Сущность досудебного обжалования и возможности его применения в сфере деятельности органов внутренних дел Текст научной статьи по специальности «Право»

9.4. СУЩНОСТЬ ДОСУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Батиев М.М., адъюнкт факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: [email protected]

Аннотация: В статье рассматривается понятие и основные признаки института досудебного обжалования и определяется сфера его применения в соотношении с деятельностью органов внутренних дел. Статья предназначена для адъюнктов и научно-преподавательского состава.

Ключевые слова: досудебное обжалование, жалоба, должностное лицо, правоприменительная деятельность, органы внутренних дел.

THE ESSENCE AND POSSIBILITIES OF ITS PRE-TRIAL

APPEAL APPLICATIONS IN THE FIELD OF ACTIVITIES OF THE INTERNAL AFFAIRS AUTHORITIES

Batiev M.M., adjunct at Research and Teaching Staff Training department. Place of study: Management Academy of MIA Russia. E-mail: [email protected]

Annotation: This paper discusses the concept and main features of the institute pre-trial appeal and defines the scope of its application in relation to the activities of the interior units. Article is for research and postgraduate teaching.

Keywords: pretrial appeal, complaint, official, law enforcement activity, interior units.

Нормативно-ценностной основой правотворческой и правоприменительной деятельности выступает Конституция Российской Федерации. Государственный орган в своей деятельности вступает в правоотношения с гражданами и организациями. Формальным выражением этих правоотношений становятся распорядительные действия (обязывающие второго субъекта правоотношения к чему бы то ни было) и решения (письменные акты, через которые реализуются распорядительные полномочия). Ст. 33 Конституции гарантирует право граждан обращаться лично или направлять обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) устанавливает право каждого, чьи права и свободы, гарантированные конвенцией, были нарушены, на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если нарушение совершено официальными лицами. Ст. 8 Всеобщей декларации прав человека (резолюция Генеральной ассамблеи ООН № 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) говорит о праве каждого на эффективное восстановление нарушенных прав национальными судами, т.е. конкретизирует возможности обжалования, провозглашая прерогативу судов. Ст. ст. 9 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция Генеральной ассамблеи ООН 2200 (ХХ1) от 16 декабря 1966 г.) так же больший приоритет отдают судебному обжалованию.

Как указывается в литературе, право на обжалование действий (бездействия) и решений органов госу-

дарственной власти и должностных лиц выступает одним из самых эффективных средств защиты прав и свобод граждан, компенсирующим фактическое неравенство гражданина и государства1. В литературе выделяются два главных принципа, на основе которых строится институт обжалования действий и решений должностных лиц: 1) принцип двустепенности (подразумевает обжалование вышестоящему должностному лицу или в суд); 2) принцип диспозитивности (подразумевает реализацию права на жалобу по воле лица, обжалующего незаконные действия)2. Ю.Н. Радачин-ский полагает, что обжалование действий, бездействия и решений государственных, муниципальных органов и должностных лиц как юридический институт представляет собой определенную группу юридических норм, закрепленных в различных отраслях права и регулирующих отношения между субъектами обжалования по поводу проверки компетентным органом соответствия деяний и решении государственных, муниципальных органов и должностных лиц действующему законодательству, а также правоотношения, возникающие по поводу реализации данных норм3.

На сегодняшний день в российской правовой системе создано, по сути, три механизма обжалования: 1) обжалование в суд; 2) досудебное (внесудебное) обжалование; 3) обращение с заявлением (жалобой) в органы прокуратуры, которые реализуют функции надзора за законностью в деятельности государственных органов и их должностных лиц.

Концепция административной реформы4, утвержденная распоряжением Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789, в качестве одного из направлений предусматривала внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Основное внимание в Концепции уделялось стандартизации и регламентации предоставления государственных услуг. Как отмечали разработчики Концепции, при отсутствии стандартов оказания государственных услуг невозможно:

- упорядочить и конкретизировать обязанности органов исполнительной власти перед обществом;

- создать работоспособный и эффективный механизм оказания государственных услуг;

- осуществлять контроль и оценку качества работы органов исполнительной власти;

- создать систему обратной связи с пользователями государственных услуг.

27 июля 2010 г. принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг», согласно которому предусмотрен механизм досудебного обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц при оказании государственных (муниципальных) услуг. В ст. 2 закона государственная услуга определяется как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государ-

1 Закотянская А.Ф. Обжалование и пересмотр решений суда в ходе досудебного производства. Дис. ... канд.юрид.наук. Самара, 2012. С.5.

