не был подавлен, и посему дворянству должен быть предоставлен доступ более свободный для участия в делах собрания, чем другим, ниже его стоящим по развитию, сословиям»11.
Учитывая все выше изложенное, можно сделать вывод о том, что в период проведения либеральных реформ, в частности земской, правительство находилось в очень тяжелой ситуации: с одной стороны - волнение массы освобожденных крестьян, которые в любой момент могут выйти из под контроля центральной власти, с другой - ущемленное в правах и привилегиях дворянство.
7 РГИА, ф. 1092, оп. 1, д. 440, л. 19 - 39.
8 Там же, д. 450, л. 35 - 38.
9 http://www.peoples.ru/science/historv/fadeev (дата обращения 20.10.2009 г.)
10 Фадеев Р.А. Собрание сочинений. Т. 3. Ч. 1. - СПб, 1890. - С. 100-107, 229.
11 Материалы по земскому общественному устройству. Т. 1-2. -
СПБ, 1885-1886.
Очевидно, что сложившаяся ситуация, при которой ущемление прав различных социальных классов (крестьян, дворянства) не порождает расширение полномочий и влияния других социальных групп, может говорить об одном - усилении централизации власти, аккумулирование всех важных и значимых общественных отношений в руках государства. При этом правительство стремится сохранить и укрепить самодержавие, поставив под контроль все слои населения. Вышеописанные меры правительственной
администрации - прямое тому доказательство. «Династия и окружавшее ее высшее чиновничество пытаются использовать освобождение крестьян самым выгодным для себя способом, создавая на развалинах крепостного режима строго централизованное, полицейское государство, отнюдь не скрывая - обеспечение своей власти и над дворянством и над крестьянством, своей вражды ко всякому самоуправлению и самодеятельности и того и другого»12.
Царское правительство «... обеспечивая сильную административно-полицейскую власть в губернии и уезде, бюрократически-организованную и строго зависимую от центра. выделяют совершенно неразвитое в крепостную эпоху земско-хозяйственное управление и строят его на всесословном начале с значительным преобладанием в нем дворянства»13.. При этом логика законодателя ясна: освобожденное крестьянство получает видимую возможность участвовать в разрешении вопросов местно значения, дворянство - получает абсолютное большинство в создаваемых земских учреждениях. «Под влиянием стеснений и цензовых условий, земское дело приняло. далеко не желательное направление. попало в руки людей, преследующих узкие личные цели, неспособных возвыситься до понимания интересов общественных. они стали служить одному интересу - интересу крупного личного землевладения, оставлять в стороне интересы народа, массы. В земских собраниях, составленных по преимуществу из представителей интересов крупной собственности, стали совершаться нарушения интересов народных.»14.
Данные намерения правительства прослеживаются и на этапе подготовки законопроекта о земских учреждениях. Наиболее показательным здесь можно считать обсуждение записки барона М.А. Корфа на проект реформы, подготовленный комиссией под руководством министра внутренних дел Валуева П.А. На обсуждение выносилось значительное число поправок, но «. поправки предлагались лишь для того, чтобы удобнее достигнуть намеченных комиссией основных начал, или, чтобы ныне, когда возбуждено общее ожидание устройства земских учреждений., не дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и не возбудить тем только неудовольствие»15.
Критика в государственном совете проекта Валуева проводилась в общем русле идеологии проекта реформы. Очевиден тот факт, что власть не была готова к либеральным переменам. Она лишь хотела подкупить общественное мнение. Осуществить это планировалось за счет незначительной (с юридической точки зрения) передачи прав администрации земским учреждениям. Но даже данной позиции придерживались
12 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в.. Т. 3 - М., С. 192.
13 Там же. С. 197.
14 Скалон В.Ю. По земским вопросам. - Москва. - 1882. - С. 148.
15 Граф Корф и земская реформа 1864 г. - М., 1904.
не все члены государственного совета. Многие из них «были настроены несравненно левее»16.
Правовые нормы, регулирующие местное самоуправление, составлялись не посредством четких указаний и правил, а используя обобщенные фразы и неоднозначные формулировки. И это было сделано намеренно: «. эластичность выражений составляла общую черту всех определений компетенции земских учреждений. От этой эластичности не могли отказаться ни комиссия, ни государственный совет, так как по справедливому замечанию позднейшей записки С.Ю. Витте, ею именно законодатели стремились и надеялись удовлетворить различные слои общества. Охотно уступая сторонникам реформы внешность и надежды на будущее и не связывая в то же время правительство строгими и определенными нормами.» 7
Таким образом, фактически, местное самоуправление находилось под надзором центральной власти, не имело механизмов реализации собственных полномочий, а также возможности финансового самообеспече-18
ния , что позволяло правительству держать под жестким контролем как крестьян, так и дворянство. Это позволяет сделать вывод о стремлении создания полицейского режима в Российской Империи.
При анализе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., четко прослеживаются следующие тенденции центральной власти:
- ограничить деятельность земств лишь хозяйственным управлением, противопоставляя ему на местах властную общеправительственную администрацию;
- сократить области хозяйственного управления и полномочия.
- поставить земства в непосредственную зависимость от центральной и губернской власти.
Все вышеперечисленное достигалось за счет конкретно предусмотренных законом методов воздействия на органы местного самоуправления: утверждение важнейших постановлений губернским начальством, право “veto” на постановления земств, разрешение представлять ходатайства только через губернское руководство - чиновников, лишение земства административно-исполнительной власти и права издавать обязательные для населения постановления, финансовой зависимости от центральной власти.
Можно сделать два очевидных вывода: во-первых, царская администрация не ставила перед собой целью создать органы местного самоуправления на либеральной основе, данный вариант развития государственной системы даже не обсуждался, а, во-вторых, анализируя мнения и идеи приближенного к императорскому двору чиновничества и крупного дворянства (преследующих, как правило, личные и сословные интересы) по поводу устроения земских учреждений, становится очевидным, что общество еще не было готово развиваться в рамках либеральных, демократических правовых институтов.
Список литературы.
1. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Записка барона министра финансов статс-секретаря гр. С.Ю. Витте. - СПб, 1908.
2. Г раф Корф и земская реформа 1864 г. - М., 1904.
3. Материалы по земскому общественному устройству. Т. 1-2. - СПБ, 1885-1886.
4. Скалон В.Ю. По земским вопросам. - Москва, 1882.
5. Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в. - Москва.
16Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в.. Т.
3 - М., С. 222 .
17 Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Записка барона министра финансов статс-секретаря гр. С.Ю. Витте. - СПб, 1908.
18 Подробнее см.: К.В. Проблемы финансового обеспечения земских учреждений в процессе реализации земской реформы 1864 г. Проблемы теории и юридической практики в России. -Самара, 2009. - С.173-178.