2 См. : Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001. с. 102-103.

3 Радачинский Ю.Н. Обжалование действий и решений государственных, муниципальных органов и должностных лиц как вид юридической деятельности. Дис. ... канд.юрид.наук. Ростов, 2002. С.7.

4 Концепция административной реформы : утв. Расп. Правительства РФ от 25.10.2005 // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4725.

ственной власти субъекта, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами федерации и ее субъектов полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг5, утвержденная распоряжением Правительства России от 10 июня 2011 г. № 1021-р, рассматривает развитие механизмов досудебного обжалования как характеристику совершенствования системы государственной службы, а также учитывает их антикоррупционный потенциал. Как отмечают разработчики концепции, к концу 2010 г. утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, а на региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов. Оказание государственных услуг справедливо рассматривается в литературе как новое функциональное направление деятельности органов государственного управления6.

Несмотря на то, что Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. окончила свое действие, одной из актуальных и перспективных задач административной и судебной реформ продолжает оставаться расширение досудебных способов урегулирования административных конфликтов, альтернативных судебному разбирательству, поскольку они предполагают применение более простых и гибких процедур, которые позволяют добиться довольно быстрого и менее дорогостоящего урегулирования.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7 содержит специальную главу 2.1, регламентирующую порядок досудебного обжалования действий и решений органа, предоставляющего государственную услугу, или его должностного лица. Ст. 11.1 закона определяет семь оснований для подачи жалобы в вышестоящий орган или руководителю органа, предоставляющего государственную услугу.

Сущность досудебного обжалования, таким образом, может быть отражена в следующих позициях, раскрытых в ст. 11.2 Фз «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

- досудебное обжалование является дополнительным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан, которое применяется по выбору лица, которое полагает, что его права нарушены, наряду с возможностью обратиться в суд в порядке, предусмотренном административным, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством;

5 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг : утв. Расп. Правительства РФ от 10.06.2011 (по сост. на 28.082012) // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.

6 Романов Р.А. Государственные услуги в сфере обеспечения общественной безопасности. Дис. ... канд.юрид.наук. М., 2012. С. 7.

7 Об организации предоставления государственных и муници-

пальных услуг : Федер. закон [принят Гос. Думой 20.07.2010] (по сост. на 05.04.2013) // Рос. газ. 2010. 30 июл.

- досудебное обжалование характеризуется особой формой рассмотрения жалоб, носящей элементы публичности, гласности, открытости;

- предметом обжалования выступают действия (бездействие) и решение государственных органов и их должностных лиц, перечень которых является открытым;

- полномочия по рассмотрению жалобы и принятию по ней решения предоставлены вышестоящему должностному лицу или государственному органу.

- решение по жалобе не носит окончательный характер, поскольку гражданин сохраняет право обратиться в суд.

Действия и решения органов внутренних дел, которые могут стать предметом досудебного обжалования, связаны с выполняемыми ими функциями и оказываемыми государственными услугами. Перечень государственных услуг, оказываемых МВД России и его подразделениями, включает в себя 48 наименований. Кроме того, на МВД России возложены контрольные полномочия (осуществление контроля за оборотом оружия, осуществление контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения установленных правил, осуществление контроля за частной детективной и охранной деятельностью).

Для досудебного обжалования действий и решений органов внутренних дел характерен особый перечень субъектов, чьи действия (бездействие) обжалуются. Жалоба может быть принесена гражданином (по смыслу законодательства о государственных услугах -гражданином РФ, с учетом положений административного и уголовно-процессуального законодательства -гражданином, чьи права были нарушены, или в отношении которого выносилось незаконное решение). Обжалуются действия должностных лиц органов внут-реннихдел.

Для определения понятия «должностное лицо» необходимо обратиться к п. 1 Примечания к ст. 285 УК, согласно которому должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие: 1) функции представителя власти 2) организационно-распорядительные; и 3) административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Кроме того, для уточнения термина «должность» нужно провести анализ норм федерального законодательства о государственной службе и службе в органах местного самоуправления и отдельных ее видах.

Так, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»8 в ст. 1 определяет государственную службу как профессиональную деятельность граждан РФ по исполнению полномочий: Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу (федеральную и субъекта федерации), военную службу и правоохранительную службу. В зависимости от этого в ст. 8

8 О системе государственной службы: Федер. закон [принят Гос. Думой 25.04.2003] (по сост. на 07.05.2013) // Рос.газ. 2003. 31 мая.

закона выделено четыре группы должностей, а в ст. 9 предусмотрено ведение их реестров.

Федеральный закон от 27 апреля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»9 в ст. 8 предусматривает учреждение должностей федеральной государственной службы федеральным законом или указом Президента России, а должностей государственной службы субъектов Российской Федерации - региональными нормативными правовыми актами. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 7 содержит классификацию должностей в ОВД из пяти позиций. Ст. 1 закона определяет службу в ОВД как федеральную государственную службу, представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях в ОВД, а также на должностях, не являющихся должностями в ОВД, в случаях и на условиях, которые предусмотрены настоящим законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента России. Должности в ОВД учреждаются в МВД России, его территориальных органах, подразделениях, организациях и службах. В сферу досудебного обжалования попадают действия и решения должностных лиц ОВД всех категорий.

Подводя итоги проведенному анализу основных положений о досудебном обжаловании, можно сделать следующие выводы:

1. Сущность досудебного обжалования действий и решений ОВД раскрыта в ст. 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

- досудебное обжалование является дополнительным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан, которое применяется по выбору лица, которое полагает, что его права нарушены, наряду с возможностью обратиться в суд в порядке, предусмотренном административным, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством;

- досудебное обжалование характеризуется особой формой рассмотрения жалоб, носящей элементы публичности, гласности, открытости;

- предметом обжалования выступают действия (бездействие) и решение государственных органов и их должностных лиц, перечень которых является открытым и зависит о сути решения, которое обжалуется;

- полномочия по рассмотрению жалобы и принятию по ней решения предоставлены вышестоящему должностному лицу или государственному органу.

- решение по жалобе не носит окончательный характер, поскольку гражданин сохраняет право обратиться в суд.

2. Обжалование действий органов внутренних дел возможно в следующих случаях:

- при оказании государственных услуг;

- при реализации ими своих полномочий в части привлечения граждан к административной ответственности;

- при производстве дознания или предварительного следствия по уголовному делу.

9 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 07.07.2004] (по сост. на 07.05.2013) // Рос.газ. 2004. 31 июл.

3. Законодательная регламентация порядка досудебного обжалования в каждом из перечисленных случаев осуществляется на основании различных нормативных источников (Кодекс об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс, Федеральный закон «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг»).

Список литературы:

О системе государственной службы: Федер. закон [принят Гос. Думой 25.04.2003] (по сост. на 07.05.2013) // Рос.газ. 2003. 31 мая.

О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 07.07.2004] (по сост. на 07.05.2013) // Рос.газ. 2004. 31 июл.

Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : Федер. закон [принят Гос. Думой 20.07.2010] (по сост. на 05.04.2013) // Рос. газ. 2010. 30 июл.

Концепция административной реформы : утв. Расп. Правительства РФ от 25.10.2005 // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4725.

Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг : утв. Расп. Правительства РФ от 10.06.2011 (по сост. на 28.082012) // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.

Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.

Венгеров А.Б. Теория государства и права / учебник для вузов. М., 2008.

Верещагина Л.Н. Практика отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как форма социального контроля. Автореф. дис. ... канд.соц.наук. Краснодар, 2011.

Диаконов В.В. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 2004.

Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981.

Ерошкин Н.В. Система актов органов судебной власти в Российской Федерации. Дис. ... канд.юрид.наук. М., 2011.

Закотянская А.Ф. Обжалование и пересмотр решений суда в ходе досудебного производства. Дис. ... канд.юрид.наук. Самара, 2012.

Калмыков Ю.Х. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976.

Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001.

Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект. Дис. ... канд.юрид.наук. Мытищи, 2009.

Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960.

Радачинский Ю.Н. Обжалование действий и решений государственных, муниципальных органов и должностных лиц как вид юридической деятельности. Дис. ... канд.юрид.наук. Ростов, 2002.

Решетов Ю.С. Реализация норм советского права: системный анализ. Казань, 1989.

Романов Р.А. Государственные услуги в сфере обеспечения общественной безопасности. Дис. ... канд.юрид.наук. М., 2012.

Труфанов М.Е. Применение норм административного права. Дис. .д-ра юрид.наук. М., 2007.

Туманов В.А. Теория государства и права. М., 1998.

Literature list:

On the system of public service: Feder . law [ adopted by the State Duma 25.04.2003 ] (as of on 07.05.2013 ) / / Ros.gaz . 2003 . May 31.

On State Civil Service of the Russian Federation: Federal . law [ adopted by the State Duma 07.07.2004 ] (as of . On 07.05.2013 ) / / Ros.gaz . 2004 . July 31 .

On the organization of public and municipal services: Feder . law [ adopted by the State Duma 20.07.2010 ] (as of . on 05.04.2013 ) / / Rus. gas. 2010 . July 30 .

The concept of administrative reform : approved Rasp . Government of the Russian Federation of 25.10.2005 / / SZ. 2005 . Number 46. Art. 4725 .

The concept of reduction of administrative barriers and improve access to public and municipal services : approved . Rasp . Government of the Russian Federation of 10.06.2011 (as of . At 28.082012 ) // SZ. 2011. Number 26. Art. 3826 .

Alekseev S.S. The theory of law. M., 1995 .

Vengerov A.B. Theory of State and Law / textbook for high schools. Moscow, 2008 .

Vereshchagin L.N. The practice of defending the interests of citizens through access to government bodies as a form of social control. Author. dis. ... Kand.sots.nauk . Krasnodar, 2011 .

Diaconov V.V. Theory of State and Law. Textbook. Moscow, 2004 .

Dyuryagin I.U. Law and management . Moscow, 1981 .

Eroshkin N.V. The system acts of judicial authorities in the Russian Federation. Dis . ... Kand.yurid.nauk . M. , 2011 .

Zakotyanskaya A.F. Appeal and review of court decisions in the course of pre-trial proceedings . Dis . ... Kand.yurid.nauk . Samara , 2012.

Kalmykov Y.H. The application of civil law . Saratov , 1976 .

Maslennikov M.U. Russian administrative process . Tver, 2001 .

Morozova E.V. Public services : theoretical and legal aspects . Dis . ... Kand.yurid.nauk . Mytischi, 2009 .

Nedbailo P.E. The use of Soviet law. Moscow, 1960 .

Radachinsky Y.N. Appeal against actions and decisions of government , municipal authorities and officials as a form of legal action. Dis . ... Kand.yurid.nauk . Rostov, 2002 .

Rechetov Y.S. The implementation of the norms of Soviet law: systems analysis . Kazan , 1989 .

Romanov R.A. Public services in the field of public safety . Dis . ... Kand.yurid.nauk . M., 2012.

Trufanov M.E. The use of administrative law . Dis . Dr. ... yurid.nauk. M., 2007.

Tumanov V.A. Theory of State and Law. Moscow, 1998 .

Рецензия

на статью «Сущность досудебного обжалования и возможности его применения в сфере деятельности органов внутренних дел», подготовленную адъюнктом Академии управления МВД России Батиевым М.М.

Актуальность представленной на рецензирование статьи, обусловлена, прежде всего тем, что наиболее перспективной задачей текущего этапа административной и судебной реформ, остается расширение способов урегулирования административных конфликтов, альтернативных судебному разбирательству и предполагающих применение более простых и гибких процедур. К таким альтернативным способам разрешения споров в сфере публичного управления относят, в том числе досудебное обжалование действий и решений органов исполнительной власти. Особое значение процедуры рассмотрения обращений граждан, в том числе досудебного обжалования решений и действий (бездействий) должностных лиц, приобретают в учреждениях исполнительной власти, работающих непосредственно с населением, - таможенных, налоговых органах, органах внутренних дел.

На основе достаточно подробного анализа нормативных правовых актов, принятых на федеральном и ведомственном уровне в сфере досудебного обжалования автор приходит к выводу, что сегодня создана достаточно объемная законодательная база для правового регулирования обжалования действий и решений государственных органов и их должностных лиц, однако ее качество и практика применения во многом нуждаются в совершенствовании.

Проведенное исследование позволило автору выявить ряд признаков института досудебного обжалования и определить сферы его применения, на основании чего им сформулирована сущность досудебного обжалования и возможности его применения в сфере деятельности органов внутренних дел.

Представленная статья оформлена в соответствии с предъявляемыми требованиям и на наш взгляд может быть опубликована в журнале «Пробелы в российском законодательстве».

Главный научный сотрудник НЦ Академии управления МВД России доктор юридических наук Е.В. Емельянова